4. 11. 2021

ODLOČBA

Ustavno sodišče je v postopku za rešitev spora glede pristojnosti, začetem z zahtevo Medobčinskega inšpektorata in redarstva občin Trzin, Komenda, Lukovica, Mengeš, Moravče in Vodice, na seji 4. novembra 2021

odločilo:

V zadevi inšpekcijskega nadzora nad gradnjo dvostanovanjskega objekta, zgrajenega na zemljiščih parc. št. 27/1 in 27/2, obe k. o. Loka, je za odločanje o skladnosti z gradbenim dovoljenjem neskladno izvedene strehe izzidkov na južni strani objekta s prostorskimi izvedbenimi akti in drugimi predpisi občine, na območju katere je zgrajen omenjeni objekt, pristojen Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Ljubljana.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Medobčinski inšpektorat in redarstvo občin Trzin, Komenda, Lukovica, Mengeš, Moravče in Vodice (v nadaljevanju predlagatelj) zahteva rešitev spora glede pristojnosti med njim in Inšpektoratom Republike Slovenije za okolje in prostor, Območno enoto Ljubljana (v nadaljevanju IRSOP). Predlagatelj navaja, da mu je IRSOP odstopil v pristojno reševanje inšpekcijsko zadevo nadzora nad gradnjo objekta, zgrajenega na zemljiščih parc. št. 27/1 in 27/2, obe k. o. Loka, v delu, ki se nanaša na kontrolo skladnosti z gradbenim dovoljenjem neskladno izvedene strehe izzidkov na južni strani tega objekta s prostorskimi izvedbenimi akti in drugimi predpisi občine. Ker naj bi bili skladno z drugim odstavkom 8. člena Gradbenega zakona (Uradni list RS, št. 61/17, 72/17 – popr. in 65/20 – v nadaljevanju GZ) za kontrolo skladnosti gradnje s prostorskimi izvedbenimi akti in drugimi predpisi občine pristojni občinski inšpektorji, naj bi IRSOP menil, da je predlagatelj pristojen za preverjanje, ali gre pri izvedeni strehi izzidkov za odstopanje, ki je skladno s temi akti in predpisi oziroma s pogojem iz četrte alineje prvega odstavka 66. člena GZ. Predlagatelj se s tem ne strinja. Navaja, da je po navedeni zakonski določbi pristojen le za nadzor nad gradnjo, za katero ni predpisano gradbeno dovoljenje, v delu, ki se nanaša na njeno skladnost s prostorskimi izvedbenimi akti in drugimi predpisi občine, medtem ko naj bi šlo v predmetni inšpekcijski zadevi za nadzor nad gradnjo manj zahtevnega objekta, za katero je predpisano gradbeno dovoljenje. Opozarja, da se dopustne oblike in dimenzije takega objekta ter njegovih sestavnih delov skladno s tretjim odstavkom 31. člena GZ preverjajo v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, in sicer na podlagi projektnih pogojev oziroma mnenja občine o skladnosti gradnje s prostorskimi izvedbenimi akti in drugimi predpisi občine. O dopustnosti manjših odstopanj pri izvedbi take gradnje pa je po mnenju predlagatelja v okviru postopka inšpekcijskega nadzora, ki ga vodi, pristojen odločati IRSOP. Ugotavljanje, ali pri gradnji izvedena odstopanja od gradbenega dovoljenja vplivajo na mnenja pristojnih organov in njihove pogoje, določene v gradbenem dovoljenju, in ali so skladna s predpisi s področja mnenjedajalca, po mnenju predlagatelja presega okvir izvirne pristojnosti občine, na katero se sklicuje drugi odstavek 8. člena GZ. Zato predlagatelj meni, da na podlagi navedene določbe ni pristojen za kontrolo skladnosti ugotovljenega odstopanja izvedene strehe izzidkov od gradbenega dovoljenja s prostorskimi izvedbenimi akti in drugimi predpisi občine ter tudi ne za preverjanje, ali to odstopanje izpolnjuje pogoj iz četrte alineje prvega odstavka 66. člena GZ.

2.IRSOP v dopisu, s katerim je zadevo odstopil v obravnavo predlagatelju, navaja, da vodi inšpekcijski postopek, v katerem preverja legalnost dvostanovanjskega objekta, zgrajenega na zemljiščih parc. št. 27/1 in 27/2, obe k. o. Loka. Navaja, da je bilo v tem postopku ugotovljeno, da je del tega objekta, ki stoji na zemljišču parc. št. 27/1, k. o. Loka, zgrajen v nasprotju z gradbenim dovoljenjem, ki ga je investitorju gradnje izdala Upravna enota Domžale. Neskladno s tem dovoljenjem naj bi bila izvedena oba izzidka na južni strani objekta ter streha izzidkov, ki naj bi bila namesto v obliki dveh dvokapnic izvedena kot ena enokapna streha z minimalnim naklonom. Po mnenju IRSOP je izvedeno odstopanje strehe izzidkov mogoče šteti med dopustna manjša odstopanja od gradbenega dovoljenja po peti in šesti alineji prvega odstavka 66. člena GZ, preveriti pa naj bi bilo treba tudi, ali je skladno s četrto alinejo prvega odstavka 66. člena GZ. Ker naj bi dopustne oblike strehe urejali prostorski izvedbeni akti in drugi predpisi občine, za kontrolo skladnosti gradnje objekta s temi akti in predpisi pa naj bi bili skladno z drugim odstavkom 8. člena GZ pristojni občinski inšpektorji, je IRSOP zadevo v delu, ki se nanaša na odločanje o skladnosti z gradbenim dovoljenjem neskladno izvedene strehe izzidkov na južni strani objekta s prostorskimi izvedbenimi akti in drugimi predpisi občine, odstopil v obravnavo predlagatelju.

B.

3.Ustavno sodišče je na podlagi sedme alineje prvega odstavka 160. člena Ustave in sedme alineje prvega odstavka 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) pristojno, da odloča o sporih glede pristojnosti med državo in lokalnimi skupnostmi. Za te spore se v skladu z 62. členom ZUstS smiselno uporablja 61. člen ZUstS. Po drugem odstavku 61. člena ZUstS lahko, če pride do spora, ker več organov zavrača pristojnost v posamezni zadevi, zahteva rešitev spora glede pristojnosti organ, ki mu je bila zadeva odstopljena, pa meni, da zanjo ni pristojen.

4.Med predlagateljem in IRSOP je sporno, kateri od njiju je pristojen za odločanje, ali je odstopanje od gradbenega dovoljenja, ki ga je pri izvedeni strehi izzidkov na južni strani objekta, zgrajenega na zemljiščih parc. št. 27/1 in 27/2, obe k. o. Loka, v postopku inšpekcijskega nadzora ugotovil IRSOP, skladno s predpisi občine kot pristojnega mnenjedajalca v postopku izdaje gradbenega dovoljenja v smislu četrte alineje prvega odstavka 66. člena GZ. IRSOP meni, da je o tem skladno z drugim odstavkom 8. člena GZ pristojen odločati predlagatelj, predlagatelj, ki mu je IRSOP zadevo v tem delu odstopil v obravnavo, pa meni, da je o tem v inšpekcijskem postopku, ki ga vodi, pristojen odločati IRSOP.

5.Pristojnost organov za opravljanje inšpekcijskega nadzora nad gradnjo ureja 8. člen GZ. Skladno s prvim odstavkom tega člena opravljajo inšpekcijski nadzor nad izvajanjem določb GZ, ki se nanašajo na gradnjo, za katero je predpisano gradbeno dovoljenje, državni gradbeni inšpektorji ali inšpektorice (v nadaljevanju gradbeni inšpektorji). Skladno z drugim odstavkom istega člena pa inšpekcijski nadzor nad gradnjo, za katero po GZ ni predpisano gradbeno dovoljenje, v delu, ki se nanaša na skladnost s prostorskimi izvedbenimi akti in drugimi predpisi občine, v okviru izvirne pristojnosti občine opravljajo občinski inšpektorji ali inšpektorice ali skupni občinski inšpektorji ali inšpektorice (v nadaljevanju občinski inšpektorji), ki delujejo v okviru skupne občinske uprave, na katere območju se objekt izvaja ali na katere območju je objekt zgrajen. Pristojnost za opravljanje inšpekcijskega nadzora nad gradnjo je torej zakonodajalec med državo in lokalnimi skupnostmi razmejil glede na to, ali je za gradnjo, ki je predmet nadzora, predpisal gradbeno dovoljenje ali ne. Glede na to je določil, da je nadzor nad gradnjo, za katero je treba pridobiti gradbeno dovoljenje, v pristojnosti države (gradbenih inšpektorjev), nadzor nad gradnjo, za katero ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja, pa v pristojnosti lokalnih skupnosti (občinskih oziroma medobčinskih inšpekcijskih organov),

pri čemer je pristojnost slednjih omejil le na opravljanje nadzora nad skladnostjo gradnje s prostorskimi izvedbenimi akti in drugimi predpisi občine.

6.V obravnavani zadevi je spor glede pristojnosti med državnim in občinskim inšpekcijskim organom nastal v zvezi z zadevo inšpekcijskega nadzora nad gradnjo, za katero je bilo izdano z zakonom predpisano gradbeno dovoljenje. Gre torej za zadevo, ki po prvem odstavku 8. člena GZ spada v pristojnost gradbenih inšpektorjev. V takih zadevah pristojni gradbeni inšpektor odloča, ali je gradnja, ki je predmet nadzora, izvedena skladno z izdanim gradbenim dovoljenjem, pa tudi, ali je izvedena skladno z določbami GZ, ki urejajo gradnjo, za katero je predpisano tako dovoljenje. V okvir tega odločanja po naravi stvari spada tudi presoja z vidika skladnosti pri gradnji izvedenih odstopanj od izdanega gradbenega dovoljenja (v nadaljevanju odstopanja od gradbenega dovoljenja) s temi zakonskimi določbami. Zato pristojni gradbeni inšpektor v primeru, ko v postopku inšpekcijskega nadzora ugotovi, da je pri izvajanju gradnje prišlo do kakršnihkoli odstopanj od gradbenega dovoljenja, odloča tudi o tem, ali gre za odstopanja, ki so dopustna po določbah GZ.

7.Dopustna manjša odstopanja od gradbenega dovoljenja ureja 66. člen GZ. Ta v prvem odstavku določa pogoje, ki morajo biti izpolnjeni, da je pri gradnji izvedena manjša odstopanja od gradbenega dovoljenja mogoče šteti za dopustna. Skladno s četrto alinejo prvega odstavka 66. člena GZ je odstopanje od gradbenega dovoljenja dopustno, če je takšno, da ne vpliva na mnenja pristojnih organov in njihove pogoje, določene v gradbenem dovoljenju, ter je skladno s predpisi s področja mnenjedajalca. Mnenja

pristojnih organov (kot mnenjedajalcev v postopku za pridobitev gradbenega dovoljenja) in njihovi pogoji so sestavni del dokumentacije, ki je pristojnemu upravnemu organu služila kot podlaga za izdajo gradbenega dovoljenja. Zato pristojni gradbeni inšpektor presojo z vidika izpolnjenosti navedenega pogoja opravi na podlagi te dokumentacije in ob upoštevanju predpisov iz pristojnosti (oziroma s področja) posameznih mnenjedajalcev.

8.Pristojni mnenjedajalec v postopku za pridobitev gradbenega dovoljenja je tudi občina, na območju katere se bo izvajala nameravana gradnja; ta se v mnenju, ki ga da v tem postopku, opredeli (tudi) glede skladnosti gradnje s predpisi iz njene pristojnosti ter določi morebitne pogoje za izvedbo gradnje. Zato pristojni gradbeni inšpektor presojo z vidika izpolnjenosti pogoja iz četrte alineje prvega odstavka 66. člena GZ opravi na podlagi gradbenega dovoljenja in mnenja občine, ki je bilo podlaga za njegovo izdajo, ter ob upoštevanju prostorskih izvedbenih aktov in drugih upoštevnih predpisov občine, na območju katere se izvaja (ali je izvedena) gradnja, ki je predmet nadzora. Lahko pa pridobi tudi mnenje občine o skladnosti ugotovljenega odstopanja od gradbenega dovoljenja s predpisi iz njene pristojnosti ter o izpolnjenosti pogoja iz četrte alineje prvega odstavka 66. člena GZ odloči na njegovi podlagi. Ne more pa pristojnosti za odločanje o skladnosti odstopanja od gradbenega dovoljenja s predpisi iz pristojnosti občine kot mnenjedajalca v postopku izdaje tega dovoljenja prenesti na občinski inšpekcijski organ, saj ta glede na drugi odstavek 8. člena GZ ni pristojen za nadzor nad gradnjo, za katero je predpisano gradbeno dovoljenje. Zato tudi ni pristojen odločati o skladnosti morebitnih odstopanj od izdanega gradbenega dovoljenja z mnenjem občine in njenimi pogoji, določenimi v tem dovoljenju, ter s predpisi iz njene pristojnosti.

9.Glede na navedeno je o skladnosti z gradbenim dovoljenjem neskladno izvedene strehe izzidkov na južni strani objekta, zgrajenega na zemljiščih št. 27/1 in 27/2, obe k. o. Loka, s prostorskimi izvedbenimi akti in drugimi predpisi občine, na območju katere je zgrajen objekt, ki je predmet nadzora, v postopku inšpekcijskega nadzora, ki ga vodi v zvezi z navedeno gradnjo, pristojen odločati Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Ljubljana. Zato je Ustavno sodišče odločilo, kot izhaja iz izreka odločbe.

C.

10.Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi četrtega odstavka 61. člena v zvezi z 62. členom ZUstS in četrte alineje drugega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Špelca Mežnar, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Odločbo je sprejelo soglasno.

dr. Rajko Knez Predsednik

[1]Gradnja je izvedba gradbenih in drugih del, povezanih z gradnjo, ki obsega novogradnjo, rekonstrukcijo, vzdrževanje objekta, vzdrževalna dela v javno korist, odstranitev in spremembo namembnosti (6. točka prvega odstavka 3. člena GZ).

[2]Gradbeno dovoljenje je odločba, s katero pristojni upravni organ za gradbene zadeve investitorju dovoli gradnjo (7. točka prvega odstavka 3. člena GZ).

[3]Tretji in četrti odstavek 8. člena GZ določata še, da i nšpekcijski nadzor nad izvajanjem določb GZ v delu, ki se nanaša na izpolnjevanje bistvenih in drugih zahtev, ki sodijo na delovno področje drugih ministrstev, ter i nšpekcijski nadzor v zvezi z izpolnjevanjem pogojev iz gradbenega in uporabnega dovoljenja, ki sodijo na delovno področje drugih ministrstev, opravljajo inšpektorji, ki delujejo na tem delovnem področju, razen če zakon določa drugače.

[4]Prvi odstavek 66. člena GZ določa: "Pri izvajanju gradnje so v času veljavnosti gradbenega dovoljenja dopustna manjša odstopanja od gradbenega dovoljenja in potrjene dokumentacije za pridobitev gradbenega dovoljenja, če je odstopanje takšno, da: – se ne posega na druga zemljišča, kot so določena v gradbenem dovoljenju, – je skladno z določbami prostorskega izvedbenega akta, ki je veljal v času izdaje gradbenega dovoljenja, ali s pogoji, določenimi v lokacijski preveritvi, – se posamezne zunanje mere stavbe, določene v gradbenem dovoljenju (širina, višina, dolžina, globina, polmer in podobno) ne povečajo za več kot 0,3 m ali se posamezne dimenzije zmanjšajo, – ne vpliva na mnenja pristojnih organov in njihove pogoje, določene v gradbenem dovoljenju, in je skladno s predpisi s področja mnenjedajalca, – so ne glede na drugačno tehnično rešitev od potrjene v gradbenem dovoljenju, izpolnjene bistvene in druge zahteve po predpisih, ki so veljali v času izdaje gradbenega dovoljenja in – v samem bistvu ne spremeni objekta in njegove namembnosti.

[5]Mnenjedajalec je državni organ, občina ali nosilec javnega pooblastila, ki na področju varstva okolja, ohranjanja narave, varstva kulturne dediščine, varstva voda, prostora, jedrske in sevalne varnosti, kmetijstva in gozdov, obrambe, carinskega in mejnega nadzora, varovanja prometne, komunalne in energetske infrastrukture, rudarstva in drugih področij, če je to določeno v zakonu, da mnenje k dokumentaciji za pridobitev gradbenega dovoljenja glede sprejemljivosti nameravane gradnje z vidika njegovih pristojnosti (15. točka prvega odstavka 3. člena GZ).

[6]V mnenju se mnenjedajalec opredeli glede skladnosti dokumentacije za pridobitev gradbenega dovoljenja s predpisi iz njegove pristojnosti ali pogoji iz predodločbe ter določi morebitne pogoje za izdelavo dokumentacije za izvedbo gradnje in uporabo objekta (četrti odstavek 3. člena GZ).

[7]Mnenja pristojnih mnenjedajalcev morajo biti predložena pristojnemu upravnemu organu za gradbene zadeve v postopku izdaje gradbenega dovoljenja (prvi odstavek 40. člena GZ).