Jedro

Postopki odmere komunalnega prispevka, uvedeni v času veljavnosti ZPNačrt in pred potekom šestih mesecev od uveljavitve občinskega prostorskega načrta (drugi odstavek 108. člena ZPNačrt) ter pred sprejemom občinskih programov opremljanja po trinajstem odstavku 79. člena ZPNačrt, se tudi v primeru ponovnega odločanja končajo po predpisih, veljavnih v času uvedbe postopka odmere komunalnega prispevka. Predpisi, veljavni v času uvedbe postopka, pa so v takem primeru občinski programi opremljanja, sprejeti na podlagi podzakonskih predpisov po ZUreP-1 (na podlagi Uredbe o vsebini programa opremljanja zemljišč za gradnjo, Uradni list RS, št. 117/04 in 74/05 in pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka, Uradni list RS, št. 117/04 in 75/05). Če občina takih programov opremljanja ni sprejela, mora komunalni prispevek odmeriti na podlagi podzakonskih predpisov, izdanih na podlagi ZPNačrt, to sta: Uredba o vsebini opremljanja stavbnih zemljišč in Pravilnik o merilih za odmero komunalnega prispevka.

Izrek

I. Reviziji se ugodi. Sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Novi Gorici, III U 237/2011-7 z dne 22. 6. 2012 se spremeni tako, da se tožbi ugodi in se odpravita odločba Župana Občine Piran, št. 429-94/2008-17 z dne 19. 8. 2011, in odločba Občine Piran, Urada za gospodarstvo in turizem, št. 429-94/2008 z dne 7. 4. 2011, ter se zadeva vrne prvostopenjskemu občinskemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške upravnega spora v višini 758,40 EUR, v 15 dneh, z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku izpolnitvenega roka do plačila.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo tožbo tožeče stranke zoper odločbo Občine Piran, Urada za gospodarstvo in turizem, št. 429-94/2008 z dne 7. 4. 2011. Z navedeno odločbo je prvostopenjski občinski organ, v ponovljenem postopku na podlagi sodbe sodišča prve stopnje III U 88/2009 z dne 30. 3. 2011 tožnikoma kot investitorjema odmeril komunalni prispevek v znesku 58.667,80 EUR (1. točka izreka) in jima naložil, da komunalni prispevek plačata na tam navedeni račun v 15 dneh po pravnomočnosti odločbe (2. točka izreka). V ponovljenem postopku je bil komunalni prispevek odmerjen na podlagi Odloka o programu opremljanja stavbnih zemljišč in merilih za odmero komunalnega prispevka za občino Piran (Uradne objave št. 23/2009, v nadaljevanju Odlok 2009), ki je začel veljati 1. 11. 2009, in na podlagi podatkov predloženega projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja (v nadaljevanju PGD). Pritožbo tožnikov zoper prvostopenjsko odločbo je tožena stranka (Župan občine Piran) zavrnila z odločbo, št. 429-94/2008-17 z dne 19. 8. 2011. 2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe sodišče prve stopnje pritrjuje odločitvi in razlogom, ki sta jih za svojo odločitev navedla oba občinska organa. Tem razlogom sledi in jih s sklicevanjem na drugi odstavek 71. člena ZUS-1 ne navaja ponovno. V nadaljevanju navaja, da je na podlagi drugega odstavka 179. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1) in 14. člena Pravilnika za odmero komunalnega prispevka (Uradni list RS, št. 117/04) z dnem 20. 7. 2007 odpadla pravna podlaga za odmero komunalnega prispevka po predpisih, sprejetih na podlagi Zakona o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ), to je tudi občinski odlok, na podlagi katerega je prvostopenjski organ odmeril komunalni prispevek v prvem postopku. Zato je bil v ponovljenem postopku uporabljen pravilen materialni predpis, to je Odlok 2009, veljaven v času ponovne odmere.

3. Tožnika (v nadaljevanju revidenta) sta zoper sodbo vložila revizijo. Glede njene dovoljenosti se sklicujeta na izpodbijani akt, s katerim je odmerjen komunalni prispevek v znesku 58.667,80 EUR. Uveljavljata vse revizijske razloge iz prvega odstavka 85. člena ZUS-1. Navajata, da bi moral prvostopenjski organ v ponovljenem odločanju uporabiti predpis, veljaven na dan prvega odločanja, dne 20. 11. 2008, in sicer: na podlagi enajstega odstavka 79. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt) sprejeti Pravilnik o podlagah za odmero komunalnega prispevka na osnovi povprečnih stroškov opremljanja stavbnih zemljišč s posameznimi vrstami komunalne opreme (v nadaljevanju Pravilnik ministra) in Pravilnik o merilih za odmero komunalnega prispevka. Ker je prvostopenjski organ v ponovljenem postopku odločala na podlagi Odloka 2009, ki je začel veljati 1. 11. 2009, ob tem pa ni upoštevala 20. člena tega Odloka, ki določa, da se odmera komunalnega postopka v nedokončanih postopkih dokonča po predpisih veljavnih na dan sprejema popolne vloge, je Odlok 2009 uporabil retroaktivno. Izpodbijana sodba v tej smeri nima razlogov. Sodišče prve stopnje pa je bistveno kršilo določbe postopka tudi zato, ker jima ni vročilo odgovora tožene stranke na njuno tožbo. Predlagata, da Vrhovno sodišče reviziji ugodi, izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, ter zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponoven postopek. Zahtevata plačilo stroškov postopka.

4. Tožena stranka v odgovoru na revizijo opisuje dosedanji potek postopka in razloge, zaradi katerih je pri ponovnem odločanju komunalni prispevek odmerila na podlagi Odloka 2009. Vrhovnemu sodišču predlaga, da revizijo zavrne.

K I. točki izreka:

5. Revizija je utemeljena.

6. Revizija je dovoljena na podlagi 1. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, ki določa, da je revizija dovoljena, če vrednost izpodbijanega dela dokončnega upravnega akta oziroma pravnomočne sodbe, če je sodišče odločalo meritorno, v zadevah, v katerih je pravica ali obveznost strank izražena v denarni vrednosti, presega 20.000 EUR. Vrednost izpodbijanega dela dokončnega upravnega akta v tej zadevi presega navedeni znesek.

7. Revizija je izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1). Revizija se lahko vloži le zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 (1. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1) in zaradi zmotne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1), za razliko od pritožbe, s katero se glede na 2. točko prvega odstavka 75. člena ZUS-1 lahko izpodbija tudi pravilnost presoje postopka izdaje upravnega akta. Revizije ni mogoče vložiti zaradi zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja (drugi odstavek 85. člena ZUS-1). Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi samo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, pri čemer po uradni dolžnosti pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1). V tem obsegu je bil izveden sodni preizkus utemeljenosti revizije v obravnavani zadevi.

8. V tej zadevi je sporna odločba o odmeri komunalnega prispevka, izdana v ponovljenem postopku. Postopek odmere je bil uveden z vlogo revidentov dne 19. 11. 2008, to je že v času veljavnosti ZPNačrt. Z odločbo dne 20. 11.2008, ki je bila s sodbo III U 88/2009 z dne 30. 3. 2011 odpravljena in zadeva vrnjena prvostopenjskemu organu v ponoven postopek, je bil komunalni prispevek odmerjen na podlagi Odloka o komunalnem prispevku (Uradne objave Primorske novice 46/2000, v nadaljevanju Odlok 2000), Sklepa o povprečni gradbeni ceni in povprečnih stroških komunalnega urejanje (Uradne objave Primorske novice 47/2000) in indeksa za obračun razlike v ceni gradbenih storitev gospodarske zbornice Slovenije, Sekcije za gradbeništvo in IGM. V ponovljenem postopku pa je bil komunalni prispevek odmerjen na podlagi Odloka 2009, ki je začel veljati 1. 11. 2009, to je po uvedbi postopka za odmero komunalnega prispevka.

9. V zadevi je sporno predvsem, kateri predpis mora prvostopenjski občinski organ uporabiti v ponovljenem postopku odmere komunalnega prispevka, glede na to, da je občina v času od uvedbe postopka do izdaje odločbe v ponovljenem postopku sprejela nov občinski predpis za odmero komunalnega prispevka.

10. Po presoji Vrhovnega sodišča mora iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju te obrazložitve, v tem primeru prvostopenjski organ v ponovljenem postopku uporabiti predpis, veljaven v času uvedbe postopka za odmero komunalnega prispevka. V tej zadevi, kjer je bil postopek odmere uveden že v času veljavnosti ZPNačrt, je to občinski program opremljanja, sprejet na podlagi podzakonskih predpisov, izdanih na podlagi ZUreP-1(1). Če občina takega programa opremljanja ni sprejela, pa mora komunalni prispevek odmeriti na podlagi podzakonskih predpisov, izdanih na podlagi ZPNačrt, to sta: Uredba o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč (Uradni list RS, št. 80/2007, v nadaljevanju Uredba), ki velja od 19. 9. 2007, in Pravilnik o merilih za odmero komunalnega prispevka (Uradni list RS, št. 95/2007, v nadaljevanju Pravilnik), ki velja od 20. 10. 2007. 11. ZPNačrt sicer posebnih določb o dokončanju postopkov odmere komunalnega prispevka, v primeru spremembe občinskega predpisa, ne vsebuje. V prehodni določbi 108. člena „dokončanje in izvajanje upravnih postopkov“ določa le, da se postopki, začeti pred uveljavitvijo ZPNačrt, končajo po dosedanjih predpisih. V drugem odstavku 108. člena pa določa, da se do poteka šestih mesecev od uveljavitve občinskega prostorskega načrta (v nadaljevanju OPN) komunalni prispevek odmerja po do tedaj veljavnih predpisih. V trinajstem odstavku 79. člena pa občinam omogoča, da še pred sprejemom OPN sprejmejo programe opremljanja s podlagami za odmero komunalnega prispevka za vso obstoječo komunalno opremo na območju celotne občine in na tej podlagi odmerjajo komunalni prispevek. Tak program opremljanja, na podlagi trinajstega odstavka 79. člena ZPNačrt, to je Odlok 2009, ki je začel veljati 1. 11. 2009, pa je po uvedbi tega postopka odmere komunalnega prispevka sprejela tudi občina.

12. Čeprav ZPNačrt izrecno ne določa, po katerem predpisu se končajo postopki odmere komunalnega prispevka, ki so bili začeti pred potekom šestih mesecev od uveljavitve OPN oziroma pred sprejemom občinskih programov opremljanja po trinajstem odstavku 79. člena ZPNačrt, je treba po presoji Vrhovnega sodišča v skladu z ustavnim načelom zaupanja v pravo v teh postopkih uporabiti predpis, veljaven v času uvedbe postopka.

13. Komunalni prispevek je namreč javna dajatev, ki nastane na podlagi zakona, ko se stečejo okoliščine za njegovo odmero, določene z zakonom. V primeru odmere komunalnega prispevka za potrebe (nove) gradnje, kot je to v obravnavani zadevi, so te okoliščine podane, ko investitor oziroma v njegovem imenu upravna enota vloži zahtevo za odmero oziroma obvestilo o popolnosti vloge za izdajo gradbenega dovoljenja (šesti odstavek 79. člena ZPNačrt). Izdaja gradbenega dovoljenja je namreč praviloma vezana na predhodno plačilo komunalnega prispevka. Višina te javne dajatve, pa mora biti po presoji Vrhovnega sodišča predvidljiva že v času nastanka obveznosti njenega plačila, in že zaradi ustavnega načela zaupanja v pravo in načela enakosti pred zakonom ne more biti odvisna od dolžine upravnega postopka. Res je sicer komunalni prispevek t.i. prednostno breme, katerega značilnost je, da obstaja povezanost med storitvijo (plačilom) in protistoritvijo (komunalno infrastrukturo, za katero občina s plačilom komunalnega prispevka zagotavlja možnost priključitve) in bi zato v določenih primerih lahko prišlo do odmere, ki ne ustreza dejanski opremljenosti zemljišča. Vendar pa ima v takih primerih občina možnost, da komunalni prispevek za izboljšanje opremljenosti zemljišča odmeri naknadno po uradni dolžnosti, na podlagi sedmega odstavka 79. člena ZPNačrt. 14. V obravnavani zadevi bi zato moral prvostopenjski občinski organ v ponovljenem postopku uporabiti predpis, veljaven v času uvedbe postopka odmere komunalnega prispevka. Uporabo tega predpisa pa določa tudi 20. člen Odloka 2009, na kar utemeljeno opozarjata revidenta.

15. V času uvedbe tega postopka je občina Piran sicer imela občinski odlok o komunalnem prispevku to je Odlok 2000, ki pa je bil sprejeti na podlagi Zakona o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ) in na njegovi podlagi izdanih podzakonskih predpisih. Uporaba tega odloka je bila na podlagi drugega odstavka 179. člena ZUreP-1 podaljšana do 20. 7. 2007. Pred iztekom tega roka pa je dne 28. 4. 2007 začel veljati ZPNačrt, ki v prvem odstavku 103. člena med drugim določa, da se z dnem njegove uveljavitve preneha uporabljati določba 179. člena ZUreP-1. V drugem odstavku 103. člena pa ZPNačrt določa, da z dnem njegove uveljavitve nehajo veljati določbe 135. do 155. člena ZUreP-1, to so določbe, ki se nanašajo na komunalno opremljenost zemljišč in odmero komunalnega prispevka.

16. V prejšnji točki opisana zakonska ureditev pa glede na to, da je bil ta postopek odmere začet že v času veljavnosti ZPNačrt, ne pomeni, da je treba v tej zadevi komunalni prispevek odmeriti po občinskem odloku iz leta 2000. Ta odlok namreč določa odmero na podlagi meril, ki niso v skladu z določbami ZPNačrt in na njegovi podlagi izdane Uredbe in Pravilnika. Uredba in Pravilnik pa tudi izrecno določata, da lahko občina v prehodnem obdobju komunalni prispevek odmeri samo na podlagi programov opremljanja, sprejetih na podlagi podzakonskih predpisov, izdanih na podlagi ZUreP-1 (20. člen Uredbe in 8. člen Pravilnika). Uporaba občinskih predpisov, izdanih na podlagi ZSZ za obračun komunalnega prispevka za nove gradnje, kot je to v obravnavanem primeru, je torej izključena. Izjema je le uporaba teh občinskih predpisov za določitev skupnih stroškov opremljanja stavbnih zemljišč. Glede na 19. člen Uredbe se namreč ti stroški lahko določijo na podlagi občinskega predpisa, sprejetega v času veljavnosti ZSZ.

17. Glede na navedeno mora prvostopenjski občinski organ v ponovljenem postopku komunalni prispevek odmeriti na podlagi predpisa, veljavnega v času uvedbe postopka, to je občinskega programa opremljanja, ki je bil sprejet na podlagi podzakonskih predpisov, izdanih na podlagi ZUreP-1. Če občina takega programa opremljanja ni sprejela, mora komunalni prispevek odmeriti na podlagi Uredbe in Pravilnika, ki sta bila izdana na podlagi ZPNačrt. Po presoji Vrhovnega sodišča so namreč kriteriji za določitev komunalnega prispevka, ki so podrobno razdelani v Uredbi in Pravilniku, zadostno izhodišče za odmero komunalnega prispevka(2)

18. Revizijski ugovor, da bi moral prvostopenjski organ komunalni prispevek odmeriti na podlagi Pravilnika ministra iz enajstega odstavka 79. člena ZPNačrt, ni utemeljen. Že iz enajstega odstavka 79. člena ZPNačrt in iz 1. člena Pravilnika ministra namreč jasno in nedvoumno izhaja, da ta Pravilnik kot podlago za odmero komunalnega prispevka uporabijo le občine, ki v šestih mesecih po sprejetju OPN ne sprejmejo programa opremljanja s podlagami za odmero komunalnega prispevka za vso obstoječo komunalno opremo na območju celotne občine.

19. Tudi revizijski ugovor bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu, ker revidentoma ni bil vročen odgovor na tožbo, ni utemeljen. Taka kršitev postopka namreč ni bistvena kršitev postopka v upravnem sporu, temveč relativna kršitev določb postopka (8. točka drugega odstavka 339. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), zaradi katere je na podlagi 1. točke prvega odstavka 85. člena v zvezi z drugim odstavkom 75. člena ZUS-1 mogoče z revizijo uspeti le, če je kršitev vplivala na zakonitost in pravilnost sodbe, za kar pa v obravnavani zadevi po presoji Vrhovnega sodišča ne gre. Tožena stranka je namreč podala pavšalen odgovor na tožbo, v katerem ni navajala ničesar novega. Tak odgovor na tožbo zato tudi ni mogel vplivati na odločitev v zadevi.

20. Ker je Vrhovno sodišče ugotovilo, da je bilo v postopku materialno pravo zmotno uporabljeno, je na podlagi prvega odstavka 94. člena ZUS-1 reviziji ugodilo in spremenilo izpodbijano sodbo tako, da je na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in odpravilo obe upravni odločbi ter zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponoven postopek, pri čemer je ta v ponovljenem postopku vezan na stališče Vrhovnega sodišča v tej sodbi glede uporabe materialnega prava.

K II. točki izreka:

21. Revident je z revizijo uspel, in ker je Vrhovno sodišče prvostopenjsko sodbo spremenilo in samo odpravilo upravni odločbi, je odločilo tudi o stroških upravnega spora pred sodiščem prve stopnje ter o stroških revizijskega postopka. Stroški upravnega spora pred sodiščem prve stopnje so odmerjeni na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1. Skladno z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu se revidentu priznajo stroški za sestavo tožbe v višini 350,00 EUR, povečani za 20 % DDV (70,00 EUR), skupaj 420,00 EUR. Stroški revizijskega postopka temeljijo na določbi prvega odstavka 165. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 in so odmerjeni na podlagi 25. člena Zakona o odvetniški tarifi (ZOdvT). Na podlagi tarifne številke 3.300 se prizna 282,00 EUR stroškov, povečanih za 20 % DDV (56,40 EUR). Skupni stroški tako znašajo 758,40 EUR. O zahtevku za vračilo sodnih taks Vrhovno sodišče ni odločalo, ker je za odločanje o tem zahtevku pristojno sodišče prve stopnje (prvi dostavek 37. člena Zakona o sodnih taksah). Tožena stranka je tako dolžna revidentoma v 15 dneh od vročitve te sodbe povrniti stroške upravnega spora na obeh stopnjah v skupni višini 758,40 EUR, z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku izpolnitvenega roka do plačila.