Jedro

Tožnica je že v vlogi z dne 5. 6. 2017 podala v petih točkah vsebinske argumente za utemeljitev pravnega interesa z navedbo pravnih določb ZLD-1, ki pa jih tožena stranka v obrazložitvi akta ni obravnavala. Gola navedba določila 43. in 142. člena ZUP v situaciji, ko argumenti udeleženca v postopku za priznanje statusa stranke niso očitno neutemeljeni, ne zadošča, kakor tudi ne pavšalna navedba tožene stranke, da zgolj selitev lekarne ne posega v pravne koristi tožnice. To pomeni, da tožena stranka ni kršila samo določbe 3. in 4. točke 1. odstavka 214. člena ZUP, ampak tudi določbo 3. točke 2. odstavka 237. člena ZUP, ker je tožnica imela samo navidezno možnost, da se je izrekla o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, vendar tožena stranka njenih argumentov ni obravnavala niti ni razvidno iz izpodbijanega sklepa, zakaj jih ni obravnavala.

Izrek

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijani sklep Ministrstva za zdravje št. 1600-52/2017 z dne 8. 9. 2017 odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže. III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Tožnica je dne 5 junija 2017 toženi stranki podala vlogo za priglasitev položaja stranskega udeleženca. V tej vlogi je med drugim navedla pet točk argumentov, zakaj meni, da ima v postopku verifikacije preseljene poslovne enote Lekarne pri ZD A., Javnega zavoda Lekarna Ljubljana, pravni interes za udeležbo v postopku. V omenjenih petih točkah je tožnica navedla naslednje:

2. Zaradi domnevno nezakonitega financiranja gradnje nove lekarne je pri Evropski Komisiji odprt pritožbeni postopek SA.43546 zaradi nedovoljene državne pomoči, ki jo je ustanovitelj MOL podelil JZ Lekarna Ljubljana. Objekt lekarne se gradi z javnimi sredstvi, ki predstavljajo nedovoljeno državno pomoči, kar bo imelo občuten vpliv na bodoče poslovanje vlagateljičine lekarne, v primeru, če bo lekarni izdano dovoljenje za poslovanje. Zato v skladu s členom 1(h) Uredbe Sveta (EU) 2015/1589 z dne 13. julija 2015 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 Pogodbe o delovanju Evropske unije meni, da izpolnjuje pogoje zainteresirane stranke.

3. Pod drugo točko vloge je tožnica navedla, da je v občini Grosuplje lekarniška dejavnost javna služba, ki jo lahko opravlja javni zavod ali na podlagi koncesije zasebnik, kar je skladno z Zakonom o lekarniški dejavnosti (ZLD-1) in z odlokom Občine Grosuplje o opravljanju lekarniške dejavnosti v Občini Grosuplje, objavljenem v Uradnem listu RS št. 16/2010 dne 5. 3. 2010. V skladu s 27. členom ZLD-1 javni lekarniški zavod na primarni ravni na svojem območju ustanovi občina ali več sosednjih občin skupaj po predhodnem mnenju pristojne zbornice in s soglasjem ministrstva. Občina Grosuplje na svojem območju ni ustanovila javnega zavoda, kakor tudi ni so-ustanoviteljica JZ Lekarna Ljubljana. Občina Grosuplje je vlagateljici te vloge dne 19. 4. 2012 v skladu z zakonom podelila koncesijo za celotno območje Občine Grosuplje, kar pomeni, da je vlagateljičina lekarna edini zakoniti izvajalec javne službe lekarništva v celotni Občini Grosuplje. Za to izključno pravico oziroma koncesijo, ki ima omejen rok trajanja, plačuje tudi visoko koncesijsko dajatev.

4. Pod tretjo točko vloge je tožnica navedla, da lokacija A. v Grosuplju nedvomno sodi v gravitacijsko območje, za katerega ima vlagateljica podeljeno koncesijo. Posledično bi bila ustanovitev nove enote lekarne na njenem koncesijskem območju, kakor tudi sprememba lokacije že obstoječe lekarne znotraj vlagateljičinega koncesijskega območja, poseg znotraj relevantnega področja, in s tem posega v njen, na zakon oprt, pravni interes.

5. Pod četrto točko tožnica opozarja, da v smislu enake obravnave subjektov za izvajanje storitev lekarništva na navedeni lokaciji za obdobje 25 let ni bil izveden javni razpis v skladu z Direktivo 20 14/23/EU oziroma v skladu z Zakonom o javnem naročanju, oziroma je posredi kršitev omenjenih zakonov. V tej zvezi je pri Evropski komisiji odprt pritožbeni postopek CHAP(20 15) 02581, znotraj katerega je nedvomno razvidno, da se Republika Slovenija kršitev omenjene zakonodaje EU zaveda.

6. Pod peto točko vloge pa se tožnica sklicuje na pritožbeni postopek v zadevi CHAP(2014)03386, ki je bil pred časom vložen pri Evropski Komisiji, zaradi neenake obravnave javnih zavodov v primerjavi z zasebnimi koncesionarji. V tej zvezi je bila vlagateljica s strani Evropske Komisije obveščena, da je Republika Slovenija v svoji komunikaciji Evropski Komisiji pojasnila, da v skladu z novim ZLD-1, javni lekarniški zavodi s svojim delovanjem ne bodo več posegali na območja, ki so zunaj območij občin ustanoviteljic javnega zavoda. Gradnja novega objekta lekarne investitorja JZ Lekarna Ljubljana z javnimi sredstvi in posledično upravljanje take lekarne na novi lokaciji, ki je znotraj vlagateljičinega koncesijskega območja, bi tako bila v nasprotju s pojasnili, ki jih je država poslala v Bruselj.

7. Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka odločila, da se koncesionarki B.B., ne prizna lastnost stranskega udeleženca v postopku verifikacije preseljene poslovne enote Lekarne pri ZD A. Obrazložitev izpodbijanega akta ima naslednjo strukturo:

8. Tožena stranka najprej povzema, kaj je tožnica navedla v petih točkah v vlogi za priznanje statusa stranke. Nato organ navaja vsebino 43. in 142. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Temu sledi del obrazložitve, kjer tožena stranka povzema, kaj je odgovoril JZ Lekarna Ljubljana, ko ga je organ obvestil o vsebini vloge tožeče stranke z dne 5. 6. 2017. Sledi navajanje določb 27. in 122. člena ZLD-1. Ministrstvo nato ugotavlja, da držijo navedbe predlagatelja, da je JZ Lekarna Ljubljana ustanovljen za izvajanje lekarniške dejavnosti le na območju Mestne občine Ljubljana in da njegov soustanovitelj ni Občina Grosuplje. Ministrstvo pa ugotavlja tudi, da ima JZ Lekarna Ljubljana že svoji 2 delujoči enoti na območju Občine Grosuplje in da morata Občina Grosuplje in Mestna občina Ljubljana pravno formalno v aktu o ustanovitvi urediti medsebojna razmerja v JZ Lekarna Ljubljana do 28. 1. 2019. 9. Ministrstvo nadalje ugotavlja, da preseljena lekarna izpolnjuje pogoj najmanjše razdalje med obstoječo in novo lekarno iz tretjega odstavka 8. člena ZLD-1 in pogoj števila prebivalcev iz prvega odstavka 9. člena ZLD-1. ZLD-1 v zgoraj navedenih členih sicer res določa mrežo, znotraj katere pa je na istem območju možnih več lekarn, če so izpolnjeni pogoji glede razdalje, prebivalstva.

10. Ministrstvo še ugotavlja, da drži, da je tudi predlagatelj koncesionar z lekarno v isti občini, a meni, da ostaja njemu podeljena koncesija nespremenjena in da z odprtjem preseljene lekarne ne prihaja do spremenjenih poslovnih razmer za predlagatelja, niti se ne posega v njegove pravne koristi, oziroma se ne posega v njegove pravice in zgolj iz razloga, ker je predlagatelj koncesionar v isti občini, še ni izkazan pravni interes za priznanje statusa stranskega udeleženca. Ministrstvo prav tako ugotavlja, da je koncedent in bodoči (so)ustanovitelj (122. člen ZLD-1) v predmetni zadevi Občina Grosuplje, ki je ocenila, da obstaja potreba po preselitvi lekarne na novo lokacijo.

11. V tožbi tožnica ponavlja in deloma natančneje podaja argumente iz vloge za priznanje statusa stranke. Pravi, da se toženka se pri izdaji izpodbijanega sklepa sploh ni opredelila ali pa se je opredelila le pavšalno, do dejstev, s katerimi tožnica utemeljuje obstoj svojega pravnega interesa za udeležbo v predmetnem postopku. Dodaja, da je bil izpodbijani sklep izdan na podlagi lažnih informacij, ki jih je organu posredoval JZ Lekarna Ljubljana, in do katerih se tožnica sploh ni mogla opredeliti, saj je upravni organ s temi informacijami pred izdajo izpodbijanega sklepa sploh ni seznanil. S tem je bila kršena pravica tožnice do izjave. Nato tožeča stranka ponavlja, da pravni interes tožnice izhaja iz določb ZLD-1, ki določajo, pod kakšnimi pogoji lahko subjekti ustanavljajo nove enote lekarne. Ti pogoji namreč v konkretnem primeru niso izpolnjeni. To pa pomeni, da bi z nezakonito ustanovitvijo lekarne s strani JZ Lekarna Ljubljana tožnica utrpela veliko ekonomsko škodo. Pri tem pa tožnica še poudarja, da v tem primeru pravni interes zanjo hkrati predstavlja tudi ekonomski interes. Teh interesov v konkretnem primeru ni mogoče prisilno ločiti, saj so zelo prepleteni. Dejstvo pa je, da tožnica za varstvo svojega pravnega interesa nima na voljo drugih pravnih sredstev. Stališče, da mora tožnica najprej počakati na dejanski nastanek škode (upad prihodkov zaradi odprtja nove lekarne), bi bilo pretirano ozko in neživljenjsko spričo dejstva, da jasno grozi nastanek škode zaradi očitnih in grobih kršitev predpisov s strani toženke, ki ravna v korist JZ Lekarna Ljubljana.

12. V povezavi s petimi točkami iz vloge za priznanje statusa stranke citira člen 1(h) Uredbe Sveta EU 659/1999. Glede na to, da je tožnica »zainteresirana stranka« v postopku dodelitve državne pomoči, ki se nanaša na konkretno lekarno JZ Lekarna Ljubljana v Grosupljem, je že samo s tem izkazan pravni interes za njeno sodelovanje tudi v predmetnem upravnem postopku odločanja o verifikaciji te lekarne. Po vložitvi vloge z dne 5. 6. 2017 je tožnica prišla še do novih informacij, ki potrjujejo kršitev direktive št. 2014/23/EU (točka 2 iz vloge z dne 5. 6. 2017), in ki imajo za posledico vložitev zahteve za obnovo postopka pri Upravnem sodišču RS, kakor tudi ustavne pritožbe na Ustavnem sodišču RS (zadeva z opr. št. Up-556/16). V predmetni zadevi je kršen Odlok o opravljanju lekarniške dejavnosti v občini Grosuplje, saj ta predvideva opravljanje lekarniške dejavnosti bodisi preko javnega zavoda, katerega ustanovi občina (in ga občina Grosuplje ni ustanovila), bodisi preko koncesije - katero pa je prejela tožnica. Drugih možnosti opravljanja lekarniške dejavnosti odlok ne dopušča, zato je ravnanje toženke, ki gre v drugo smer (da dovoli opravljanje lekarniške dejavnosti lekarni JZ Lekarna Ljubljana), nezakonito. Poleg tega je v predmetni zahtevi kršen tudi Zakon o lekarniški dejavnosti (ZLD-1) ter drugi predpisi, kar tožeča stranka pojasnjuje v nadaljevanju. Ker gre za ustanovitev nove lekarne na koncesijskem območju tožnice, ima ta pravni interes za sodelovanje v postopku izdaje verifikacije Lekarni Ljubljana.

13. Tožnica ima pravni interes zaradi podeljene ji koncesije, ker ustanovitev nove lekarne na njenem koncesijskem območju nujno posega v njeno podeljeno koncesijo. V tem smislu je potrebno upoštevati 2. odstavek 39. člena ZLD-1, ki določa, da lahko tožnica organizira poslovne enote lekarn na območju, za katero ima podeljeno koncesijo. Sprememba lokacije neke lekarne drugega pravnega subjekta na koncesijskem območju tožnice tako nujno pomeni spremembo razmerij, ki so obstajala ob podelitvi koncesije tožnici. To posledično pomeni, da tožnica ne more (več) organizirati svoje enote lekarne na lokaciji v bližini zdravstvenega doma Grosuplje, četudi ima podeljeno koncesijo za celotno območje občine Grosuplje, kar predstavlja očiten poseg v njene pridobljene pravice. Temu pritrjuje tudi tretja alineja 1. odstavka 60. člena ZLD-1, ki zahteva, da se registrira sedež koncesionarja in območje izvajanja lekarniške dejavnosti. Za eno območje izvajanja lekarniške dejavnosti pa je mogoče imeti le enega koncesionarja. Mreža lekarn določa, da ne moreta biti za isto območje razpisani dve koncesiji, kakor tudi ne moreta za isto območje biti ustanovljena dva javna zavoda, ki bi opravljala lekarniško dejavnost na enem območju. Občina Grosuplje sploh ni (so)ustanoviteljica JZ Lekarna Ljubljana. JZ Lekarna Ljubljana je bila na nezakonit način podeljena koncesija (ob kršitvi direktive 2014/23/EU), ki je za upravno dovoljenje zaprosila dne 28. 4. 2017 in želi z vlogo prikazati, da gre za selitev obstoječe lekarne na lokaciji C., na novo lokacijo in sicer na naslov A. Vendar, kot kažejo uradni podatki registra Ajpes, to ne drži. V primeru zgolj selitve obstoječe lekarne na drugo lokacijo, bi bilo to mogoče enostavno izvesti s spremembo njenega sedeža v sodnem registru. Iz podatkov Ajpes pa izhaja, da je nova lekarna povsem samostojen subjekt. Sklicuje se tudi na 28., 121. in 123. ter 2. odstavek 31. člena ZLD-1, ker Občina Grosuplje ni ustanoviteljica JZ lekarna Ljubljana, ker JZ lekarna želi seliti lekarno, ki je sploh nima v svojem statutu in ker lekarniška zbornica Slovenije ni sprejela nobene vloge za izdajo mnenja in tudi ni potrebnega dovoljenja ministrstva za spremembo akta o ustanovitvi.

14. Poleg navedenega pa nov objekt, v katerem želi JZ Lekarna Ljubljana ustanoviti lekarno, ne izpolnjuje zakonskih pogojev minimalne razdalje do obstoječe lekarne. Meritev sodno zapriseženega geodeta kaže najkrajšo razdaljo v dolžini 362.4 metrov, ki je očitno manjša od zakonsko zahtevanega minimuma 400 metrov. Meritev je bila posredovana elektronsko dne 14. 7. 2017 osebi, ki je pri toženki obravnavala vlogo tožnice. Čeprav gre za podatke, ki so jasno razvidni iz priložene dokumentacije in vselej preverljivi, iz izpodbijanega sklepa izhaja, da razdalja med lekarnami zadosti pogoju iz 3. odstavka 8. člena ZLD-1 ter pogoju glede števila prebivalstva - kar očitno ne drži. Na strani 6 tožeča stranka navaja še nekatere druge postopkovne nepravilnosti oziroma nejasnosti v postopku in zaključuje, da ustanovitev nove lekarne v Grosupljem močno posega v pravice in obveznosti tožnice. Slednja nima na voljo nobenega drugega pravnega sredstva, s katerim bi lahko učinkovito zaščitila svoj položaj v situaciji, kakršna lahko nastane, če dobi JZ Lekarna Ljubljana dovoljenje za odprtje nove lekarne v Grosupljem. Pravica in dolžnost tožnice je, da skuša svoj pravni položaj zavarovati že pred grozečim posegom v njene pravice in upravičena pričakovanja. Dejstvo je, da tožnica za koncesijo občini plačuje (visoko) koncesijsko dajatev, ki se ne bo spremenila v primeru, če se v neposredni bližini njene lekarne v kratkem odpre še nova lekarna JZ Lekarna Ljubljana - ki povrhu vsega sploh ne izpolnjuje zakonskih pogojev za odprtje. Ravno zaradi preprečitve takšnih primerov je ZLD-1 predvidel številne pogoje, pod katerimi se lahko ustanavljajo nove enote lekarn, vendar ne v razdalji manj kot 400 metrov od obstoječih lekarn. Predlaga odpravo sklepa in zahteva povrnitev stroškov postopka. Vlaga tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe in sicer, da se do pravnomočne odločitve v upravnem sporu toženi stranki prepove odločanje o vlogi Javnega zavoda Lekarna Ljubljana, za verifikacijo lekarne pri ZD A. O izdani začasni odredbi je Ministrstvo za zdravje dolžno obvestiti Javni zavod Lekarna Ljubljana. Začasno odredbo utemeljuje predvsem z argumenti, ki jih črpa iz vsebine tožbe.

15. Prizadeta stranka javni JZ Lekarna Ljubljana v odgovoru na tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe pravi, da sta tožba in zahteva za izdajo začasne odredbe neutemeljeni. Po 67. členu ZLD-1 se izvajanje dejavnosti lahko začne šele z dnem pridobitve dovoljenja za izvajanje lekarniške dejavnosti, in zato ne more iti za poseg v pravne koristi in še manj v ekonomske interese. Meni, da tožeča stranka zagovarja ustvarjanje lekarniških monopolov. Če bi bila vloga za verifikacijo zavrnjena, bi to predstavljalo nedovoljeno državno pomoč v korist tožeče stranke. V nadaljevanju pod točko II. pa prizadeta stranka podaja argumente, zakaj, je zahteva za izdajo začasne odredbe neutemeljena.

16. Tožena stranka na tožbo ali začasno odredbo ni odgovorila in v postavljenem roku ni poslala upravnih spisov.

Obrazložitev k prvi točki izreka:

17. Tožba je utemeljena.

18. Po določbi 1. odstavka 37. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), če ima upravni akt take bistvene pomanjkljivosti, da zaradi njih ni mogoče presoditi, ali je zakonit, ali ne, sme sodišče akt s sodbo odpraviti, ne da bi poslalo tožbo v odgovor. V konkretnem primeru so ti pogoji za odpravo izpodbijanega akta podani, kajti po določbi 3. in 4. točke 1. odstavka 214. člena ZUP je obvezna sestavina obrazložitve upravnega akta navedba razlogov, ki so odločilni za presojo posameznih dokazov ter razlogov, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo. V predmetni zadevi je ključno, da je tožnica že v vlogi z dne 5. 6. 2017 podala v petih točkah vsebinske argumente za utemeljitev pravnega interesa z navedbo pravnih določb ZLD-1, ki pa jih tožena stranka v obrazložitvi akta ni obravnavala. Gola navedba določila 43. in 142. člena ZUP v situaciji, ko argumenti udeleženca v postopku za priznanje statusa stranke niso očitno neutemeljeni, ne zadošča, kakor tudi ne pavšalna navedba tožene stranke, da zgolj selitev lekarne ne posega v pravne koristi tožnice. To pomeni, da tožena stranka ni kršila samo določbe 3. in 4. točke 1. odstavka 214. člena ZUP, ampak tudi določbo 3. točke 2. odstavka 237. člena ZUP, ker je tožnica imela samo navidezno možnost, da se je izrekla o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, kar je tožnica storila z vlogo z dne 5. 6. 2017, vendar tožena stranka njenih argumentov ni obravnavala niti ni razvidno iz izpodbijanega sklepa, zakaj jih ni obravnavala. Z vidika 1. odstavka 9. člena in 3. točke 2. odstavka 237. člena ZUP bi tožena stranka morala tožnico pred izdajo odločbe tudi seznaniti z odgovorom prizadete stranke na vlogo tožnice z dne 5. 6. 2017. Posledično je ostalo nerazjasnjeno tudi pravno relevantno dejansko stanje glede pogoja iz 3. odstavka 8. člena ZLD-1 o najmanjši razdalji med obstoječo in novo lekarno, ali podružnico lekarne, merjeno po cesti, pri čemer med strankama ni sporno, da je „obstoječa“ lekarna v smislu ZLD-1 lekarna tožeče stranke. V ponovnem postopku bo tožena stranka morala utemeljiti svojo odločitev in pri tem upoštevati argumente tožeče stranke in prizadete stranke, kar se mora v luči zgoraj omenjenih določb ZUP v polni meri odražati tudi v obrazložitvi upravnega akta, kajti šele na tej podlagi sodišče v upravnem sporu lahko izvaja tudi vsebinsko presojo zakonitosti upravne odločbe v smislu 157. člena Ustave in 1. člena ZUS-1. 19. Ker je v konkretni zadevi podana bistvena kršitev določb postopka (7. točka 2. odstavka 237. člena ZUP v zvezi s 3. odstavkom 27. člena in 1. odstavka 37. člena ZUS-1), je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (3. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1). Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od prejema sodbe, pri tem pa je vezana na pravno mnenje sodišča glede vodenja postopka (4. odstavek 64. člena ZUS-1).

Obrazložitev k drugi točki izreka:

20. Ker sodišče lahko izda začasno odredbo samo do pravnomočnosti sodbe v upravnem sporu, ta pa postane pravnomočna z izdajo in vročitvijo strankami glede na to, da v konkretni zadevi pritožba ni dovoljena (1. odstavek 73. člena ZUS-1), je zahteva tožeče stranke za izdajo začasne odredbe z izdajo te sodbe (v prvi točki izreka) postala brezpredmetna in jo je sodišče zavrglo (2. in 5. odstavek 32. člena ZUS-1).

Obrazložitev k tretji točki izreka:

21. Po določilu 3. odstavka 25. člena ZUS-1, če sodišče tožbi ugodi in upravni akt odpravi, se tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s pravilnikom, ki ga izda minister za pravosodje, prisojeni znesek pa plača toženec. Po določilu 2. odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Pravilnik, Uradni list RS, št. 24/2007, 107/2013), če je bila zadeva rešena na seji in je tožnik v postopku imel pooblaščenca, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR. Tožnica je v upravnem sporu imela pooblaščenca. Zato je sodišče v drugi točki izreka s sklepom odločilo, da je Republika Slovenija dolžna plačati znesek 285,00 EUR, povečan za DDV, tožeči stranki. Znesek 347,70 EUR mora tožena stranka plačati tožnici v 15 dneh od prejema sodbe z zakonitimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku 15 dni po prejemu sodbe do plačila.