Jedro

Ker peti odstavek 94. člena ZUJIK omejuje učinke upravnega spora, je lahko samo začasna odredba edino varovalo na javnem razpisu neizbranemu kandidatu, da prepreči realizacijo odločbe o izbiri. Presoja zakonitosti upravnega akta pa je povsem neučinkovita, če tožnik (neizbrani kandidat) ob ugotovljeni nezakonitosti ne more več doseči namena, zaradi katerega je tožbo sploh vložil.

Izrek

I. Pritožbi se zavrneta in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožena stranka in stranka z interesom sami trpita svoje stroške tega pritožbenega postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi 32. člena Zakona o upravnem sporu – ZUS-1 (Ur. l. RS, št. 105/2006) ugodilo tožnikovi zahtevi za izdajo začasne odredbe in zadržalo pravne učinke odločbe Župana Mestne občine Ljubljana z dne 9. 9. 2000, ter Mestni občini Ljubljana prepovedalo skleniti pogodbo o financiranju kulturnega projekta na podlagi odločbe z dne 9. 9. 2009, do izdaje pravnomočne sodne odločbe v tem upravnem sporu. Predlog za izdajo začasne odredbe je bil vložen hkrati s tožbo zoper odločbo tožene stranke z dne 9. 9. 2009, s katero je tožena stranka na podlagi 120. člena v zvezi s 100. členom Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo - ZUJIK, 15. člena Pravilnika o izvedbi javnega poziva in javnega razpisa in 91. člena Statuta Mestne občine Ljubljana odločila, da se v obdobju od aprila 2010 do marca 2013 v sofinanciranje sprejme projekt AA za obdobje od aprila 2010 do marca 2013 v okviru projekta BB prijavitelja A (1. točka izreka odločbe); za isto obdobje se v sofinanciranje ne sprejmejo projekti prijaviteljev B., C., D. in Č. (2. točka izreka odločbe).

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa sodišče prve stopnje ugotavlja, da je tožeča stranka kot verjetnega izkazala ključni vsebinski pogoj za izdajo začasne odredbe na podlagi 32. člena ZUS-1, to je „težko popravljivo škodo“. Tožeča stranka je s sklicevanjem na določbe drugega odstavka 120. člena in petega odstavka 94. člena ZUJIK izkazala, da tudi v primeru, če bi bilo tožbi ugodeno, ne bi bilo mogoče o izbiri izvajalca odločiti drugače, če bi bila z izbranim izvajalcem že sklenjena pogodba, kar pa po presoji sodišča prve stopnje predstavlja težko popravljivo škodo, saj taka pravna situacija predstavlja poseg v ustavno pravico do učinkovitega sodnega varstva. Sodišče prve stopnje je presojalo tudi prizadetost javne koristi ter koristi tožene stranke in stranke z interesom (izbrani izvajalec projekta) in presodilo, da zaradi izdane začasne odredbe ne bo nesorazmerno poseženo v koristi tožne stranke in stranke z interesom, niti v javno korist. 3. Tožena stranka v pritožbi zoper izpodbijani sklep meni, da ni izpolnjen nobeden od zakonskih pogojev za izdajo začasne odredbe. Predlog tožeče stranke glede obstoja težko popravljive škode ni ustrezno konkretiziran in določno opredeljen z zadostno stopnjo prepričljivosti. Nedopustno je ravnanje sodišča prve stopnje, ki je ob pomanjkanju tožnikove trditvene in dokazne podlage za oporo svoji odločitvi uporabilo navedbe tožene stranke, ki je pojasnila pomen projekta v okviru svojih navedb o prizadetosti javnega interesa. Začasna odredba bi javni interes povsem izničila in onemogočila pravočasno izvedbo projekta AA (projekt zahteva pripravo najmanj petih mesecev), kar bi v prvi vrsti prizadelo bralce, ki jim je projekt namenjen. Časovni vidik je v obravnavanem primeru bistvenega pomena, saj se mora skladno s svojim osnovnim namenom in vsebinsko zasnovo začeti sočasno s pričetkom projekta BB. Začasna odredba pa povsem izničuje možnost realizacije tega projekta, s tem pa negira javni interes. Vrhovnemu sodišču predlaga, da izpodbijani sklep razveljavi.

4. Tudi stranka z interesom v pritožbi meni, da je odločitev sodišča prve stopnje glede obstoja potrebnih zakonskih predpostavk za izdajo regulacijske začasne odredbe napačna, saj temelji zgolj na splošnih in neizkazanih navedbah tožeče stranke ter na navedbah tožene stranke iz odgovora na predlog za izdajo začasne odredbe, ne upošteva pa stališč stranke z interesom, ki bi v primeru, da izdana začasna odredba ostane v veljavi, utrpela pomembne neugodne posledice. Sodišče prve stopnje je o zahtevi za izdajo začasne odredbe odločilo pred potekom roka, ki ga je za odgovor na zahtevo dalo stranki z interesom, s tem pa je kršilo načelo kontradiktornosti postopka. Izpodbijani sklep tako temelji tudi na nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju, saj sodišče prve stopnje v času odločanja ni razpolagalo s trditveno in dokazno podlago stranke z interesom, ki bi lahko vplivala na odločitev. Glede odločanja o glavni stvari opozarja na stališče Vrhovnega sodišča v sodbi in sklepu U 1104/2005 z dne 14. 12. 2005, katerega bi sodišče prve stopnje v obravnavanem primeru moralo upoštevati tudi v postopku izdaje začasne odredbe. Tožeča stranka s svojimi trditvami tudi sicer ni izkazala za verjetno, da je izdaja regulacijske začasne odredbe potrebna, da se prepreči nastanek težko popravljive škode, saj niti ne zatrjuje, da bi ji zaradi izpodbijane odločbe že nastajala kakršnakoli škoda. Iz petega odstavka 94. člena ZUJIK izhaja, da je zakonodajalec izrecno predvidel določeno stopnjo omejenosti pravice do uveljavitve sodnega varstva neizbranega prijavitelja, ker javni interes v postopkih javnih razpisov na področju kulture že po oceni zakonodajalca terja večjo zaščito obstoječih pravnih razmerij, ki izvirajo iz javnih razpisov, kot pa zaščito neizbranih prijaviteljev. Zatrjevana škoda zaradi neučinkovitosti pravnega varstva pravic tožeče stranke pa sama po sebi ne more predstavljati težko popravljive škode. Te tudi ne more predstavljati s strani tožeče stranke zatrjevana, a v ničemer izkazana, potencialna škoda, ki naj bi ji nastala zaradi izgube pravice do vrhunskega avtorskega – kulturnega udejstvovanja. Nadalje navaja, da je izvedba predmetnega kulturnega projekta nedvomno v širši javni koristi. Izvedba tega projekta je časovno vezana na projekt BB. Skladno z razpisnimi pogoji mora prva številka medija iziti v mesecu aprilu 2010. Začasna odredba preprečuje začetek vseh potrebnih pripravljalnih dejanj, katerih izvedba običajno terja čas štirih mesecev. Sodišče prve stopnje bi ob tehtanju prizadetosti javnega interesa in posledic vseh prizadetih strank moralo upoštevati tudi številne negativne posledice, ki nastajajo in bodo nastale stranki z interesom. Začasna odredba se tako izkaže kot ukrep, ki nesorazmerno bistveno bolj prizadene javno korist in tudi interese stranke z interesom. Zato Vrhovnemu sodišču predlaga, da izpodbijani sklep razveljavi oziroma spremeni tako, da predlog za izdajo začasne odredbe tožeče stranke zavrne.

5. V odgovoru na pritožbi tožeča stranka prereka pritožbene navedbe in zatrjuje, da je jasno in eksplicitno utemeljila težko popravljivo škodo, in sicer s pravico do enakopravnega obravnavanja in učinkovitega sodnega varstva. Že sama kršitev takih pravic lahko pomeni za oškodovanca in za javno korist težko popravljivo škodo. Predlaga zavrnitev obeh pritožb. 6. Pritožbi nista utemeljeni.

7. V upravnem sporu lahko sodišče na podlagi določbe drugega odstavka 32. člena ZUS-1 na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Na podlagi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1 pa lahko tožnik iz razlogov iz prejšnjega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno. Pogoji iz drugega oziroma tretjega (v povezavi z drugim) odstavka 32. člena ZUS-1 morajo biti podani kumulativno.

8. Sodišče prve stopnje je ugodilo predlogu tožeče stranke in izdalo ureditveno začasno odredbo na podlagi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1, ker je ugotovilo, da so za to izpolnjeni vsi predpisani pogoji. Vrhovno sodišče se s to odločitvijo in razlogi zanjo strinja.

9. Na podlagi drugega odstavka 120. člena ZUJIK je odločba o izboru kulturnega projekta na javnem razpisu podlaga za sklepanje pogodbe o financiranju javnega kulturnega programa oziroma kulturnega projekta. Na podlagi določbe petega odstavka 94. člena ZUJIK je vložitev tožbe v upravnem sporu dovoljena zaradi bistvenih kršitev postopka, izbire izvajalca, ki ne izpolnjuje pogojev, oziroma očitne kršitve vrednotenja in ocenjevanja, odpravljena ali za nično izrečena odločba pa ne vpliva na že sklenjene pogodbe.

10. Iz citirane določbe petega odstavka 94. člena ZUJIK izhaja namen zakonodajalca, da se po končani izbiri izvajalca po opravljenem javnem razpisu pravno razmerje med razpisnikom in izbranim izvajalcem hitro uredi, kar pravilno ugotavlja stranka z interesom v svoji pritožbi. Vendar pa taka določba ne omejuje možnosti izdajanja začasnih odredb v upravnem sporu. Ravno nasprotno. Glede na omejevano določbo petega odstavka 94. člena ZUJIK je lahko ravno začasna odredba v upravnem sporu edino varovalo neizbranemu kandidatu, da prepreči realizacijo odločbe o izbiri, to je sklenitev pogodbe na njeni podlagi. Zakonodajalec je v ZUJIK v 94. členu izrecno določil, da je sodno varstvo neizbranemu kandidatu zagotovljeno v upravnem sporu, kar na področju javnih razpisov in javnega naročanja ni pravilo. Upravni spor je primarno namenjen presoji oziroma varstvu zakonitosti (dokončnih) upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Ta presoja pa je povsem neučinkovita, če tožnik (neizbrani kandidat) ob ugotovljeni nezakonitosti ne more več doseči namena, zaradi katerega je tožbo sploh vložil oziroma zaradi katerega je sploh kandidiral na javnem razpisu. Ta namen je v tem primeru tožnik v zahtevi za izdajo začasne odredbe uveljavljal kot težko popravljivo škodo z navedbo, da gre za „razpis za prestižen kulturni projekt, z velikim javnim sofinanciranjem,.., brez izdaje začasne odredbe pa bi nepopravljivo izgubil zasluženo pravico do vrhunskega avtorskega-kulturnega udejstvovanja“.

11. Tudi po presoji Vrhovnega sodišča je zato ob takšnem stanju zadeve, ko posebna zakonska določba (peti odstavek 94. člena ZUJIK) izrecno omejuje učinke sodnega varstva v upravnem sporu, v smislu zagotovitve učinkovitega sodnega varstva presoja težko popravljive škode drugačna, kot v primerih, ko take izrecne zakonske določbe ni. Vrhovno sodišče zato enako kot prvostopno sodišče meni, da bi v tem primeru, če bi bila že sklenjena pogodba med toženo stranko in izbranim izvajalcem (stranko z interesom), tudi če bi v upravnem sporu uspel, nepopravljivo izgubil pravice, ki bi mu lahko šle zaradi uspeha na javnem razpisu. Zato enako kot sodišče prve stopnje meni, da je tožnik s sklicevanjem na citirane določbe ZUJIK in zatrjevanjem o pomembnosti (za njega) spornega javnega razpisa in projekta, ki je njegov predmet, ob upoštevanju načela učinkovitega sodnega varstva, izkazal težko popravljivo škodo iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1. V podobnih zadevah (npr. Up-359/2001 z dne 15. 11. 2001) je tudi Ustavno sodišče zadržalo izvršitev odločbe do pravnomočne odločitve o začasnem zadržanju v upravnem sporu, in sicer zaradi „ohranitve smiselnosti in možnosti poznejšega odločanja upravnega sodišča“, torej zaradi zagotovitve učinkovitega sodnega varstva.

12. Za odločitev v tej stvari pa je bistvenega pomena tudi vprašanje sorazmernosti učinkov začasne odredbe v razmerju tožeča stranka-tožena stranka-stranka z interesom-javni interes. Tudi glede tega vprašanja je po presoji Vrhovnega sodišča sodišče prve stopnje pravilno opravilo test sorazmernosti, katerega obseg presoje je zaradi specifičnosti primera, kot izhaja iz gornjih navedb, poseben. Sodišče prve stopnje pri obravnavi zahteve za izdajo začasne odredbe presoja morebitno prizadetost javne koristi in koristi nasprotnih strank po uradni dolžnosti.

13. Postopek v zvezi z zahtevo za izdajo začasne odredbe je hiter, na kar kažejo kratki roki iz 32. člena ZUS-1. Sodišče praviloma odloča samo na podlagi navedb iz zahteve za izdajo začasne odredbe in podatkov, ki se nahajajo v upravnem (če je ta že predložen) in sodnem spisu. ZUS-1 tudi ne predvideva izrecno vročanja zahteve za izdajo začasne odredbe nasprotni stranki in stranki z interesom v odgovor, tako da je kontradiktornost že načeloma omejena.

14. Dejstvo, da je v obravnavanem primeru sodišče prve stopnje stranki z interesom poslalo zahtevo za izdajo začasne odredbe v odgovor ter ji določilo rok za odgovor, potem pa tega roka ni spoštovalo in je še pred njegovim potekom odločilo o zahtevi za izdajo začasne odredbe, po presoji Vrhovnega sodišča ne predstavlja take kršitve določb ZUS-1 oziroma ZPP (75. člen ZUS-1), zaradi katere bi bilo treba izpodbijani sklep razveljaviti. Ne gre namreč za absolutno bistveno kršitev določb postopka v upravnem sporu iz tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 (v zvezi z 82. členom ZUS-1), in ravno tako ne za relativno bistveno kršitev v smislu drugega odstavka istega člena, ki bi vplivala na pravilnost in zakonitost izdanega sklepa. Z izdano začasno odredbo, ko je bilo predhodno ugotovljeno, da zaradi potrebe po učinkovitem sodnem varstvu obstoji vsebinski pogoj težko popravljive škode, se namreč tako tožeča stranka kot tudi stranka z interesom, po objektivnih merilih, postavljata v povsem enakovreden položaj, se nobena od njiju ni favorizirana, čeprav sta z vidika priprav, ki bi bile potrebne za izdajo časopisa, ki je predmet javnega razpisa, obe v časovni stiski. Stranka z interesom je bila sicer res v postopku javnega razpisa izbrana za sofinanciranje kulturnega projekta AA, vendar je odločba o njeni izbiri predmet sodne presoje v tem upravnem sporu. Zato je dejstvo, da je bila na javnem razpisu izbrana, ne postavlja v privilegiran položaj nasproti tožeči stranki, ki odločbo o izbiri izpodbija. Tudi z vidika morebitnega (dolgoročnega) vpliva na poslovanje po oceni Vrhovnega sodišča med tožečo in toženo stranko ne morejo obstajati bistvene razlike, ki bi lahko vplivale na odločitev o zahtevi za izdajo začasne odredbe.

15. Čeprav je v javnem interesu, da časopis, ki je predmet obravnavanega javnega razpisa (projekt AA), v okviru tako pomembnega projekta kot je projekt BB prične pravočasno izhajati, pa je z vidika načel vladavine prava in zaupanja v pravo še bistveno pomembneje, da je izdajatelj navedenega medija izbran na podlagi zakonitega in pravilnega javnega razpisa, v katerem so bile spoštovane vse zakonske procesne kavtele.

16. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena v zvezi z 82. členom ZUS-1 pritožbi tožene stranke in stranke z interesom zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep.

17. Odločitev o stroških pritožbenega postopka temelji na določbah prvega odstavka 165. člena v zvezi s 154. členom ZPP in 22. členom ZUS-1.