Komisija, ki jo določi organ, skladno z 21. členom ZOA po opravljenem razgovoru in izpolnitvi obrazca izdela mnenje o potrebnosti osebne asistence posameznika ter o številu potrebnih ur in vsebini osebne asistence. Vendar to ne pomeni, da Komisija tudi odloča o pravici posameznika do osebne asistence. Odločitev o pravici do osebne asistence je glede na tretji odstavek 20. člena ZOA naloga upravnega organa, pri čemer mora upravni organ svojo odločitev obrazložiti, kot to določa 214. člen zup.
Dejstvo, da prosilcu za osebno asistenco del pomoči nudijo sosedi, po zakonu o osebni asistenci ni razlog za manjši obseg potrebnih storitev osebne asistence.
I.Tožbi se ugodi. Odločba Centra za socialno delo Primorsko - Notranjska, št. 1410-33/2022-31879/14 (brez datuma izdaje) se odpravi in se zadeva vrne temu organu v ponoven postopek.
II.Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od prejema sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila.
Dosedanji potek postopka
1.Z izpodbijano odločbo je Center za socialno delo Primorsko - Notranjska (v nadaljevanju prvostopenjski organ) odločil, da tožnik nima pravice do osebne asistence. Prvostopenjski organ pojasnjuje, da je tako odločil na podlagi izvedenskega mnenja, ki ga je na podlagi petega odstavka 20. člena Zakona o osebni asistenci (v nadaljevanju ZOA) izdala komisija Inštituta RS za socialno varstvo (v nadaljevanju Komisija na prvi stopnji).
2.Toženka je tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnila. V pritožbenem postopku je na podlagi devetega odstavka 20. člena ZOA pridobila novo mnenje komisije Inštituta za socialno varnost (v nadaljevanju pritožbena Komisija), ki prav tako ugotavlja, da tožnik ne potrebuje osebne asistence v obsegu najmanj 30 ur tedensko (5. alineja drugega odstavka 6. člena ZOA). Ob pregledu pri pritožbeni Komisiji je bil navzoč tudi tožnikov pooblaščenec (ni pa bil navzoč pri pregledu Komisije ne prvi stopnji, čemur je v pritoži ugovarjal). Mnenje pritožbene Komisije je bilo tožniku dano na vpogled, mnenju je ugovarjal, češ da je pavšalno in nekonkretizirano.
Navedbe strank v upravnem sporu
3.Tožnik prvostopenjsko odločbo izpodbija s tožbo v upravnem sporu, v kateri predlaga, da sodišče samo odloči o tožnikovi pravici do osebne asistence v obsegu 53 ur na teden (spor polne jurisdikcije), podredno podaja še izpodbojni tožbeni zahtevek. Odločbi očita absolutno bistveno kršitev postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), češ da se je zaradi njene neobrazloženosti ne da preizkusiti, te kršitve pa ni odpravila niti toženka v pritožbenem postopku. Meni, da odločbi vsebujeta, poleg navajanja pravnih podlag, zgolj navedbo, da sta prvostopenjski organ in enako tudi toženka sledila mnenju vsakokratne Komisije, nimata pa obrazložitve v skladu z 214. členom ZUP, s čimer so bile tožniku kršene tudi z Ustavo zagotovljene človekove pravice (pravica do enakosti pred zakonom (14. člen), pravica do enakega varstva (22. člen), pravica do sodnega varstva (23. člen) ter pravica do socialne varnosti (50. člen).
4.Tožnik opozarja na razlike v ugotovitvah Komisije na prvi stopnji (mnenje z dne 13. 12. 2023) od ugotovitev pritožbene Komisije (mnenje z dne 15. 3. 2024). Razlike so v obsegu aktivnosti, ki jih po mnenju vsake od Komisij tožnik zmore izvajati samostojno. Komisija na prvi stopnji ugotavlja, da tožnik samostojno opravlja gibanje v bivalnem prostoru, tuširanje, kopanje s krpicami v umivalniku, umivanje las, pitje, odvajanje urina, odvajanje blata, uporabo in čiščenje medicinskih pripomočkov, odhode iz stanovanja in gibanje zunaj stanovanja, uporabo telefona, uporabo drugih IKT, sodelovanje v pogovorih in druge prostočasne aktivnosti zunaj doma. Pritožbena Komisija ugotavlja manjši obseg teh aktivnosti, in sicer da tožnik samostojno izvaja gibanje v bivalnem prostoru, pitje, odvajanje urina in blata, uporabo telefona in drugih IKT. Tožnik trdi, da je ugotovitev Komisije na prvi stopnji glede samostojnih odhodov iz stanovanja nepravilna, kar potrjuje že ugotovitev te Komisije, da se tožnik giblje zgolj po stanovanju s pomočjo palice in bergel. Različen je tudi obseg aktivnosti, pri katerih po ugotovitvah Komisij tožnik potrebuje pomoč. Tako obe ugotavljata, da potrebuje pomoč pri preoblačenju (informacija glede stanja oblačil), prehranjevanju (informacija, kje na krožniku se nahaja hrana), pripravi hrane in pijače, pospravljanju in čiščenju, branju besedil, urejanju osebne dokumentacije. Pritožbena Komisija pa dodatno ugotavlja, da potrebuje pomoč pri umivanju in negi obraza (britje), tuširanju oziroma kopanju ter umivanju las (zaradi odsotnosti te pomoči se ne tušira temveč se "umiva" zgolj s krpicami), jemanju zdravil, dajanju injekcij inzulina ter meritvah. Določene razlike so tudi v navajanju tožnikovega zdravstvenega stanja, zlasti glede stanja v zvezi z obsegom amputacije na desnem stopalu. Tožnik še navaja, da ocenjevalnega obrazca za ugotavljanje upravičenosti do osebne asistence ni videl, saj obrazec ni priložen nobenemu od mnenj. Iz mnenj tudi ne izhaja področje usposobljenosti članov komisije, saj so navedena zgolj njihova imena.
5.V nadaljevanju tožbe tožnik opiše svoje zdravstveno stanje. Tožnik je nesporno oseba z invalidnostjo, dejstvo, da nima priznane invalidnosti, tega ne spreminja. Tožnik ima 100 % telesno okvaro (na levo oko je slep, na desno ima preostanek vida 0,16, kar v funkcionalnem smislu predstavlja praktično slepoto), ima sladkorno bolezen z več zapleti, kot so kronična odpoved ledvic, zaradi česar potrebuje dializo trikrat tedensko, amputacijo na desnem stopalu s kroničnimi ranami, ki se ne celijo. Že zgolj iz zdravstvenega stanja tožnika je očitno, da brez osebne asistence nikakor ne more živeti polno življenja, ki naj bi mu ga skladno s 1. členom ZOA omogočila osebna asistenca. Tožnik se strinja z obsegom aktivnosti, ki jih ne more opraviti sam, kot jih je ugotovila pritožbena Komisija, ni pa mu jasno, kako je ob tem obsegu tudi ta Komisija zaključila, da ne potrebuje osebne asistence v predvidenem obsegu. Med ugotovljenimi nesamostojnimi aktivnostmi izpostavlja nezmožnost meriti si sladkor ter injicirati si inzulin in da mu je posledično zdravnik predpisal tablete, kar pa da je manj optimalno, pri čemer ima zaradi slepote težave tudi pri jemanju tablet. Čeprav je bilo ugotovljeno, da tožnik določene storitve opravi s pomočjo sosedov oziroma svoje socialne mreže, sta oba organa kljub temu zaključila, da tožnik ne potrebuje osebne asistence v predpisanem obsegu. Meni, da ZOA določa, da je potrebno upoštevati tudi želje tožnika in da je njegova želja, da živi svoje življenje čim bolj polno in ne da je ves čas prikovan zgolj na stanovanje. Prav temu je pravica do osebne asistence tudi namenjena, te pravice pa ne more izključiti obstoječa sosedska pomoč. Poda lastno oceno potrebnega obsega storitev asistence in ta znaša najmanj 53 ur tedensko.
6.V odgovoru na tožbo toženka tožbi ugovarja s pojasnilom, da je v postopku odločanja o pravici do osebne asistence strokovna komisija izvedenski organ, ki deluje v okviru Inštituta RS za socialno varstvo. Člani izvedenskega organa so strokovnjaki, ki imajo najmanj 4 leta strokovnega in praktičnega znanja s področja invalidskega, socialnega in zdravstvenega varstva. Da se odločba o pravici do osebne asistence izda na podlagi mnenja strokovne komisije, določa tretji odstavek 20. člena ZOA. Toženka se zato ne strinja z dokaznim predlogom za imenovanje izvedenca, saj ZOA predpisuje točen postopek, kako se oceni vrsta, vsebina in obseg potreb uporabnika po osebni asistenci, kar je bilo izvedeno tudi v tem konkretnem postopku. Na ta način se zagotavljajo enaka merila pri določanju pravice do osebne asistence za vse uporabnike.
Tožba je utemeljena.
Predmet sodne presoje v obravnavani zadevi je odločitev prvostopenjskega organa, da tožnik nima pravice do osebne asistence, ker ne izpolnjuje pogoja iz 5. alineje drugega odstavka 6. člena ZOA, tj. da potrebuje pomoč najmanj 30 ur tedensko.
Osebna asistenca pomeni pomoč uporabniku pri vseh tistih opravilih in dejavnostih, ki jih uporabnik ne more izvajati sam zaradi vrste in stopnje invalidnosti, a jih vsakodnevno potrebuje doma in izven doma, da lahko živi neodvisno, aktivno in je enakopravno vključen v družbo (prvi odstavek 2. člena ZOA). Pri izvajanju osebne asistence mora imeti uporabnik nadzor nad organizacijo in oblikovanjem storitev osebne asistence glede na lastne potrebe, zmožnosti, življenjske okoliščine, pogoje ter želje (drugi odstavek 2. člena ZOA). Kot osebna asistenca se šteje pomoč pri temeljnih dnevnih opravilih ter pomoč pri komunikaciji in obvezna prisotnost pri uporabniku v primeru najtežjih invalidnosti, pomoč pri podpornih dnevnih opravilih, spremstvo, pomoč na delovnem mestu in izobraževalnem procesu ter pomoč pri drugih dejavnostih in aktivnostih, v katere je uporabnik vključen (tretji odstavek 2. člena ZOA).
Postopek uveljavljanja pravice do osebne asistence ureja ZOA v VI. poglavju. Vloga za pridobitev pravice do osebne asistence se vloži na krajevno pristojnem centru za socialno delo (prvi odstavek 20. člena ZOA). Odločba o pravici do osebne asistence se izda na podlagi mnenja dvočlanske strokovne komisije Inštituta Republike Slovenije za socialno varstvo (četrti odstavek 20. člena in prvi odstavek 21. člena ZOA). Komisija svoje mnenje izdela na podlagi osebnega razgovora z uporabnikom storitev na njegovem domu na posebnem, vnaprej pripravljenem obrazcu, ki ga pripravi na podlagi standardiziranega ocenjevalnega obrazca, predpisanega s strani ministra (tretji in šesti odstavek 21. člena ZOA). O pritožbi zoper odločbo, izdano na prvi stopnji, odloča ministrstvo, ki lahko pri odločanju o pritožbi pridobi novo izvedensko mnenje (peti odstavek 20. člena ZOA).
Iz prvega odstavka 5. člena ZOA izhaja, da se v postopku uveljavljanja pravice do osebne asistence uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, če posamezna vprašanja v ZOA niso urejena drugače. To pomeni, da tako prvostopenjski kot drugostopenjski organ zavezujejo določbe ZUP glede sestavnih delov odločbe, ki so izraz ustavnih procesnih jamstev iz 22. in 25. člena Ustave. ZUP v prvem odstavku 214. člena določa, da mora obrazložitev odločbe vsebovati: 1) razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih, 2) ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je to oprto, 3) razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, 4) navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba, 5) razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo in 6) razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.
Po prvem odstavku 254. člena ZUP se določbe ZUP, ki se nanašajo na odločbo, smiselno uporabljajo tudi za odločbo o pritožbi. Stranka ima torej pravico seznaniti se z razlogi odločitve in preudarki, ki so upravni organ, ki je o zadevi odločal, vodili pri odločanju. Če je obrazložitev odločbe pomanjkljiva, so lahko zagotovljena pravna sredstva zgolj navidezna.
Sodišče pritrjuje tožbenemu očitku, da izpodbijana odločba ni obrazložena na način, da bi jo bilo mogoče preizkusiti, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Prvostopenjski organ se je namreč pri svoji odločitvi o zavrnitvi pravice do osebne asistence zgolj skliceval na mnenje Komisije na prvi stopnji, da tožnik ne izpolnjuje pogoja za dodelitev pravice do osebne asistence, pri čemer pa tudi iz tega mnenja ne izhajajo razlogi za tak zaključek (izhaja zgolj opis tožnikovega zdravstvenega stanja ter opis aktivnosti, ki jih zmore sam, oziroma pri katerih potrebuje pomoč). Drži sicer, da Komisija, ki jo določi organ, skladno z 21. členom ZOA po opravljenem razgovoru in izpolnitvi obrazca izdela mnenje o potrebnosti osebne asistence posameznika ter o številu potrebnih ur in vsebini osebne asistence. Vendar to ne pomeni, da Komisija tudi
odloča
o pravici posameznika do osebne asistence. Odločitev o pravici do osebne asistence je glede na tretji odstavek 20. člena ZOA naloga upravnega organa. Ob sprejemu odločitve mora organ podati konkretizirano obrazložitev, v kateri mora sprejeti zaključek glede vrste in obsega osebne asistence na podlagi vseh navedb in dokazov, ki so za odločitev bistvenega pomena, in navesti razloge za svojo odločitev. Pri tem ne zadostuje zgolj pavšalno sklicevanje na pregled celotne spisovne dokumentacije oziroma na mnenje Komisije.
Pomanjkljivosti obrazložitve izpodbijane odločbe toženka ni odpravila, saj se je tudi sama v postopku odločanja o pritožbi v celoti le sklicevala na mnenje pritožbene Komisije in zaključila, da tožnik ne potrebuje pomoči v obsegu 30 ur tedensko, posledično mu pravica do osebne asistence ne pripada. Tudi odločba toženke je tako v bistvenem pomanjkljivo obrazložena in je zato ni mogoče preizkusiti.
V zvezi z navajanjem standardiziranega ocenjevalnega obrazca o aktivnostih, za katere uporabnik potrebuje pomoč in jih sam ne more opraviti (ZOjA), katerega obe Komsiji omenjata v svojih mnenjih, sodišče poudarja, da če vsebina in način uporabe teh orodij (vhodni podatki, merila, algoritmi uporabe meril, ipd.) stranki niso znani, ta (ob odsotnosti obrazložitve, ki bi jo s tem v zvezi podal upravni organ) nima možnosti preveriti pravilnosti rezultatov, do katerih privede uporaba teh orodij, tako pa tudi ne možnosti učinkovitega uveljavljanja pravnega varstva zoper odločitev, ki temelji na takšnih rezultatih.
To možnost mora stranka imeti, ne glede na to, da so člani strokovne komisije, kot navaja toženka v odgovoru na tožbo, za uporabo orodja usposobljeni.
1.Po presoji sodišča v določbah ZOA ni pravne podlage, da bi se nekatere okoliščine, ki se jih omenja v izpodbijani odločbi in tudi v odločbi toženke, lahko bile razlog za manjši obseg ur pomoči (zaradi neobrazloženosti obeh odločb ni mogoče ugotoviti, v kolikšni meri so prav te okoliščine vplivale na odločitev o obsegu storitev osebne asistence). Tožnik pravilno opozarja, da okoliščina, da mu določeno pomoč nudijo sosedi, po ZOA ne vpliva na obseg potrebne pomoči. Prav tako je nerelevantno, da tožnik nima statusa invalida po določbah Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-2), po katerem je invalidnost podana, če se zaradi sprememb v zdravstvenem stanju, ki jih ni mogoče odpraviti z zdravljenjem ali ukrepi medicinske rehabilitacije in so ugotovljene v skladu s tem zakonom, zavarovancu zmanjša zmožnost za zagotovitev oziroma ohranitev delovnega mesta oziroma za poklicno napredovanje (prvi odstavek 63. člena ZPIZ-2). Status invalidnosti po ZPIZ-2 je torej status, ki je povezan z delovno zmožnostjo posameznika. Ni sporno, da je tožnik oseba s 100 % telesno okvaro (torej prvo oziroma najvišjo stopnjo), resne okvare na zdravju ugotavljata obe Komisiji, so pa določene nejasnosti glede obsega amputacije na desnem stopalu (prst ali večji del stopala) ob nespornem dejstvu, da je bilo stopalo vsaj deloma amputirano in da se tožnik po stanovanju lahko premika zgolj s pomočjo palic oziroma bergel. Tožnik upravičeno opozarja, da je pritožbena Komisija ugotovila pomembno večji obseg aktivnosti (npr. glede umivanja in zagotavljanja osebne higiene, pri jemanju zdravil, injiciranju inzulina, jemanju tablet), pri katerih tožnik potrebuje pomoč, v posledici te ugotovitve sodišče ugotavlja, da tožnik potrebuje pomoč pri vseh vrstah storitvah osebne asistence, kot jih določa 7. člen ZOA<sup>4</sup> (z izjemo pomoči na delovnem mestu in v izobraževalnem procesu). Ob tem tožnik upravičeno opozarja, da okoliščina, da trenutno praviloma ne zapušča stanovanja razen trikrat tedensko zaradi dialize, kamor gre z reševalnim vozilom, ni razlog, zaradi katerega prosilec <em>a priori</em> ne bi bil upravičen do pomoči v obliki spremstva (alineja c) 7. člena ZOA), saj je namen osebne asistence omogočiti uporabnikom tudi vključenost v družbo ter zagotavljanje enakih možnosti in dostopnosti (3. člen ZOA). Prav tako ni ustrezno poskrbljeno za osebno higieno, če se lahko oseba umiva zgolj s pomočjo krpic.
2.Glede na navedeno sodišče zaključuje, da sta izpodbijana odločba in odločba toženke obremenjeni z absolutno bistveno kršitvijo pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, saj ju zaradi pomanjkljive obrazložitve ni mogoče preizkusiti. Sodišče je zato na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo organu prve stopnje v ponoven postopek. V ponovnem postopku bo moral prvostopenjski organ ponovno odločiti o tožnikovi vlogi in svojo odločitev v odločbi ustrezno obrazložiti v skladu z 214. členom ZUP. Pri tem mora skladno s petim odstavkom 64. člena ZUS-1 upoštevati stališča sodišča, ki se tičejo postopka, ter tudi materialnopravna stališča v tej sodbi (med drugim tudi v točki 15 te sodbe). O tem, katera dejstva je šteti za dokazana, presodi uradna oseba po svojem prepričanju, na podlagi vestne in skrbne presoje vsakega dokaza posebej in vseh dokazov skupaj ter na podlagi uspeha celotnega postopka (10. člen ZUP). Pri tem je obligatorno izvedensko mnenje strokovne komisije zgolj eden od dokazov v postopku, na podlagi katerih se ugotavljajo dejstva, pomembna za odločitev o pravici do osebne asistence. Če organ meni, da tožnika ni upravičena do storitev osebne asistence, mora konkretno pojasniti, zakaj tako meni, pri čemer mora obrazložiti svojo presojo vseh bistvenih navedb in izvedenih dokazov v zadevi, vključno s tožnikovimi pripombami na mnenje Komisije.
3.Sodišče pa ni sledilo tožnikovemu predlogu, da bi samo v sporu polne jurisdikcije odločilo o stvari, saj za to ni podanega nobenega od razlogov iz prvega odstavka 65. člena ZUS-1 niti teh razlogov tožnik v tožbi ne zatrjuje.
4.Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe in predloženega upravnega spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi zaradi bistvene kršitve pravil postopka, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).
5.Izrek o stroških temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem je tožnik, ki s tožbo uspe, glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena brez glavne obravnave, tožnika pa je v upravnem sporu zastopal odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povečani za 22% DDV, kar skupaj znaša 347,70 EUR. Toženka mora navedeni znesek tožniku plačati v roku 15 dni od prejema te sodbe, po poteku tega roka tečejo tudi zakonske zamudne obresti (313. člen Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 in 299. člen Obligacijskega zakonika (OZ)).
-------------------------------
1Glede obveznih sestavin obrazložitve upravnega akta glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. Up-260/01 z dne 5. 2. 2004, 9. točko obrazložitve.
2Tako tudi sodbi Upravnega sodišča I U 27/2024 z dne 19. 6. 2026 in I U 301/2024 z dne 10. 9. 2025.
3Tako tudi sodba Upravnega sodišča I U 1861/2023 z dne 8. 1. 2025, 19. točka obrazložitve.
4Torej pri storitvah, namenjenih osebni pomoči uporabnika, storitve, namenjene pomoči v gospodinjstvu in drugih dnevnih opravilih, spremstvu ter pri komunikaciji.