8. 9. 2022

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Milana Krsmanovića, Ljubljana, in drugih, ki jih vse zastopa Marko Drinovec, odvetnik v Kranju, na seji 8. septembra 2022

sklenilo:

1.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Metlika (Uradni list RS, št. 31/13 in 22/21) v delu, ki se nanaša na enoti urejanja prostora KRA-3 in KRA-6, se zavrže.

2.Pobudniki sami nosijo svoje stroške s pobudo.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pobudniki vlagajo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Metlika (Uradni list RS, št. 22/21 – v nadaljevanju Spremembe Odloka) in v izreku tega sklepa navedeni Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Metlika (v nadaljevanju OPN). Pobudo vlagajo v trimesečnem roku po prejetju sklepa Upravnega sodišča, s katerim je to sodišče zavrglo tožbo zoper navedena predpisa, vloženo na podlagi 58. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 61/17 – v nadaljevanju ZUreP-2). Zatrjujejo neskladje s 33. členom Ustave, 73. in 75. členom Stvarnopravnega zakonika (Uradni list RS, št. 87/02, 91/13 in 23/20 – SPZ) ter 2. členom ZUreP-2. Navajajo, da so solastniki zemljišča parc. št. 831/5, k. o. Krasinec, in da je Občina Metlika (v nadaljevanju Občina) s Spremembami Odloka s 1. členom v celoti nadomestila Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Metlika (Uradni list RS, št. 31/13 – v nadaljevanju Odlok), s 3. členom pa zamenjala grafične prikaze strateškega in izvedbenega dela OPN, s tem pa spremenila namensko rabo navedenega zemljišča in nepremičnin v bližini. Sklicujejo se na šesti odstavek 106. člena, tretji odstavek 107. člena ter 109. in 112. člen OPN. Trdijo, da je bila nepremičnina pobudnikov po Odloku kot del enote urejanja prostora (v nadaljevanju EUP) KRA-3 uvrščena med površine podeželskega naselja s kmetijami in stanovanjskimi hišami (SKs), na podlagi Sprememb Odloka pa po namenski rabi (še vedno kot del EUP KRA-3) spada med površine razpršene poselitve, ki vključuje kmetije in stanovanjske hiše (As), za katere veljajo drugačni prostorski izvedbeni pogoji (v nadaljevanju PIP). Zatrjujejo, da med površine razpršene poselitve, ki vključuje kmetije in stanovanjske hiše (As), po namenski rabi sedaj spadajo tudi druge okoliške nepremičnine, ki v naravi predstavljajo zaselek Majer, razen nepremičnine parc. št. 831/8, k. o. Krasinec, na kateri je zgrajen kamp in spada med površine za turizem (BT). Navajajo, da so bili na podlagi Sprememb Odloka v območje površine za turizem (BT) uvrščeni tudi deli nepremičnin parc. št. 828/10, 824/18 in 824/19, vse k. o. Krasinec, ki so prej spadale med kmetijska zemljišča in na katerih gradnja ni bila dovoljena. Navajajo razlike med PIP, kot jih je določal Odlok, in PIP, kot jih določa OPN. Pobudniki trdijo, da so dovoljeni intenzivnejši posegi v prostor in uporaba slednjega, ki naj ne bi bila skladna s krajevnimi značilnostmi zaselka Majer. Navajajo, da je sedaj v območju površin za turizem (BT) dopustna gradnja objektov, kot so hoteli, bungalovi, apartmaji ter objekti za potrebe turizma v povezavi s športom in rekreacijo, in da so dovoljene tudi druge spremljajoče dejavnosti. Hkrati so tudi na ostalih nepremičninah v Majerju dovoljene dodatne dejavnosti ob večji izrabi prostora in širšem naboru dovoljenih gradenj ob manj strogih pogojih. Pobudniki trdijo, da zaradi spremembe mirnega podeželskega naselja v področje intenzivnih turističnih dejavnosti svoje nepremičnine ne bodo mogli več uporabljati za oddih kot doslej.

2.Pobudniki še trdijo, da za vse posege v prostor in za vso uporabo prostora, ki jih dovoljujejo Spremembe Odloka in OPN, ni treba pridobiti posebnih upravnih dovoljenj, kot je npr. gradbeno dovoljenje, v postopkih za pridobitev katerih bi kot stranski udeleženci lahko sodelovali pobudniki in uveljavljali tudi nezakonitosti Sprememb Odloka in OPN. Lastniki nepremičnin naj bi z novimi dejavnostmi in delno celo gradnjami npr. enostavnih objektov lahko pričeli, ne da bi predhodno stekel kakršenkoli postopek, v katerem bi lahko sodelovali pobudniki. Pobudniki predlagajo, naj Ustavno sodišče Občini naloži povrnitev stroškov postopka.

B.

3.Pobudniki navajajo, da izpodbijajo Spremembe Odloka in OPN. V 1. členu Sprememb Odloka je določeno, da se sprejmejo spremembe in dopolnitve Odloka, zaradi jasnosti uporabe pa se besedilo Odloka v celoti nadomesti. V 2. členu Sprememb Odloka je določeno, da se v celoti zamenja Priloga 1 (preglednica z dopustnimi nezahtevnimi objekti po posameznih vrstah PNR), v 3. členu Sprememb Odloka pa, da se v celoti zamenjajo tudi grafični prikazi strateškega in izvedbenega dela. Ker je vsebina Sprememb Odloka postala njegov sestavni del, pobudniki pa s svojimi navedbami nasprotujejo tej vsebini, je Ustavno sodišče štelo, da pobudniki izpodbijajo OPN.

4.Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.

5.Iz ustavnosodne presoje izhaja, da so občinski prostorski načrti, ki določajo oziroma spreminjajo namensko rabo zemljišč, splošni akti, ki lahko učinkujejo na položaj lastnikov teh zemljišč na način, da neposredno posegajo v njihove pravice ali v njihov pravni položaj. Ustavno sodišče je že sprejelo stališča, da na pobudnikov pravni položaj neposredno učinkuje sprememba namenske rabe zemljišč iz zazidljivih v nezazidljiva, iz gozda v gozd s posebnim namenom, iz stavbnih zemljišč, namenjenih za stanovanjsko gradnjo, v park (zelene površine) ter iz zemljišč, namenjenih za stanovanjsko-kmetijsko-poslovno rabo, v kmetijska zemljišča. Ustavno sodišče pri presoji, ali občinski prostorski načrt neposredno učinkuje na pravice ali pravni položaj pobudnika, presoja konkretne okoliščine primera. Zgolj lastninska pravica na nepremičnini z območja izpodbijanega prostorskega akta za izkaz pravnega interesa za presojo njegove ustavnosti in zakonitosti ne zadošča.

6.V obravnavanem primeru iz navedb pobudnikov izhaja, da pobudniki ne oporekajo določitvi namenske rabe in spremembam PIP z vidika dopustne gradnje na svojem zemljišču in izvajanja lastne dejavnosti, temveč nasprotujejo možnosti dopustne gradnje in dejavnosti lastnikov drugih nepremičnin v bližini na način, ki naj bi omogočal izvajanje intenzivnih turističnih dejavnosti.

7.OPN skladno z 2. členom OPN vsebuje tekstualni del in grafične prikaze strateškega in izvedbenega dela OPN. Tekstualni del je sestavljen iz odloka in njegovih prilog, izvedbeni del OPN pa med drugim vsebuje grafični prikaz območij EUP, osnovne oziroma podrobnejše namenske rabe prostora in PIP ter prometne infrastrukture. Izvedbeni del OPN določa PIP za posamezna območja podrobnejše namenske rabe in za posamezne EUP ter dopustno izrabo prostora za posamezna območja namenske rabe in podrobnejše namenske rabe in za posamezne EUP. Za posamezno EUP veljajo splošni PIP za urejanje prostora, podrobnejši PIP (opredeljeni za posamezne vrste namenskih rab in podrobnejše namenske rabe) in posebni PIP (ki se nanašajo na posamezno EUP). Skladno s 66. členom OPN so PIP glede na namen in možnosti spremembe namembnosti objektov podrobno opredeljeni v preglednicah s PIP za podrobnejše namenske rabe prostora. V 106. členu OPN so določeni podrobnejši PIP za območja stanovanj. V šestem odstavku tega člena so določeni podrobnejši PIP za podeželska naselja s kmetijami in stanovanjskimi hišami (SKs). V 109. členu OPN so določeni podrobnejši PIP za območja za turizem (BT) (kot območje posebnih dejavnosti). Na obeh območjih je dopustna gradnja stanovanjskih in nestanovanjskih objektov, gradbeno inženirskih objektov in pomožnih objektov, ki so navedeni v Preglednici. V 112. členu OPN so določeni podrobnejši PIP za razpršeno poselitev. V četrtem odstavku tega člena je določeno, da za podrobnejše PIP za območja za razpršeno poselitev, ki vključuje kmetije in stanovanjske hiše (As), veljajo določila PIP za podeželska naselja s kmetijami in stanovanjskimi hišami (SKs), razen dopustne izrabe parcele, ki pri površinah razpršene poselitve, ki vključuje kmetije in stanovanjske hiše (As), ni omejena. Zemljišče parc. št. 831/5, k. o. Krasinec, katerega solastniki so pobudniki, in okoliške nepremičnine, ki jih pobudniki navajajo, ležijo na območju EUP KRA-3. Po namenski rabi spadajo med površine razpršene poselitve, ki vključuje kmetije in stanovanjske hiše (As), le za zemljišče parc. št. 831/8, k. o. Krasinec, je določena namenska raba površin za turizem (BT). Novonastale nepremičnine parc. št. 828/18, 824/23 in 824/25, vse k. o. Krasinec, ležijo na območju EUP KRA-6 z namensko rabo površin za turizem (BT), ki se stika z EUP KRA-3. Člen 120 OPN, ki določa posebne PIP za nekatere EUP, te določa tudi za KRA-3 (z imenom EUP Zaselek s turističnim območjem Kolpa resort) in KRA-6 (z imenom EUP Turistično-športno rekreacijsko območje Majer). Navedeno pomeni, da je v EUP KRA-3 in KRA-6 dopustna gradnja objektov, skladna z na teh območjih določenimi dopustnimi dejavnostmi in ob upoštevanju drugih določenih PIP.

8.OPN v izpodbijanem delu ne učinkuje neposredno. Iz ustaljene ustavnosodne presoje namreč izhaja, da gradnja neposredno na podlagi prostorskih aktov načeloma ni mogoča, saj mora pristojni upravni organ na podlagi navedenega predpisa odločiti o dovoljenosti gradnje in predpisati konkretne pogoje, ki jih je treba pri gradnji upoštevati. Tudi s sprememba namenske rabe konkretnega obstoječega objekta je mogoča le v konkretnem upravnem postopku. V skladu s prvim odstavkom 5. člena Gradbenega zakona (Uradni list RS, št. 199/21 – v nadaljevanju GZ-1) je sprememba namembnosti objekta dopustna na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja. V skladu z drugim stavkom 8. člena GZ-1 je objekte treba uporabljati v skladu z uporabnim in gradbenim dovoljenjem. Kolikor bodo pobudniki udeleženi v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za novogradnjo, rekonstrukcijo ali spremembo namembnosti zahtevnega, manj zahtevnega ali nezahtevnega objekta ali v drugih postopkih izdaje gradbenega dovoljenja, bodo lahko očitke o protiustavnosti in nezakonitosti OPN navajali v navedenem postopku. Po ustaljeni ustavnosodni presoji se v primerih, ko predpis ne učinkuje neposredno, lahko pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamičen in konkreten upravni akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS. To stališče Ustavnega sodišča je podrobneje obrazloženo že v sklepu št. U-I-251/07 z dne 10. 1. 2008 (Uradni list RS, št. 6/08, in OdlUS XVII, 2). Iz razlogov, navedenih v citiranem sklepu, pobudniki ne izkazujejo pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti OPN v izpodbijanem delu.

9.Pobudniki neposredno učinkovanje izpodbijanega OPN in svoj pravni interes za vložitev pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti OPN v izpodbijanem delu zatrjujejo tudi z navedbami o dopustnosti gradnje posameznih enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja. Da je gradnja enostavnih objektov zakonsko dopustna brez gradbenega dovoljenja, ni sporno. Po presoji Ustavnega sodišča pa pobudniki, ki sicer nasprotujejo intenzivnemu izvajanju dejavnosti gostinstva in turizma ter spremljajočih dejavnosti v bližini svoje nepremičnine, s posplošenimi navedbami glede dopustnosti gradnje posameznih enostavnih objektov niso izkazali, kako naj bi se z morebitno ugoditvijo pobudi izboljšal njihov pravni položaj.

10.Ker pobudniki ne izkazujejo pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti OPN v izpodbijanem delu, je Ustavno sodišče pobudo zavrglo (1. točka izreka).

11.Pobudniki so zahtevali povrnitev stroškov. Po prvem odstavku 34. člena ZUstS nosi v postopku pred Ustavnim sodiščem vsak udeleženec svoje stroške, če Ustavno sodišče ne odloči drugače. Ker v obravnavani zadevi ni utemeljenih razlogov za drugačno odločitev, je Ustavno sodišče sklenilo, kot izhaja iz 2. točke izreka tega sklepa.

C.

12.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena in prvega odstavka 34. člena ZUstS ter prve alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo soglasno.

dr. Matej Accetto

Predsednik

[1]Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-327/20 z dne 20. 1. 2022 (Uradni list RS, št. 20/22).

[2]Pobudniki kot okoliške nepremičnine navajajo zemljišča parc. št. 821/2, 821/3, 821/9, 828/16, 828/1, 829/1, 829/3, 829/4, 829/5, 831/4, 831/6, 831/7, 831/8, 831/9, 831/10, 831/11, 831/12 in 2772, vse k. o. Krasinec (v nadaljevanju okoliške nepremičnine).

[3]Iz zemljiške knjige je razvidno, da sta bili: – namesto nepremičnine parc. št. 828/10, k. o. Krasinec, vpisani nepremičnini parc. št. 828/18 in 828/19, obe k. o. Krasinec, – namesto nepremičnine parc. št. 824/18, k. o. Krasinec, vpisani nepremičnini parc. št. 824/23 in 824/24, obe k. o. Krasinec, in – namesto nepremičnine parc. št. 824/19, k. o. Krasinec, vpisani nepremičnini parc. št. 824/25 in 814/26, k. o. Krasinec.

[4]Preglednica se po novem imenuje "Preglednica vrst pomožnih in začasnih objektov po posameznih podrobnejših namenskih rabah prostora" in je priložena kot Priloga 1 Sprememb OPN (v nadaljevanju Preglednica).

[5]Primerjaj odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-6/17 z dne 20. 6. 2019 (Uradni list RS, št. 46/19, in OdlUS XXIV, 9), 24. točka obrazložitve, št. U-I-139/15 z dne 23. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 74/20, in OdlUS XXV, 6), 13. točka obrazložitve, št. U-I-151/15 z dne 4. 6. 2020 (Uradni list RS, 90/20, in OdlUS XXV, 11), 12. in 13. točka obrazložitve, ter št. U-I-144/17 z dne 3. 6. 2021 (Uradni list RS, št. 95/21), 8. in 9. točka obrazložitve.

[6]Primerjaj sklep Ustavnega sodišča št. U-I-84/17 z dne 21. 10. 2021.

[7]Primerjaj na primer sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-84/17 in št. U-I-496/18 z dne 17. 2. 2021.

[8]Glej 2. člen OPN.

[9]Glej 60. člen OPN.

[10]Glej tretji odstavek 61. člena OPN.

[11]Na območju za podeželska naselja s kmetijami in stanovanjskimi hišami (SKs) so pod določenimi pogoji poleg bivanja in kmetijstva dopustne tudi dejavnosti: gostinstvo in turizem, turizem na kmetiji oziroma na podeželju, manjša obrt oziroma proizvodnja kot dopolnilna dejavnost na kmetiji, trgovina ter storitvene dejavnosti, skladiščenje glede na dopustne dejavnosti, poslovne dejavnosti in druge dejavnosti, ki ne generirajo tovornega niti večjega osebnega prometa. Dovoljenje so tudi spremembe namembnosti objektov pod pogojem, da je nova namembnost v skladu z namensko rabo tega območja (prim. 5. točko šestega odstavka 106. člena OPN).

[12]Dopustne dejavnosti na območjih za turizem (BT) so gostinstvo in turizem ter spremljajoče dejavnosti kot trgovina, storitvene dejavnosti, kulturne, razvedrilne, rekreacijske, športne dejavnosti in podobno ter bivanje, če gre za potrebe lastnikov ali upravljavcev dopustnih dejavnosti oziroma objektov, ter vinski turizem in kmečki turizem (glej 5. točko 109. člena OPN).

[13]Dopuščene so gradnje novih objektov, dozidave, nadzidave, rekonstrukcije, vzdrževanje in odstranitve objektov (prim. 6. in 7. točko drugega odstavka v zvezi s 6. in 7. točko šestega odstavka 106. člena OPN ter 6. točko 109. člena OPN in 7. točko tretjega odstavka 107. člena v zvezi s 7. točko 109. člena OPN).

[14]Iz priloženega izpisa iz zemljiške knjige za nepremičnino parc. št. 831/5, k. o. Krasinec, je razvidno, da je pri tej nepremičnini vknjižena lastninska pravica pobudnika Milana Krsmanovića v deležu do ½, pobudnikov Gregorja in Mirka Krsmanovića pa vsakega v deležu do 1/4.

[15]Za EUP KRA-3 je na tem mestu določeno, da se na območju z namensko rabo BT dopusti ureditev turistično rekreacijskega območja z nastanitvenimi objekti s skupnim servisnim/gostinskim objektom in spremljajočimi objekti in ureditvami.

[16]Za EUP KRA-6 je na tem mestu določeno, da se dopusti ureditev turistično-športno rekreacijskega območja z nastanitvenimi objekti s skupnim servisnim/gostinskim objektom in spremljajočimi objekti in ureditvami (dostopna cesta, parkirišča, igrišča, bazen ipd.). Posamezni objekti se oblikujejo z dvokapnimi strehami, npr. po zgledu tradicionalnih objektov (hisi) ali po zgledu dvokapnih šotorov, servisno/gostinski objekt pa se lahko oblikuje po načelih sodobnega arhitekturnega oblikovanja objektov z ravno streho.

[17]Glej na primer sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-102/22 z dne 10. 6. 2022, št. U-I-722/21 z dne 1. 4. 2022, št. U-I-84/17 in št. U-I-496/18.

[18]Vsebinsko enako sta določala tudi prvi odstavek 4. člena Gradbenega zakona (Uradni list RS, št. 61/17, 72/17 – popr. in 65/20 – v nadaljevanju GZ) glede gradnje z gradbenim dovoljenjem in drugi stavek 6. člena GZ glede uporabe objektov. Postopki, začeti pred začetkom uporabe GZ-1, se končajo po določbah GZ (prvi odstavek 128. člena GZ-1), razen če investitor zahteva, da se končajo po določbah GZ-1 (tretji odstavek 128. člena GZ-1).

[19]Glej 36. in 54. člen GZ ter 48. in 67. člen GZ-1.

[20]Glej 4. in 5. člen GZ ter 5. in 6. člen GZ-1.