Ali je razlika sorazmerna glede na različne pravne položaje stavbnih zemljišč, ki se po namenu uvrščajo pod B. in C., za razliko od stavbnih zemljišč, ki se uvrščajo pod ostale namene, sodišče ne more preizkusiti, saj se toženka do tega ugovora ni opredelila. Po 214. členu ZUP mora obrazložitev odločbe med drugim vsebovati razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in razloge zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Ker preizkus tega ugovora torej ni mogoč, je s tem podana absolutna bistvena kršitev določb postopka.
I.Tožbi se ugodi, odločba Finančne uprave Republike Slovenije št. DT 4224-2462/2021-4 z dne 7. 6. 2021 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovno odločanje.
II.Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR v 15 dneh od vročitve te sodbe, po poteku tega roka dalje z zakonskimi zamudnimi obrestmi.
1.Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ tožniku odmeril nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju tudi NUSZ) za zemljišča na območju Občine Divača za leto 2021, in sicer v skupnem znesku 5.768,55 EUR, od česar je že bilo plačanih 1.651,17 EUR, razlika pa je bila tožniku naložena v plačilo v postavljenih rokih in obrokih.
2.Iz obrazložitve izhaja, da je bilo nadomestilo odmerjeno na podlagi 58. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (ZSZ/84) in 7. - 11. člena Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Divača (Uradno glasilo slovenskih občin, št. 57/17, 56/20; Odlok).
3.Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnil. V postopku je pozval k podaji mnenja Občino Divača, ki se je opredelila glede tožnikovih pritožbenih pravnih in dejanskih stališč. Tudi tožnik je v tej zvezi podal svoja stališča, nakar se je Občina Divača z dopolnjenim mnenjem znova odzvala z dodatnimi pravnimi pojasnili. Po stališčih drugostopenjskega organa tožnikovi pritožbeni ugovori niso utemeljeni in jih obrazloženo zavrne.
4.Tožnik vlaga tožbo zoper izpodbijano odločbo in sodišču predlaga, naj jo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje s stroškovno posledico. Navaja, da sta Odlok in njegova sprememba iz leta 2020 nezakonita. Glede Odloka meni, da edino dopustno pravno podlago za odmero NUSZ predstavlja odločba Ustavnega sodišča (USRS), št. U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014, na podlagi katere pa tam cit. predpisi niso začeli znova veljati, ampak se le ponovno uporabljajo, in še to le po stanju na dan njihove razveljavitve. Torej bi se smeli v konkretnem primeru uporabiti le sklepi o določitvi vrednosti NUSZ, ki so bili sprejeti za leto 2013 (zadnje leto pred uveljavitvijo Zakona o davku na nepremičnine, ZDavNepr). Zakon o izvrševanju proračunov RS za leti 2018 in 2019 (ZIPRS1819) ne more predstavljati podlage za sprejemanje novih občinskih odlokov o NUSZ, saj cit. odločba USRS tega ne dopušča. Enako velja za naknadno spremembo Odloka iz leta 2020, ki pa je poleg tega brez razumnega razloga še za 100 % povečala faktor za nezazidana zemljišča. To je povzročilo ogromno, tudi večkratno povečanje obveznosti, glede na obveznosti iz NUSZ po predpisih, ki jih določa cit. odločba USRS. Gre za očitno nesorazmerno povečanje, zlasti za zavezance, ki opravljajo gospodarsko in poslovno ter storitveno in trgovsko dejavnost na obeh območjih; prihodki teh zavezancev ne zadoščajo za plačevanje tako zelo povečanega NUSZ, zato je očitno, da odločevalci niso naredili predhodnih analiz in primerjav med gospodarskimi subjekti in dejavnostmi glede možnosti ustvarjanja dohodka na isti lokaciji, kot to narekujeta sodna praksa revizijskega sodišča in USRS.
5.Toženka je v odgovoru na tožbo prerekala vse tožbene navedbe in vztrajala pri svoji odločitvi ter predlagala, naj sodišče tožbo zavrne.
6.Tožba je utemeljena.
7.Tožnik uveljavlja nezakonitost in neustavnost Odloka, ki je bil podlaga za odmero, ker je bil sprejet na podlagi predpisov, ki so prenehali veljati, ZIPRS1819, na katerega se je tudi opiral normodajalec, pa je po njegovem mnenju v nasprotju s 3. točko izreka odločbe U-I-313/13. Sodišče je že odločalo v istovrstni zadevi, in sicer I U 1679/2021; tam sprejeta stališča pa so relevantna tudi za ta upravni spor, kot obrazloženo v nadaljevanju.
8.Pooblastilo občini za sprejem odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča daje prvi odstavek 61. člena ZSZ/84 (Uradni list SRS, št. 18/84 in naslednji). Navedena določba ZSZ/84 je del VI. poglavja zakona, ki ureja nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča. ZSZ/84 oziroma njegovo VI. poglavje je na podlagi 33. člena ZDavNepr prenehal veljati 1. 1. 2014. USRS je z odločbo, št. U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014, ZDavNepr razveljavilo (1. točka izreka) ter med drugim odločilo, da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena ZDavNepr (3. točka izreka), med katerimi je tudi VI. poglavje ZSZ/84 ter občinski odloki, ki so bili izdani na njegovi podlagi.
9.Res je, da je sodišče donedavno (npr. v sodbah I U 1957/2017, I U 775/2016, I U 26/2019, I U 2103/2017, III U 3/2017, III U 185/2016) ob upoštevanju 44. člena Zakona o ustavnem sodišču (ZUstS), ki določa pravne posledice razveljavitve zakona, presojalo, da po razveljavitvi predpisa ali posameznih njegovih določb ne "oživi" prejšnja ureditev, ki je prenehala ob uveljavitvi sedaj razveljavljenih določb. V takšnih primerih USRS pravno praznino, ki nastane z razveljavitvijo, začasno samo zapolni, na primer tako, da odloči, da se do nove zakonske ureditve uporablja ureditev, kakršna je veljala pred uveljavitvijo razveljavljenih določb. Navedeno pomeni, da z odločbo Ustavnega sodišča, s katero je bil razveljavljen ZDavNepr, ZSZ/84 (oziroma njegovo VI. poglavje) in na njegovi podlagi sprejeti odloki niso začeli ponovno veljati, pač pa se le uporabljajo do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin, in sicer v vsebini, kakršna je bila ob prenehanju njihove veljave. V navedeni sodni praksi je sodišče tudi pojasnilo, da predpisi, ki jim je veljava prenehala, kljub temu da se še uporabljajo, ne morejo biti predmet nadaljnjih sprememb oziroma dopolnitev.
10.Vendar pa je zakonodajalec v 58. členu Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2016 in 2017 (ZIPRS1617) prvič določil, da se kot uporaba prve in tretje alineje 41. člena ter določb VI. poglavja ZSZ/84 ter uporaba 218. člena, 218.a člena, 218.b člena, 218.c člena, 218.č člena in 218.d člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1) šteje tudi sprejemanje občinskih odlokov v skladu s VI. poglavjem ZSZ/84. Enako določbo kot 58. člen ZIPRS1617 vsebujejo tudi nadaljnji zakoni o izvrševanju proračunov, to je 59. člen ZIPRS1718, 55. člen ZIPRS1819, 55. člen ZIPRS2021, 55. člen ZIPRS2122, 60. člen ZIPRS2223 in 59. člen ZIPRS2324. Navedena ureditev je torej veljala tudi v času, ko je bil sprejet in objavljen Odlok1, ki je podlaga za odmero v obravnavanem primeru.
11.Navedena zakonska ureditev, ki je po prenehanju veljavnosti ZSZ/84 omogočila sprejem Odloka, pa ni neustavna. Iz zakonodajnega gradiva2 izhaja, da je zakonodajalec pri sprejemu navedene določbe izhajal iz istega namena, kot ga je pri določitvi načina izvrševanja odločbe, št. U-I-313/13 zasledovalo USRS. Tj. da v obdobju do uveljavitve z Ustavo usklajene zakonodaje za odmero davka na nepremičnine občine ne bi ostale brez prihodkov, ki so jih iz naslova davščin na nepremičnine prejemale po prej veljavnih predpisih (gl. 90. točko odločbe, št. U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014). Zakonodajalec nadalje pojasnjuje, da z navedeno določbo vsakokratnega zakona o izvrševanju proračuna občinam omogoča poseganje v obstoječ sistem odmere nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, ker je to nujno potrebno zaradi poprave morebitnih nezakonitosti obstoječih odlokov, usklajevanja z novimi prostorskimi akti, spodbujanja lokalnega gospodarstva in zasledovanja prostorske politike občin.
12.Glede na navedeno zakonsko podlago, ki je po pojasnjenem obstajala že v času sprejema Odloka, Odlok po presoji sodišča ni nezakonit in neustaven zgolj zato, ker je bil sprejet po 1. 1. 2014,3 zato sodišče samo zaradi tega ne more zavrniti njegove uporabe (exc. illegalis).
13.Tožnik nadalje navaja tudi, da sta Odlok in njegova sprememba (Uradni list št. 56/20) nezakonita zaradi nesorazmerja med nadomestilom, predpisanim za določene kategorije zavezancev, pri čemer posebej opozarja na zavezance, ki opravljajo gospodarsko (B.) in poslovno ter storitveno in trgovsko dejavnost (C.) v 1. in 2. območju. Hkrati še opozori na 100 % povečanje faktorja za nezazidana zemljišča in večkratno povečanje obveznosti iz naslova nadomestila glede na predhodno ureditev iz časa pred letom 2014.
14.Po ustaljeni ustavnosodni presoji splošno načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave terja, da zakonodajalec v bistvenem enake položaje ureja enako, v bistvenem različne pa različno. Če zakonodajalec v bistvenem enake položaje ureja različno, mora za razlikovanje obstajati razumen razlog, stvarno povezan s predmetom urejanja. USRS je že večkrat zapisalo, da načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave terja upoštevanje sorazmerja med ugodnostmi stavbnih zemljišč in s tem povezanimi bremeni, ki jih normodajalec z različnim urejanjem pravnih položajev nalaga posameznim zavezancem.4
15.Po 7. členu Odloka, ki določa vrednotenje zazidanih stavbnih zemljišč glede na lego in namen zazidanega stavbnega zemljišča, se industrijske stavbe in skladišča ter stavbe za promet (B.) vrednotijo z 200 točkami v 1. in 2. območju, stavbe, v katerih se opravlja dejavnost turizma, gostinstva in trgovine ter stavbe, ki se uporabljajo za poslovne in upravne namene (C.) se vrednotijo z 250 točkami v 1. in 2. območju. Stavbe, ki se uvrščajo pod druge namene (npr. stanovanjski namen (A.), splošni družbeni namen (D.) in kmetijski namen (E.)), se pa vrednotijo s 50 točkami v 1. območju in 20 točkami v 2. območju (A. in E.) in s 100 točkami v 1. območju ter 50 točkami v 2. območju (D.). Že iz povzetega je nedvomno razvidno, da gre za znatno razliko v vrednotenju stavb glede na namen. Ali je ta razlika sorazmerna glede na različne pravne položaje stavbnih zemljišč, ki se po namenu uvrščajo pod B. in C., za razliko od stavbnih zemljišč, ki se uvrščajo pod ostale namene, pa sodišče (kljub tožbenemu ugovoru) ne more preizkusiti, saj se toženka do tega ugovora (ki ga je tožnik sicer podal tudi že v prvotno vloženi pritožbi zoper prvotno izdano odmerno odločbo z dne 12. 4. 2021, ki jo je prvostopenjski organ nadomestil z izpodbijano odločbo vsled spoznanja o utemljenosti tožnikove pritožbe; prav tako pa je tožnik ta ugovor podal tudi v pritožbi zoper izpodbijano odločbo) ni opredelila. Po 214. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) pa mora obrazložitev odločbe med drugim vsebovati razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in razloge zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Ker preizkus tega ugovora torej ni mogoč, je s tem podana absolutna bistvena kršitev določb postopka, ki že iz tega razloga terja odpravo odločbe (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).
16.Glede na navedeno je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter na podlagi tretjega in četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponoven postopek. V ponovnem postopku bo moral prvostopenjski organ odpraviti ugotovljene pomanjkljivosti, pri čemer je vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava ter stališča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). Sodišče je o zadevi odločilo brez glavne obravnave na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1, saj relevantno dejansko stanje ni sporno, sporna so vprašanja pravne narave in razlage prava.
17.Glede na uspeh s tožbo je tožnik upravičen do povračila stroškov postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu v zvezi s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1. Ker je bila zadeva rešena brez glavne obravnave, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR, v skladu z ustaljeno sodno prakso povišani za 22 % DDV, skupaj torej 347,70 EUR.
-------------------------------
1Uradno glasilo slovenskih občin št. 57/17 in št. 56/20.
2Npr. k 59. členu ZIPRS1718, Predlog zakona z dne 22. 9. 2016, EVA 2015-1611-0175, str. 56 in 57.
3Vsa prej navedena sodna praksa se nanaša na upravne akte, izdane na podlagi odlokov, ki so bili sprejeti oziroma spremenjeni pred navedeno intervencijo zakonodajalca.
4Glej npr. odločbe Ustavnega sodišča, št. U-I-49/00 z dne 30. 5. 2002, št. U-I-28/03 z dne 15. 4. 2004, in št. U-I-65/04 z dne 11. 5. 2006;