Jedro

Iz stališč Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) v zvezi z naknadno prošnjo (to je slovenski zakonodajalec v ZMZ-1 poimenoval kot ponovno prošnjo) razvidno, da je zanjo upoštevaje člen 2(q) Direktive 2013/324 (Procesna direktiva) značilno, da je podana po izdaji dokončne odločbe v zvezi s predhodno prošnjo za mednarodno zaščito. Glede na člen 40(2) navedene direktive se v okviru presoje dopustnosti take naknadne prošnje najprej preveri, ali so se pojavili novi elementi ali ugotovitve oziroma jih je prosilec navedel v zvezi z vprašanjem, ali izpolnjuje pogoje za mednarodno zaščito (prvi pogoj). Šele če obstajajo taki novi elementi ali ugotovitve v zvezi s prvo prošnjo za mednarodno zaščito, se obravnavanje dopustnosti naknadne prošnje na podlagi člena 40(3) iste direktive nadaljuje z drugim korakom, ko se preveri (drugi pogoj), ali novote znatno povečujejo verjetnost, da prosilec izpolnjuje pogoje za pridobitev statusa mednarodne zaščite.

ZMZ-1 v tretjem odstavku 64. člena določa, da so lahko novi dokazi ali dejstva obstajali že v času prvega postopka, vendar jih oseba brez svoje krivde takrat ni mogla uveljavljati. Glede na navedeno organ po prejemu naknadne (oziroma ponovne) prošnje preveri upoštevnost navedb o novih dejstvih ali predloženih novih dokazih najprej z vidika časa njihovega nastanka, torej, ali so nastali (se pojavili) po izdaji predhodne odločitve, v primeru zgodnejšega obstoja, to je v času prvega postopka, pa še, ali je do opustitve njihovega navajanja ali predlaganja prišlo po prosilčevi krivdi.

To, da je sodišče prve stopnje pri odločanju o tožbi spregledalo pritožničino stališče o neupravičeni opustitvi navedb, je imelo za posledico, da je izostala (tudi) celovita presoja upoštevnosti predloženih "starih" dokazov, ki naj bi potrdili te navedbe. Tudi zanje je pomembno, ali so za zakasnitev pri njihovi predložitvi obstajali razlogi, ki jih ni mogoče pripisati tožniku, to je dogodkom, na katere ni imel vpliva in mu torej v tej zvezi ni mogoče pripisati krivde. V tem pogledu se kot pomembno kaže vprašanje, ali za nekrivdno ravnanje zadošča tožnikovo prepričanje, katere navedbe in dokazi bodo zadostovali za uspeh v postopku (npr. v prvem postopku predložena tiralica), pa se to prepričanje kasneje ni uresničilo, ter tudi, ali so obstajale kakršnekoli ovire za pošiljanje dokumentov tožniku že v času odločanja o prošnji za mednarodno zaščito in ne šele, ko je prejel zavrnilno odločbo.

Izrek

Pritožbi se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 826/2022-6 z dne 23. 8. 2022 se razveljavi in se zadeva vrne istemu sodišču v nov postopek.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo na podlagi druge, tretje in četrte točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugodilo tožbi, odpravilo sklep Ministrstva za notranje zadeve, št. 2142-2183/2018/30 (1222-07) z dne 7. 6. 2022, in zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek.

2. Z navedenim sklepom je toženka zavrgla tožnikov prvi zahtevek, vložen 2. 2. 2022, za uvedbo ponovnega postopka za priznanje mednarodne zaščite v Republiki Sloveniji.1 Ocenila je, da tožnik v pretežnem delu ne uveljavlja novih dejstev in dokazov, ki bi nastali po izdaji odločbe o zavrnitvi tožnikove prošnje za mednarodno zaščito (v nadaljevanju prva odločba), pa jih tožnik takrat brez svoje krivde ni mogel uveljavljati. Kot novo dejstvo je navedel le, da so januarja 2022 v Kazahstanu potekali protesti, te dogodke pa je opisal posplošeno in ni izkazal svoje povezanosti z njimi, niti ni obrazložil, kako naj bi omenjeni protesti vplivali nanj in na njegovo situacijo. Tožnikove navedbe tako ne pomenijo novih dejstev v smislu tretjega odstavka 64. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1) in ne upravičujejo uvedbe ponovnega postopka.

3. Sodišče prve stopnje je presodilo, da tožnikov zahtevek za uvedbo ponovnega postopka temelji na treh elementih: na protestih v Kazahstanu januarja 2022 zaradi diktature obstoječe oblasti (prvi element); na odločbi kazahstanskega upravnega sodišča z dne 1. 10. 2014 (drugi element), iz katere je razvidno, da je policija 30. 7. 2014 pridržala tožnika, ker je nezakonito izvajal misijonarsko dejavnost in mu je bila za upravni prekršek izrečena kazen petnajstdnevnega zapora (v nadaljevanju odločba A); na dveh sodnih odločbah Ruske federacije (tretji element) – prve z dne 10. 3. 2016 (s katero je bil tožniku izrečen petnajstdnevni pripor, ker je 9. 3. 2016 zavrnil zahtevo policistov v postopku ugotavljanja osebne identitete; v nadaljevanju odločba B) in druge z dne 25. 3. 2016 (s katero je bil tožnik kaznovan z denarno kaznijo in prisilnim izgonom iz Ruske federacije zaradi nahajanja na območju, prepovedanem za tuje državljane; v nadaljevanju odločba C). Po presoji sodišča bi morala toženka, glede na splošno znano poslabšanje varnostne situacije po nemirih v Kazahstanu januarja 2022, zelo prepričljivo raziskati in utemeljiti, da bi tožnik lahko nove dokaze, ki se nanašajo na drugi in tretji element novih dejstev, predložil že v prvotnem postopku, saj tožnikov zahtevek ni očitno neutemeljen. Izkazana je tudi zveza med varnostno situacijo, ki je nastala po januarskih nemirih 2022 v Kazahstanu, in tožnikovimi osebnimi okoliščinami z vidika utemeljenega strahu pred preganjanjem, in sicer v delu obrazložitve izpodbijanega sklepa toženke, kjer so pavšalno povzete informacije, ki so ključne za ocenjevanje tveganja o pomembnem povečevanju verjetnosti, da oseba izpolnjuje pogoje za priznanje mednarodne zaščite. Zaradi zgolj navidezne uporabe informacij o stanju v Kazahstanu, pri čemer nemiri januarja 2022 predstavljajo novo dejstvo, je bila tožniku kršena pravica do izjave oziroma obrambe v upravnem postopku. Toženki očita, da v izpodbijanem sklepu in v postopku pred njegovo izdajo ni upoštevala deljenega dokaznega bremena na podlagi 4. člena Direktive 2011/95/EU (Kvalifikacijska direktiva II),2 saj je (ponovno) izhajala iz stališča, da določbe o naknadni prošnji zaostrujejo dokazne standarde oziroma dokazno breme prenesejo izključno na stran vlagatelja.3 Izpodbijanemu sklepu očita neskladnost oziroma nekonsistentnost v obrazložitvi, kar onemogoča preizkus zakonitosti.

4. Toženka (v nadaljevanju pritožnica) je zoper navedeno sodbo vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Predlaga, naj Vrhovno sodišče izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbo zavrne, podrejeno, naj sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

5. Tožnik v odgovoru na pritožbo poudarja, da so se zanj varnostne razmere v Kazahstanu po množičnih protestih januarja 2022 bistveno poslabšale, zaradi nezakonite misijonarske dejavnosti oziroma nedovoljenega organiziranja in sodelovanja v dejavnostih verskega združenja pa bi mu v primeru vrnitve grozil zapor. Izpostavlja stališče sodišča prve stopnje, da je izkazana zveza med varnostno situacijo, ki je nastala po januarskih nemirih v Kazahstanu in njegovimi osebnimi okoliščinami z vidika utemeljenega strahu pred preganjanjem. Predlaga zavrnitev pritožbe.

6. Pritožba je utemeljena.

7. Vrhovno sodišče se strinja s pritožnico, da je napačna ugotovitev prvostopenjskega sodišča o nasprotjih v delih njenega sklepa, ki naj bi onemogočala preizkus njegove zakonitosti. Da ne gre za tako kršitev upravnega postopka, izhaja že iz tega, da se je sodišče v izpodbijani sodbi vsebinsko opredeljevalo do listinskih dokazov (odločb A, B in C). V tem delu tudi za sodišče ni bilo nobenega dvoma o tem, da gre za listine, ki jih je v povezavi z utemeljevanjem upravičenja do ponovno prošnje iz 64. člena ZMZ-1 tožnik predložil šele po pravnomočnem zaključku postopka odločanja o njegovi prošnji za mednarodno zaščito, čeprav so obstajale že v času pred izdajo prve (zavrnilne) odločbe. Nejasnosti tudi ni v sedmem odstavku na 7. strani izpodbijanega sklepa toženke, v katerem se opredeljuje do tožnikovih informacij o stanju v izvorni državi in ob tem navede, da nobena od teh informacij ne upravičuje uvedbe ponovnega postopka iz razloga, ker se je do njih izrekla v odločbi, s katero je zavrnila tožnikovo prošnjo za mednarodno zaščito. Sodišče prve stopnje se je do tega opredelilo z ugotovitvijo, da to ne drži (74. točka sodbe), kar pomeni, da je bil preizkus očitno mogoč, nasprotno stališče pa neutemeljeno.

8. Nadalje je iz stališč Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) v zvezi z naknadno prošnjo (to je slovenski zakonodajalec v ZMZ-1 poimenoval kot ponovno prošnjo) razvidno, da je zanjo upoštevaje člen 2(q) Direktive 2013/324 (Procesna direktiva) značilno, da je podana po izdaji dokončne odločbe v zvezi s predhodno prošnjo za mednarodno zaščito. Glede na člen 40(2) navedene direktive se v okviru presoje dopustnosti take naknadne prošnje najprej preveri, ali so se pojavili novi elementi ali ugotovitve oziroma jih je prosilec navedel v zvezi z vprašanjem, ali izpolnjuje pogoje za mednarodno zaščito (prvi pogoj). Šele če obstajajo taki novi elementi ali ugotovitve v zvezi s prvo prošnjo za mednarodno zaščito, se obravnavanje dopustnosti naknadne prošnje na podlagi člena 40(3) iste direktive nadaljuje z drugim korakom, ko se preveri (drugi pogoj), ali novote znatno povečujejo verjetnost, da prosilec izpolnjuje pogoje za pridobitev statusa mednarodne zaščite. SEU poudarja, da gre za ločena pogoja, ki morata biti izpolnjena, da se lahko nadaljuje obravnavanje prošnje.5

9. V okviru preverjanja prvega pogoja in upoštevaje, da gre za nove elemente ali ugotovitve zato, ker so se pojavili po odločitvi o predhodni prošnji, ali pa zato, ker jih je prosilec prvič navedel, je pomembno, da pri teh slednjih novih navedbah oziroma novih dokazih Direktiva 2013/32 v členu 40(4) državam članicam omogoča, da določijo, da bo prošnja nadalje obravnavana samo, če jih prosilec brez svoje krivde ni mogel uveljavljati že v pravnomočno končanem prejšnjem postopku. Če država članica te možnosti ne uporabi, se prošnja šteje za dopustno ne glede na to, da je prosilec navedel le tista dejstva in dokaze, ki so obstajali že pred pravnomočnim končanjem predhodnega postopka in ki bi jih lahko predložil že ob obravnavi predhodne prošnje.6 ZMZ-1 v skladu z navedeno možnostjo v tretjem odstavku 64. člena določa, da so lahko novi dokazi ali dejstva obstajali že v času prvega postopka, vendar jih oseba brez svoje krivde takrat ni mogla uveljavljati.

10. Glede na navedeno organ po prejemu naknadne (oziroma ponovne) prošnje preveri upoštevnost navedb o novih dejstvih ali predloženih novih dokazih najprej z vidika časa njihovega nastanka, torej, ali so nastali (se pojavili) po izdaji predhodne odločitve, v primeru zgodnejšega obstoja, to je v času prvega postopka, pa še, ali je do opustitve njihovega navajanja ali predlaganja prišlo po prosilčevi krivdi.

11. Kot izhaja iz povzetkov izpodbijane sodbe o razlogih za odločitev toženke, je pritožnica v svojem sklepu presojala upoštevnost ne le novih dokazov, kot napačno povzema sodišče prve stopnje (torej odločb A, B in C), ki so glede na datum nastanka nesporno obstajali že v času postopka izdaje prve odločbe, ampak tudi upoštevnost novih navedb o „starih“ dogodkih, ki so se zgodili v Kazahstanu in v Ruski federaciji, preden je tožnik zapustil izvorno državo (in v zvezi s katerimi je kot dokaz predložil navedene odločbe).

12. Pritožnica tako utemeljeno očita, da prvostopenjsko sodišče pri obravnavi tožbe ni upoštevalo razlogov njenega sklepa (tožnik v odgovoru na pritožbo tej trditvi ne oporeka), ki se nanašajo na tožnikove navedbe o dogodku z dne 30. 7. 2014 in dogodke v zvezi z mučenjem, in sicer da tožnikovo pojasnilo za opustitev teh navedb v prvem postopku (ker da zanje takrat ni imel dokazov) ni sprejemljivo oziroma da to ni opravičljiv razlog za opustitev njihovega navajanja. V zvezi s tem je na mestu tudi pritožničino opozorilo na nadaljnje navedbe v njenem sklepu, ki so relevantne za oceno (ne)krivdnega ravnanja, ki so, da je tožniku v postopku odločanja o mednarodni zaščiti večkrat predočila, da prošnja ni odvisna od predložitve listinskega dokaza in da je dolžan izpovedati vsa dejstva glede dogodkov, s katerimi utemeljuje svojo prošnjo za mednarodno zaščito.

13. Prvostopenjsko sodišče se do navedenih okoliščin iz prvega postopka v izpodbijani sodbi ni opredelilo, zaradi česar je izostalo jasno stališče, zakaj tovrstna opozorila oziroma pouki tožniku niso bili zadostni. Na drugi strani namreč sámo navaja, da bi tožnik lahko odločbi B in C v azilnem postopku vsaj omenil (69. točka obrazložitve), kar po presoji Vrhovnega sodišča implicitno pomeni, da bi lahko povedal tudi o dogodkih. Temu pa ne sledi nadaljnja argumentacija sodbe z navedbo (v 71. točki obrazložitve), da pritožnica „v obrazložitvi izpodbijanega akta ne nadaljuje z utemeljitvijo v smeri, da je tožniku v prvotnem postopku na tak način zastavljala vprašanja in ga pozivala k celoviti predstavitvi podrobnosti, da bi tožnik moral vedeti, da lahko oziroma mora povedati vse podrobnosti, ki so pripeljali do mednarodne tiralice, čeprav nima dokazov“. Ob tem iz sodbe ni razvidno, kakšen „način“ postavljanja vprašanj (ki presega v prejšnji točki te obrazložitve dane pouke tožniku) je imelo sodišče v mislih, še manj, da je bil ta „način“ vsebina tožnikovega pojasnila pritožnici, zakaj je v prejšnjem postopku zamolčal dogodke, na katere se nanašajo odločbe, niti to, da je njegovo neupoštevanje uveljavljal v tožbi. Se pa Vrhovno sodišče strinja s pritožbo, da tožnikovo pojasnilo, da je univerzitetno izobražen in da dobro ve, da mora za vsako trditev predložiti dokazila (kar sodišče povzema v 69. točki obrazložitve), ob opozorilih, ki so bila dana (izobraženemu) tožniku v prvem postopku, samo zase ni v prid nekrivdni opustitvi navedb.

14. To, da je sodišče prve stopnje pri odločanju o tožbi spregledalo pritožničino stališče o neupravičeni opustitvi navedb, pa je imelo za posledico, da je izostala tudi celovita presoja upoštevnosti predloženih "starih" dokazov, ki naj bi potrdili te navedbe. Tudi zanje je pomembno, ali so za zakasnitev pri njihovi predložitvi obstajali razlogi (ugotavljanje tega nalaga sodišče toženki v ponovljenem postopku v 68. točki obrazložitve), ki jih ni mogoče pripisati tožniku, to je dogodkom, na katere ni imel vpliva in mu torej v tej zvezi ni mogoče pripisati krivde. V tem pogledu se kot pomembno kaže vprašanje, ali za nekrivdno ravnanje zadošča tožnikovo prepričanje, katere navedbe in dokazi bodo zadostovali za uspeh v postopku (npr. v prvem postopku predložena tiralica), pa se to prepričanje kasneje ni uresničilo, ter tudi, ali so obstajale kakršnekoli ovire za pošiljanje dokumentov tožniku že v času odločanja o prošnji za mednarodno zaščito in ne šele, ko je prejel zavrnilno odločbo.

15. Iz sodbe ne izhaja, da je sodišče prve stopnje predložene odločbe obravnavalo tudi kot dokaz v zvezi z navedbami, ki jih je tožnik podal že v prejšnjem postopku. V sodbi je namreč povzelo (72. točka obrazložitve) le tožnikovo izjavo, kot je navedena v pritožničinem sklepu, da se je pred upravnim sodiščem v Kazahstanu v postopku zaradi prepovedane misijonarske dejavnosti branil tudi pred očitki, da je pozival k nasilju oziroma terorističnemu dejanju in da je pripovedoval o dogodkih s potovanja v Sirsko arabsko republiko. Čeprav vsebina te izjave nakazuje na nove navedbe in na drug vzrok za preganjanje (tožnikov strah, da ga bodo zaprli zaradi terorizma), kot je bil uveljavljen in obravnavan v postopku izdaje prve odločbe (preganjanje zaradi vere, ki ga je tedaj zavrnilo tudi sodišče v upravnem sporu z argumentom, da tožnik pripada večinski muslimanski veri – 62. točka obrazložitve izpodbijane sodbe), ni razvidno stališče sodišča glede njihovega (ne)opravičljivega nenavajanja v prejšnjem postopku, saj se razlogi sodbe nadaljujejo v prid utemeljevanju, da sta odločbi B in C, čeprav ju ni izdala izvorna država, lahko nov dokaz (72. in 73. točka obrazložitve).

16. Po obrazloženem so razlogi za odločitev sodišča prve stopnje nepravilni (glede relevantnosti nasprotij v pritožničinem sklepu), v preostalem delu pa pomanjkljivi ali nerazumljivi do te mere, da ni mogoče nedvoumno razbrati, v čem je pritožničina presoja napačna, s tem pa ni razviden niti obseg in vsebina odločanja o dopustnosti tožnikove ponovne prošnje v ponovljenem upravnem postopku (tožnik je sicer primarno predlagal odpravo sklepa in dovolitev vložitve ponovne prošnje). Navedeno zahtevo po jasnih razlogih za odločitev še dodatno utrjuje potrebna presoja pomena tožnikovega sklicevanja na nemire v Kazahstanu januarja 2022 in na nove splošne informacije o stanju v tej države. Gre za novote, ki se v prvi vrsti nanašajo na razlog za preganjanje, in glede katerih je relevantno le še vprašanje, ali pomembno povečujejo verjetnost, da tožnik izpolnjuje pogoje za priznanje mednarodne zaščite.

17. Po navedenem je Vrhovno sodišče zaradi ugotovljene bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu pritožbi ugodilo, izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje, da ponovno odloči o tožbi (77. člen ZUS-1).

1 Tožnikova prošnja za priznanje mednarodne zaščite je bila zavrnjena z odločbo z dne 29. 5. 2020, tožba zoper njo pa zavrnjena s sodbo I U 688/2020-16 z dne 17. 12. 2021. 2 Direktiva 2011/95/EU Evropskega parlamenta in sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite (prenovitev). 3 V zvezi s tem sodišče prve stopnje navaja, da člen 40(2) Procesne direktive (Direktiva 2013/32/EU evropskega parlamenta in sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (prenovitev)), ki ureja naknadno prošnjo, ne razlikuje med prvo prošnjo in naknadno prošnjo glede na naravo elementov ali ugotovitev, na podlagi katerih je mogoče dokazati, da prosilec izpolnjuje pogoje za status upravičenca do mednarodne zaščite. Zato je treba presojo dejstev in okoliščin v utemeljitev teh prošenj v obeh primerih opraviti v skladu s 4. členom Kvalifikacijske direktive II; tudi sama presoja dokazov pa se ne razlikuje glede na to, ali gre za prvo ali naknadno prošnjo. 4 Direktiva 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (prenovitev). 5 Sodba v zadevi LH (C-921/19) z dne 10. junija 2021, točke 31 do 38. 6 Sodba v zadevi XY (C-18/20) z dne 9. septembra 2021, točki 36 in 39.