Jedro

S tem, ko je toženka naložila občini kot samoupravni lokalni skupnosti pripravo oziroma sprejem programa izgradnje kanalizacijskega omrežja, torej splošnega pravnega akta iz njene pristojnosti, s točno določeno vsebino in v točno določenem roku, je posegla v avtonomijo samoupravne lokalne skupnosti, ki jo določa že 140. člena Ustave RS, na zakonski ravni pa 2. člen Zakona o lokalni samoupravi.

Procesna predpostavka za odločanje o začasni odredbi je, da o glavni stvari v upravnem sporu še ni bilo (pravnomočno) odločeno, v obravnavani zadevi pa je sodišče pravnomočno odločilo o tožbi, zato tožnica ne izkazuje več pravnega interesa za izdajo začasne odredbe, zato je sodišče njeno zahtevo za izdajo začasne

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Ljubljana, št. 06182-7/2015-10 z dne 7. 11. 2016 in 2. točka izreka odločbe Ministrstva za okolje in prostor št. 0613-59/2016/2 z dne 24. 4. 2017 se odpravita in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponoven postopek.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže. III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo odredil, da mora tožnica na območju aglomeracije ID ... v roku do 31. 3. 2017 pripraviti program izgradnje kanalizacijskega omrežja v skupni dolžini 2886 m, ki mora vsebovati tudi terminski plan izgradnje kanalizacijskega omrežja po posameznih odsekih. O odpravi nepravilnosti mora takoj obvestiti inšpektorja. Odločeno je bilo še, da v postopku niso nastali stroški ter da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve.

2. Iz obrazložitve izhaja, da je inšpektor v zvezi z zagotavljanjem odvajanja komunalne odpadne vode po javnem kanalizacijskem omrežju za aglomeracijo ... ugotovil, da je zgrajeno 96 % kanalizacijskega omrežja, medtem ko 4 % (2886 m) omrežja manjka. Pri tem se sklicuje na 149. člen Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1), na 3. člen, 1. točko 4. člena, 19. člen in na prvi in drugi odstavek 36. člena Uredbe o odvajanju in čiščenju komunalne odpadne vode (v nadaljevanju Uredba) ter na 14. in 15. točko 4. člena Uredbe o emisiji snovi in toplote pri odvajanju odpadnih voda v vode in javno kanalizacijo.

3. Dalje iz obrazložitve izhaja, da v skladu z zahtevami 19. člena Uredbe morajo biti vse aglomeracije, večje od 2000 PE, opremljene z javnim kanalizacijskim omrežjem z uveljavitvijo Uredbe dne 31. 12. 2015, saj Uredba ne določa novih prehodnih obdobij za aglomeracije nad 2000 PE. Zahteve in roki na področju odvajanja in čiščenja komunalne odpade vode v nacionalnih predpisih so za aglomeracije večje od 2000 PE skladne z zahtevami pravnega reda Evropske Unije in so do uveljavitve Uredbe že potekli. Podrobneje so roki za skupine aglomeracij navedeni v Operativnem programu odvajanja in čiščenja komunalne odpadne vode (novelacija za obdobje od leta 2005 do leta 2017; v nadaljevanju OP KOV). V skladu z OP KOV aglomeracija ... spada v območje poselitve, obremenjeno z 27.076 PE, zato bi v skladu z OP KOV morala biti aglomeracija opremljena z javno kanalizacijo najkasneje do 31. 12. 2010. 4. Župan tožnice je podal izjavo, da je terminski plan za izgradnjo manjkajoče kanalizacije v fazi priprave kot del proračuna in bo sprejet konec decembra 2016 na občinskem svetu. Prvostopenjski organ se sklicuje še na določbe 156. člena ZVO-1 in na 1. točko prvega odstavka 157. člena istega zakona ter navaja, da rok za izvršitev obveznosti temelji na tretjem odstavku 7. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN), zahteva, da mora tožnica o izvršitvi ukrepa obvestiti inšpektorja, pa na drugem odstavku 29. člena ZIN.

5. Drugostopenjski organ je z odločbo z dne 24. 4. 2017 zavrnil tožničino pritožbo zoper prvostopenjsko odločbo in odločil, da se zavrne tudi tožničina zahteva za povrnitev stroškov pritožbenega postopka.

6. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je izpodbijana prvostopenjska odločba nezakonita, materialnopravno napačna, kršena so bila pravila upravnega postopka. Zaradi napačne uporabe materialnega prava je nepravilno in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje, uporabljeno materialno pravo (Uredba in OP KOV) pa je v neskladju z Ustavo Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava RS).

7. Ni se imela možnosti izjaviti se glede materialnopravnih naziranj pritožbenega organa, s čimer sta ji bili kršeni pravici do izjave in učinkovitega pravnega sredstva. Upravičena je do povračila pritožbenih stroškov, zato izpodbija tudi drugostopenjsko odločbo. Po njenem mnenju toženka ni ugotovila podlage za to, da je dolžna zgraditi kanalizacijo, niti da je s tem v zamudi. Meni, da ni normativne določbe, ki bi določala, da je dolžna zgraditi kanalizacijsko omrežje. Glede ugotovitve zamude se prvostopenjski organ sklicuje na akt, ki ni predpis, zato ne more učinkovati v smislu ugotavljanja zamude, drugostopenjski organ pa ji glede drugačnega datuma zamude ni omogočil izjave.

8. Po njenem mnenju je sklicevanje prvostopenjskega organa na OP KOV v neskladju z zakonom. OP KOV ni zavezujoč v smislu predpisa, zato tudi ne obstaja protipravnost v zvezi z njegovim nespoštovanjem. Operativni program bi moral biti sprejet in objavljen na ustavno določen način, če naj učinkuje zoper zavezance.

9. Meni, da iz Uredbe ni jasno razvidno, kateri datum je mišljen v drugem odstavku 36. člena. Tako nejasen in nedoločen predpis ne more zavezovati, še manj pa se lahko na njegovi podlagi presoja protipravnost tožničinega ravnanja. Ker je podzakonski akt nejasen, je nezakonit in v nasprotju z Ustavo RS.

10. Meni, da ji noben predpis ne nalaga obveznosti priprave takšnega programa, zato tudi inšpekcijski organ ne more odrediti takega ukrepa in je sklicevanje na 1. točko 157. člena ZVO-1 neutemeljeno. Inšpekcijski organ zaradi načela avtonomije lokalnih skupnosti ne more odrediti občini, da pripravi ali sprejme določen predpis. Takšna odločba zato predstavlja neposredno kršitev avtonomije lokalne skupnosti kot ustavne kategorije.

11. Razlaga drugostopenjskega organa, da bi kanalizacijsko omrežje moralo biti zgrajeno do uveljavitve Uredbe, to je do 31. 12. 2015, predstavlja uveljavljanje ustavno nedopustne retroaktivnosti. Gre za kršitev prvega odstavka 155. člena Ustave RS. Zavezanci morajo imeti po objavi akta zadosten čas, da se pripravijo in obveznosti izpolnijo, v konkretnem primeru pa predpis prehodnega obdobja ni določil. Prvostopenjski in drugostopenjski organ sta različno ugotovila datum nastopa poteka roka za izgradnjo kanalizacijskega omrežja, kar kaže, da je predpis nejasen in sta oba organa odločala arbitrarno.

12. Navaja tudi, da ima izpodbijana odločba zanjo zelo hude posledice, saj se je zaradi izdane odločbe soočila z obvezo, ki je ni predvidevala in ki po predhodno ocenjenih vrednostih znaša 300.000 EUR, kar pomeni, da se bo morala odreči financiranju nekaterih drugih zakonsko določenih obveznosti. Meni, da gre v obravnavni zadevi za pomembno pravno vprašanje, ker se prvostopenjski organ sklicuje na OP KOV, ki ni bil sprejet na način, predviden v Ustavi RS, in na tej podlagi izvaja ugotovitve glede zamude. Poleg tega gre tudi za vprašanje zakonitosti in retroaktivnosti podzakonskega akta, kjer se opredeljuje kot presečni datum kršitve datum, ki v aktu ni zapisan oziroma ga iz akta ni mogoče razbrati.

13. Glede na navedeno predlaga, naj sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani odločbi oziroma podredno tožbi ugodi, izpodbijani odločbi odpravi in vrne zadevo toženki v ponovni postopek, v obeh primerih pa toženki naloži plačilo stroškov postopka skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva izdaje sodbe sodišča do plačila, v 15 dneh, da ne bo izvršbe.

14. Tožnica je naknadno, po vloženi tožbi, vložila še zahtevo za odložitev izvršitve izpodbijane prvostopenjske odločbe. Navaja, da gre v konkretnem primeru za hud in grob poseg v pravico avtonomnega odločanja samoupravne lokalne skupnosti, da po lastni volji in na podlagi Ustave RS ter Zakona o lokalni samoupravi izvršuje svoje originarne pravice. Organ izvršilne oblasti (inšpektorat) zahteva sprejem akta iz pristojnosti tožnice. Če se ugotovi, da inšpektorat za svojo zahtevo ni imel ustrezne pravne podlage, bo pomenilo, da je posegel v ustavni položaj samoupravne lokalne skupnosti, kot ga opredeljuje 140. člen Ustave RS, in z nezakonito uporabo predpisov ter zlorabo upravne odločbe nepopravljivo posegel v avtonomijo samoupravne lokalne skupnosti. V primeru, da bo tožnica morala proti svoji volji in ustavno določeni avtonomiji sprejeti akt iz svoje pristojnosti, bo to dejanje ireverzibilno. Sprejem programa ima tudi neposredne finančne in pravne učinke. Ko bo program enkrat sprejet, bo nastala škoda, ki ne bo več popravljiva, saj gre za protivoljno izpolnitev in poseg v originarno pravico samoupravne lokalne skupnosti.

15. Dalje navaja, da izgradnja komunalnega omrežja ni akuten problem in neposredno ne ogroža javnega zdravja, saj bi bili sicer roki izgradnje neprimerno krajši. Zakonodajalec je sprejel varstvo javne koristi na način, da je vlada dolžna zagotoviti izgradnjo za račun in breme občine, ki tega sama ne stori. Poleg tega je inšpektorat mnenja, da se je rok iztekel 31. 12. 2010, torej ni ukrepal več kot 6 let, kar nakazuje, da neizgradnja omrežja ne predstavlja okoljskega problema.

16. Predlaga, naj sodišče zahtevi za odložitev izvršitve prvostopenjske odločbe ugodi in izvršitev te odločbe odloži do izdaje pravnomočne odločbe sodišča ter toženki naloži plačilo stroškov izdaje sklepa o odložitvi izvršitve skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva izdaje sodbe sodišča do plačila, v 15 dneh, da ne bo izvršbe.

17. Toženka je sodišču dostavila upravne spise, ki se nanašajo na obravnavano zadevo, na tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe pa ni odgovorila.

K točki I. izreka:

18. Tožba je utemeljena.

19. Sodišče uvodoma pripominja, da je tožbeno stališče, da ni normativne podlage za to, da je tožnica dolžna zgraditi kanalizacijo, napačno. Ta obveznost tožnice kot samoupravne lokalne skupnosti ima namreč podlago že v 149. členu ZVO-1. Po 2. točki prvega odstavka tega člena je odvajanje in čiščenje komunalne in padavinske odpadne vode obvezna občinska gospodarska javna služba varstva okolja, ki jo je po četrtem odstavku istega člena primarno dolžna zagotoviti občina. Te javne službe pa že po naravi stvari ni mogoče izvajati, če ni zagotovljeno kanalizacijsko omrežje in ustrezna oprema, iz česar po presoji sodišča nedvomno izhaja, da je gradnja tega omrežja obveznost občine, torej v obravnavani zadevi tožnice. Podobno, da namreč občina na podlagi občinskega predpisa zagotavlja javno službo na območju celotne občine v skladu z Uredbo, določa tudi prvi odstavek 13. člena Uredbe. Glede na navedeno se sodišče ne strinja s tožbenim ugovorom, da naj ne bi bilo zakonske obveznosti tožnice (v celoti) zgraditi kanalizacijsko omrežje.

20. V zvezi z opredelitvijo roka za izgradnjo kanalizacijskega omrežja sodišče pripominja še, da določbe Uredbe zagotavljajo skladnost slovenskega pravnega reda z Direktivo Sveta z dne 21. maja 1991 o čiščenju komunalne odpadne vode (91/271/EGS) s spremembami (1. člen Uredbe) oziroma ta direktiva pomeni eno od pravnih podlag za njeno izdajo. Uredbo je torej treba razlagati ob upoštevanju navedene direktive, ki povsem določno opredeljuje roke za izgradnjo kanalizacijskega omrežja, ti roki pa so - kot pravilno navaja toženka - do uveljavitve Uredbe že potekli.

21. Glede tožbenih navedb, da se izpodbijana prvostopenjska odločba sklicuje na OP KOV, ki ni zavezujoč v smislu predpisa, sodišče meni, da se izrečeni inšpekcijski ukrep ne opira na OP KOV, temveč temelji na relevantnih, prej navedenih določbah ZVO-1 in na Uredbi, ki je bila izdana na podlagi tega zakona. Na te določbe se prvostopenjski organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe tudi sklicuje. Poleg tega se je po presoji sodišča do tega očitka ustrezno opredeli že drugostopenjski organ v svoji odločbi, z njegovimi razlogi v tem delu pa se strinja tudi sodišče (drugi odstavek 71. člena ZUS-1).

22. Ima pa tožnica prav, ko trdi, da je toženka z izrečenim ukrepom nezakonito posegla v njeno avtonomijo, ki temelji na 140. členu Ustave RS. Po 1. točki prvega odstavka 157. člena ZVO-1 ima inšpektor, če pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora ugotovi, da je kršen zakon ali drug predpis (...), sicer res pravico in dolžnost odrediti, da se nepravilnosti, ki jih ugotovi, odpravijo v roku, ki ga določi. Vendar pa tega ne more storiti na poljuben način, temveč izključno v okviru veljavnih predpisov. Pri tem seveda ni vezan le z matičnimi predpisi, ki urejajo področje njegovega delovanja, temveč s pravnim redom kot celoto. Povedano drugače: inšpektor nima pooblastila, da bi nezakonitost saniral na nezakonit način.

23. Prav to pa je toženka v obravnavani zadevi storila s tem, da je občini kot samoupravni lokalni skupnosti naložila pripravo oziroma sprejem programa izgradnje kanalizacijskega omrežja, torej splošnega pravnega akta iz njene pristojnosti, s točno določeno vsebino in v točno določenem roku. S tem je posegla v avtonomijo samoupravne lokalne skupnosti, ki jo določa že 140. člena Ustave RS, na zakonski ravni pa 2. člen Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS). Ta zakon opredeljuje tudi način nadzora nad zakonitostjo aktov občine (88.a člen) ter nad izvajanjem nalog iz njene pristojnosti (90.a člen) in ob tem izrecno predpisuje tudi ukrepe za odpravo nepravilnosti. Ti ukrepi so določeni tako, da so posegi v občinsko samoupravo omejeni na najmanjšo možno mero, in ne obsegajo inšpekcijskih ukrepov.

24. Od teh ukrepov bi se na obravnavano situacijo lahko nanašal kvečjemu ukrep iz 90.a člena ZLS, po katerem pristojno ministrstvo v primeru, če občina ne opravlja z zakonom določene naloge iz svoje izvirne pristojnosti, pristojni občinski organ najprej opozori in mu predlaga način izvršitev posamezne naloge v določenem roku. Šele če občina na ravna v skladu z opozorilom, ji mora ministrstvo naložiti izvedbo naloge z odločbo, vendar pod nadaljnjim pogojem, da ugotovi, da občina ne zagotavlja skupnih potreb in interesov svojih prebivalcev in bi utegnile nastati škodljive posledice za življenje ali zdravje ljudi, za naravno oziroma življenjsko okolje ali premoženje. Gre za poseben postopek, ki ga po presoji sodišča ni mogoče enačiti z inšpekcijskim, še pomembneje za odločitev v tej zadevi pa je, da ne iz izpodbijane, ne iz drugostopenjske odločbe ne izhaja, da bi bil izpolnjen kateri od navedenih zakonsko predpisanih pogojev za izrek odločbe po 99.a členu ZLS. Poseg v občinsko samoupravo, ki ga pomeni izpodbijana odločba, je že iz tega razloga očitno nezakonit. 25. Poleg tega prvi odstavek 38. člena ZVO-1 določa, da program varstva okolja in operativne programe za svoje območje sprejme (je torej k temu obvezana) mestna občina, medtem ko jih občina ali širša samoupravna lokalna skupnost, torej tožnica, zgolj lahko sprejme, kar pomeni, da je zakon k temu ne zavezuje. Položaj občine kot samoupravne lokalne skupnosti pa nenazadnje odraža tudi določba 37. člena Uredbe, ki se nanaša na inšpekcijsko nadzorstvo, in določa, da inšpekcija, pristojna za varstvo okolja, opravlja nadzor (zgolj) nad izvajanjem določb Uredbe, ki se nanašajo na obveznosti izvajalca javne službe, ne pa morda tudi občine. Po presoji sodišča Uredba s tem jasno zamejuje obseg inšpekcijskega nadzora na področju, urejenem z Uredbo.

26. Sodišče pripominja še, da se glede na določbo petega odstavka 149. člena ZVO-1, po katerem v primeru, če občina ne zagotovi izvajanja obvezne gospodarske javne službe iz prvega odstavka tega člena, to zagotovi država na stroške občine, postavlja tudi vprašanje, ali obravnavana situacija sploh lahko pomeni kršitev zakona. Način, na katerega je v navedeni zakonski normi opredeljena obveznost države, namreč ne daje podlage za sklepanje, da gre za sankcijo ali urgentno nadomestno ukrepanje, temveč vsaj po jezikovnem pomenu pomeni zgolj prenos pristojnosti v določeni situaciji. Organ prve stopnje se do tega vprašanja ni opredelil, drugostopenjski organ pa je le pavšalno navedel, da taka določba ne pomeni, da je občina odvezana svoje obveznosti.

27. Iz vseh navedenih razlogov je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijano prvostopenjsko odločbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo ter na podlagi tretjega odstavka 64. člena ZUS-1 zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponoven postopek. Po tretjem odstavku istega člena sodišče v takem primeru vrne zadevo organu, ki je obravnavano odločbo izdal, v ponoven postopek. V ponovljenem postopku bo moral prvostopenjski organ ugotoviti, ali so morda izpolnjeni pogoji za njegovo ukrepanje v okviru prej navedenega 37. člena Uredbe, sicer pa postopek ustaviti.

28. V obravnavani zadevi je drugostopenjski organ odločil tudi o pritožbenih stroških, tožnica pa s tožbo izrecno izpodbija tudi to odločitev. Ker je glede na odločitev v tej zadevi odpadla podlaga za odločitev o teh stroških, je sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo tudi izpodbijano 2. točko izreka drugostopenjske odločbe.

29. Kot izhaja iz gornje obrazložitve, je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom, zato je sodišče v skladu s 1. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

K točki II. izreka:

30. Zahteva za izdajo začasne odredbe ni dovoljena.

31. Po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi in koristi nasprotnih strank. Po tretjem odstavku istega člena lahko tožnik iz enakih razlogov zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

32. Ker po navedenih določbah ZUS-1 procesna predpostavka za odločanje o začasni odredbi, da o glavni stvari v upravnem sporu še ni bilo (pravnomočno) odločeno, v obravnavani zadevi pa je sodišče pravnomočno odločilo o tožbi (točka I. izreka te odločbe), tožnica ne izkazuje več pravnega interesa za izdajo začasne odredbe, zato je sodišče njeno zahtevo za izdajo začasne odredbe s sklepom zavrglo.

K točki III. izreka:

33. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je ugodilo tudi stroškovnemu zahtevku tožnice, ki je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopal odvetnik, zato se ji priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika) ter 22 % DDV (pooblaščenka tožnika je zavezanka za DDV), ki znaša 62,70 EUR, skupaj torej 347,70 EUR. Stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).