Jedro

Po 1. odstavku 80. člena ZZDej Ministrstvo za zdravje opravlja upravni nadzor nad zakonitostjo dela zdravstvenih zavodov, pri čemer način izvajanja upravnega nadzora določi minister za zdravje. V skladu z 2. odstavkom istega člena ZZDej izda ministrstvo v primeru, če se pri upravnem nadzoru ugotovijo nepravilnosti, odločbo, s katero določi ukrepe in roke za odpravo nepravilnosti. V takem primeru se glede izvajanja postopka upoštevajo določbe ZZDej, glede vprašanj, ki jih ne ureja, pa določbe ZUP.

Izrek

Tožbi se deloma ugodi in se odločba Ministrstva za zdravje št. 0600-49/2010/7 z dne 17. 11. 2010 odpravi: - v celoti glede točk I/1, I/2 in I/7 izreka, - glede roka za izpolnitev naložene obveznosti v točkah I/3, I/4, I/5, I/6 in I/8 izreka ter - glede stroškov postopka v II. točki izreka.

V preostalem delu se tožba zavrne.

Obrazložitev

Toženka je tožniku z izpodbijano odločbo v I. točki izreka določila osem ukrepov za odpravo nepravilnosti, ugotovljenih v postopku upravnega nadzora.

Z njimi je bilo tožniku naloženo, da posamezne skupine zaposlenih ponovno uvrsti na ustrezna delovna mesta, in sicer srednje medicinske sestre, tehnike zdravstvene nege in zdravstvene tehnike s V. stopnjo izobrazbe (1. točka) ter tiste javne uslužbence, ki so bili prerazporejeni na delovna mesta bolničarja negovalca in spremljevalca, pa za to nimajo ustrezne formalne izobrazbe (3. točka). V 2. točki je bilo odločeno, da mora tožnik srednje medicinske sestre – babice, ki so formalno izobrazbo pridobile do leta 1984/85, uvrstiti v izhodiščni plačni razred diplomirane medicinske sestre ali diplomirane babice brez napredovanj, ki so jih dosegle na V. stopnji strokovne izobrazbe.

V vseh treh navedenih primerih mora tožnik v skladu s 3.a členom Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS) od zaposlenih v roku dveh mesecev zahtevati vračilo preveč izplačanih plač.

V 4. točki je bilo določeno, kako naj tožnik upošteva stalni dodatek za delo s psihično motenimi pri zaposlenih, ki jim dodatek ob prevedbi ni bil upoštevan, in naloženo, da jim izplača poračun za tako ugotovljene zneske. V 5. točki je bila tožniku naložena preveritev, ali so razporeditve zaposlenih na stopnjevana delovna mesta v skladu s kriteriji za razvrščanje, ki so navedeni v Prilogi 4 aneksa h Kolektivni pogodbi za dejavnost zdravstva in socialnega varstva Slovenije (Uradni list RS, št. 60/08, v nadaljevanju aneks h Kolektivni pogodbi). Če razporeditev ni v skladu z njimi, je potrebna sprememba sistemizacije in prerazporeditev zaposlenih na ustrezna delovna mesta. V 6. točki je bilo tožniku naloženo, da preveri, ali so javni uslužbenci upravičeni do dodatkov v skladu z Uredbo o kriterijih za določitev položajnega dodatka za javne uslužbence (Uradni list RS, št. 57/08 in 85/10) in skladnost višine tega dodatka glede na kriterije za njegovo določitev. V skladu s 7. točko mora tožnik ponovno preveriti izpolnjevanje kriterijev za uvrščanje zaposlenih na vodstvena delovna mesta, določena v Prilogi 5 aneksa h Kolektivni pogodbi. V 8. točki je bilo odrejeno, da tožnik preveri izpolnjevanje pogojev strokovne usposobljenosti tistih zaposlenih, ki so uvrščeni na delovna mesta s specialnimi znanji. Če dokazil o teh znanjih nimajo, jih je treba razporediti na ustrezna delovna mesta in zahtevati vračilo preveč izplačanih plač. Pri vseh navedenih obveznostih je toženka kot rok za njihovo izpolnitev določila rok dveh mesecev.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in v zvezi s točko I/1 izreka izpodbijane odločbe pojasnjuje, da je zaradi pomanjkanja kadrov z zaposlenimi, ki so dejansko opravljali dela na delovnih mestih, na katerih se je zahtevala višja strokovna izobrazba, sklenil anekse k pogodbi o zaposlitvi. Z aneksi je bilo dogovorjeno, da bodo 80 % svojega delovnega časa opravljali naloge na delovnem mestu diplomirane medicinske sestre, preostanek pa naloge srednje medicinske sestre, tehnika zdravstvene nege ali zdravstvenega tehnika. Na podlagi tega je tožnik zaposlenim izplačal plačo za opravljeno delo, ni pa jih prerazporedil, zato je zahteva po njihovi ponovni uvrstitvi na delovna mesta, ki ustrezajo njihovi stopnji strokovne izobrazbe, neutemeljena. Prav tako je neutemeljena zahteva, da naj tožnik terja vračilo preveč izplačanih plač, saj so zaposleni to plačilo prejeli za dejansko opravljeno delo na podlagi aneksa. Meni, da plačila za opravljeno delo po pogodbi o zaposlitvi ni mogoče zahtevati nazaj.

Tožnik se ne strinja niti z odločitvijo iz I/2 točke izreka, saj ne iz Dogovora o določitvi plačnega razreda delovnih mest v skupini E3 za srednje medicinske sestre – babice v porodnem bloku ter srednje medicinske sestre v intenzivni terapiji III, II in I (Uradni list RS, št. 89/08, v nadaljevanju Dogovor) niti iz določil ZSPJS ne izhaja, da bi moral javni uslužbenec ob zasedbi delovnega mesta, za katerega nima ustrezne izobrazbe, izgubiti vsa dosežena napredovanja na prejšnjem delovnem mestu. Pri tem se tožnik sklicuje na določbo 14. člena ZSPJS.

Glede točk od I/3 do I/8 meni, da je v njih določeni rok za izpolnitev naloženih obveznosti prekratek in podrobneje navaja obseg opravil, ki jih mora izvršiti v zvezi z obveznostmi, naloženimi v I/3, I/4, I/5 in I/8 točki. V zvezi z obveznostjo iz točke I/7 tudi opozarja, da glede na vsebino v izreku in vsebino obrazložitve k tej točki ni jasno, ali mora preveriti vse kriterije za uvrščanje zaposlenih na vodstvena delovna mesta ali le pogoj pridobljene strokovne izobrazbe. Prav tako pri točki I/8 ni jasno, ali je treba za vse zaposlene v zavodu, ki imajo v opisu delovnega mesta zahtevana dodatna specialna znanja, preveriti, če znanja izkazujejo z dokazili. Ob izvedeni prevedbi namreč teh dokazil ni preverjal, preverja pa jih v primeru uvrstitve na drugo delovno mesto in ob novih zaposlitvah.

Tožnik predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi, toženki pa naloži plačilo stroškov tega postopka.

Toženka v odgovoru na tožbo v zvezi s točko I/1 izreka izpodbijane odločbe navaja, da je tožnik 11. 3. 2010 izdal anekse k pogodbam o zaposlitvi, s katerimi je srednje medicinske sestre prerazporedil na delovna mesta diplomiranih medicinskih sester. Aneksi so bili sklenjeni z veljavnostjo za nazaj (od 1. 8. 2008), s čimer so bile kršene tudi določbe Dogovora. Ta je veljal od 20. 9. 2008 do 31. 1. 2009 in je omogočal dodatno plačilo v obliki povečanega obsega dela. Nadalje so neutemeljeni tožbeni očitki glede točke I/2 izreka. Napredovanja namreč določa 3. odstavek 16. člen ZSPJS, po katerem se za napredovalno obdobje upošteva čas, ko je javni uslužbenec delal na delovnih mestih, za katere je predpisana enaka stopnja strokovne izobrazbe. Sklicevanje na 14. člen tega zakona je zato neutemeljeno. V zvezi z ugovori k točki I/8 navaja, da je iz nje jasno razvidno, da je treba preveriti dokazila o izpolnjevanju dodatnih specialnih znanj za vse zaposlene, ki so razporejeni na delovna mesta z oznako specialna znanja. Toženka tudi meni, da je dvomesečni rok za odpravo nepravilnosti ustrezen, saj je bil nadzor pri tožniku opravljen 8. 6. 2010, 16. 7. 2010 mu je bilo posredovano poročilo, v obdobju pred izdajo odločbe pa so sledili še pojasnjevalni sestanki. To pomeni, da je bil tožnik že pred izdajo odločbe seznanjen z nepravilnostmi.

Tožba je deloma utemeljena.

Po 1. odstavku 80. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej) Ministrstvo za zdravje opravlja upravni nadzor nad zakonitostjo dela zdravstvenih zavodov, pri čemer način izvajanja upravnega nadzora določi minister za zdravje. Na podlagi omenjenega pooblastila je bil izdan Pravilnik o upravnem nadzoru v zdravstvu (Uradni list RS, št. 14/95 in naslednji). V skladu z 2. odstavkom istega člena ZZDej izda ministrstvo v primeru, če se pri upravnem nadzoru ugotovijo nepravilnosti, odločbo, s katero določi ukrepe in roke za odpravo nepravilnosti.

V obravnavanem primeru je bila torej izpodbijana odločba izdana v postopku, ki ga predpisuje ZZDej. V takem primeru se glede izvajanja postopka upoštevajo določbe ZZDej, glede vprašanj, ki jih ne ureja, pa določbe ZUP (2. odstavek 3. člena ZUP). Ker ZZDej nima posebnih določb, ki bi se nanašale na odločbo iz 2. odstavka 80. člena, je treba uporabiti ZUP, kar pomeni, da mora odločba, izdana v postopku upravnega nadzora, v procesnem smislu zadostiti zahtevam tega zakona. Po 1. odstavku 214. člena ZUP mora obrazložitev med drugim obsegati ugotovljeno dejansko stanje, dokaze, na katere je to oprto, in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo.

K točki I/1 izreka izpodbijane odločbe V obrazložitvi k navedeni točki o ponovni uvrstitvi tam navedenih zaposlenih na delovna mesta, ki ustrezajo njihovi strokovni izobrazbi, in vračilu preveč izplačanih plač, je navedeno le, da se je stanje vzpostavilo zaradi zapisnika z dne 26. 5. 2009 med sindikati, predstavniki tožnika, ministrstva za javno upravo in toženke in da to ne predstavlja zakonite pravne podlage, na osnovi katere bi se lahko zaposlene prerazporedilo na delovna mesta, ki zahtevajo dve stopnji višjo strokovno izobrazbo. Na podlagi česa je organ organ ugotovil, da so bile srednje medicinske sestre, tehniki zdravstvene nege in zdravstveni tehniki prerazporejeni na neustrezna delovna mesta, iz odločbe ni razvidno, zato sodišče ne more preizkusiti tožbenih trditev, da tožnik prerazporeditve sploh ni izvedel, ampak se je z aneksi dogovoril le, da bodo zaposleni poleg svojega dela opravljali še delo na delovnem mestu diplomirane medicinske sestre. Toženka sicer v odgovoru na tožbo navaja, da je tožnik sklenil anekse k pogodbam o zaposlitvi in da je z njimi prišlo do prerazporeditev na druga delovna mesta, vendar to pomanjkljivosti izpodbijane odločbe ne odpravlja, saj morajo biti že v njej navedeni razlogi v obsegu, ki omogoča njen preizkus. Z navedenim je toženka bistveno kršila pravila upravnega postopka po 7. točki 2. odstavka 237. člena ZUP v zvezi z 2. točko 1. odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

Iz obrazložitve k tej točki izreka tudi ni razvidno, zakaj toženka šteje, da je tožnik srednjim medicinskim sestram, tehnikom zdravstvene nege in zdravstvene tehnike, ki naj bi bili prerazporejeni na delovna mesta diplomiranih medicinskih sester, kar kaže na to, da so ta dela tudi opravljali, izplačal plače v previsokem znesku. V izreku se toženka sicer sklicuje na 3.a člen ZSPJS, kar pa ne zadošča, zato sodišče ne more preizkusiti utemeljenosti tožbenega stališča, da so v tem primeru zaposleni prejeli plačilo za dejansko opravljeno delo, ki so ga opravili na podlagi aneksa k pogodbam o zaposlitvi, in da v takem primeru plačila za opravljeno delo po pogodbi ni mogoče zahtevati nazaj. Poleg tega 3.a člen v 3. odstavku določa, da če delodajalec ugotovi, da je bila javnemu uslužbencu v nasprotju s 3. odstavkom 3. člena tega zakona določena in izplačana višja plača, kot bi mu pripadala, se z javnim uslužbencem dogovori o načinu vrnitve preveč izplačanega zneska, v nasprotnem primeru mora delodajalec znesek zahtevati s tožbo pred pristojnim sodiščem. To pomeni, da 3.a člen napotuje na uporabo 3. odstavka 3. člena ZSPJS, po katerem se v pogodbi o zaposlitvi javnemu uslužbencu ne sme določiti plače v drugačni višini kot je določeno z zakonom, predpisi ter kolektivnimi pogodbami. Vsi ti elementi bi morali biti ugotovljeni in nato navedeni tudi v obrazložitvi, do česar pa ni prišlo, saj omenjena določba 3. člena ZSPJS ni bila uporabljena. Zaradi neuporabe materialnega predpisa, kar pomeni kršitev iz 1. točke 1. odstavka 27. člena ZUS-1, je bilo torej nepopolno ugotovljeno tudi dejansko stanje.

K točki I/2 izreka izpodbijane odločbe Sodišče ugotavlja pomanjkljivo obrazložitev odločbe tudi v zvezi s to točko izreka. V obrazložitvi je namreč navedeno le, da so bile srednje medicinske sestre – babice pred prevedbo uvrščene v V. tarifno skupino, po prevedbi pa v skladu z Dogovorom prerazporejene na delovna mesta v VII./1 tarifni razred, v katerem so jim bila upoštevana vsa napredovanja, ki so jih pridobila v nižjem tarifnem razredu pred prerazporeditvijo, in da jih je treba v skladu z ZSPJS uvrstiti v izhodiščni plačni razred VII./1 tarifnega razreda brez doseženih napredovanj v nižjih tarifnih razredih.

Zakaj je upoštevanje doseženih napredovanj v nižjih tarifnih razredih v tem primeru nepravilno - to je v zadevi sporno -, iz obrazložitve ni razvidno. Posplošeno sklicevanje na ZSPJS na navedeno ne daje odgovora, zato preizkus pravilnosti naloženega ukrepa ni mogoč.

K točki I/7 izreka izpodbijane odločbe Sodišče se nadalje strinja s tožnikom, da glede na obrazložitev izpodbijane k tej točki ni jasno, v kakšnem obsegu je tožniku naloženo ponovno preverjanje izpolnjevanja kriterijev za uvrščanje zaposlenih na vodstvena delovna mesta. V izreku mu je namreč naloženo, da preveri izpolnjevanje kriterijev, v obrazložitvi pa, da je bilo ugotovljeno, da nekateri zaposleni, ki so razporejeni na vodstvena delovna mesta, ne izpolnjujejo pogoja pridobljene strokovno izobrazbe za zasedbo teh delovnih mest, kar bi lahko pomenilo, da je tožnik pri zaposlenih na vodstvenih delovnih mestih iz Priloge 5 aneksa h Kolektivni pogodbi dolžan preveriti le izpolnjevanje tega kriterija. Ker obstoji neskladnost med izrekom in obrazložitvijo, odločbe tudi v tem delu ni mogoče preizkusiti.

K točkam I/3, I/4, I/5, I/6 in I/8 izreka izpodbijane odločbe glede roka za izpolnitev obveznosti V zadevi je nadalje sporna primernost dvomesečnega roka, ki ga je toženka določila tožniku za realizacijo vsakega od naloženih ukrepov. Gre za materialni rok, pri določanju katerega mora biti upoštevana narava in obseg naložene obveznosti, glede na katero je mogoče realno pričakovati, da jo bo zavezanec lahko izvršil. Zakaj je toženka v teh primerih štela, da je določeni dvomesečni rok primeren, iz odločbe ni razvidno, saj v zvezi s tem ni navedla nobenih razlogov. Sodišče se zato ne more opredeliti do tožnikovih stališč, da je dani rok prekratek zaradi obsežnosti opravil, ki jih terja izvedba posameznega ukrepa.

K točki I/8 izreka izpodbijane odločbe Sodišče se ne strinja s tožnikom v delu, ki se nanaša na vsebino ukrepa, izrečenega v tej točki. Po mnenju sodišča navedena točka izreka tožniku nalaga preverjanje pogojev strokovne usposobljenosti zaposlenih, ki so uvrščeni na delovna mesta s specialnimi znanji, torej vseh, ki so uvrščeni na tovrstna delovna mesta, in sicer v obsegu preverjanja razpolaganja z dokazili o specialnih znanjih. Navedeno potrjuje tudi obrazložitev, v kateri je navedeno, da morajo delovna mesta s specialnimi znanji v opisu del in nalog opredeljevati znanja, ki jih zaposleni ne pridobi s formalnim ampak z dodatnim izobraževanjem in usposabljanjem, to pa zaposleni izkazuje z ustreznim potrdilom. Tožba v tem delu zato ni utemeljena.

Ker je sodišče glede na navedeno ugotovilo, da je tožba utemeljena v delu, v katerem so izpodbijane točke I/1, I/2 in I/7 izreka izpodbijane odločbe, glede roka za izpolnitev obveznosti pa tudi v preostalih točkah, je tožbi v tem delu ugodilo (3. in 4. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1), odločbo odpravilo in zadevo v tem obsegu vrnilo v ponovni postopek (3. odstavek istega člena). Posledično je odpravilo tudi odločitev o stroških.

V ponovljenem postopku lahko toženka zaradi ekonomičnosti postopka posebej izda odločbo o rokih za izpolnitev tistih ukrepov, ki so s to sodbo postali pravnomočni. Pri njihovem določanju (in obrazložitvi) lahko upošteva tudi pretečeni čas od izdaje izpodbijane odločbe do ponovne odločitve o rokih. Tožba v tem upravnem sporu namreč ni bila ovira za izvršitev izpodbijanega upravnega akta (1. odstavek 32. člena ZUS-1).

Čeprav tožnik predlaga odpravo izpodbijane odločbe v celoti, argumentirano ugovarja ukrepom v točkah I/3, I/4, I/5 in I/6 izreka le glede roka za izpolnitev, medtem ko vsebini ukrepov ne oporeka. Zato je bilo treba tožbo v tem obsegu (poleg predhodno zavrnjenih očitkov glede ukrepa v točki I/8) kot neutemeljeno zavrniti.

V zvezi z zahtevo za povračilo stroškov tega postopka sodišče tožniku pojasnjuje, da mu bo plačana sodna taksa za postopek v višini 148 EUR vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1). Zaradi tega sodišče povrnitve tega stroška ni naložilo toženki v breme, medtem ko tožnik drugih stroškov postopka ni priglasil.