Jedro

Odločitve o zavrnitvi gradbenega dovoljenja ni mogoče opreti na odločitev o zahtevi za izdajo vodnega soglasja, izdani po poteku zakonsko določenega roka.

Obravnavani pogoj iz prostorskega akta je po vsebini oz. po namenu začasni ukrep za zavarovanje prostora. Zato bi bil tak pogoj lahko zakonit, če bi bili izpolnjeni tudi drugi, z zakonom predpisani pogoji za izdajo in veljavnost začasnih ukrepov. ZUreP-1 namreč v 84. členu omejuje njihovo časovno veljavnost.

Izrek

I. Tožbi se ugodi tako, da se odločba Upravne enote Vrhnika št. 351-305/2012 (217) z dne 29. 1. 2013 odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 420 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Prvostopenjski upravni organ je z izpodbijano odločbo zavrnil tožničino vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja za novogradnjo vrstnih stanovanjskih hiš na ... na v izreku navedenih zemljiščih k. o. ... Iz obrazložitve te odločbe je razvidno, da je upravni organ svojo odločitev oprl na ugotovitev, da se predvideni poseg nahaja v območju urejanja L1 S/7, morfološka enota 2B/5, za katerega posege v prostor urejajo določbe Odloka o splošnih merilih in pogojih za Občino Vrhnika (v nadaljevanju PUP1) in Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za plansko celoto L1 Drenov Grič (v nadaljevanju PUP DG), ki pa v tej morfološki enoti do sprejema občinskega podrobnega prostorskega načrta posegov v prostor, razen vzdrževalnih del obstoječe infrastrukture in kmetijske rabe območja, ne dovoljuje. Poleg tega je prvostopenjski organ ugotovil še, da je bila z odločbo Agencije RS za okolje (v nadaljevanju ARSO) št. 35507-1471/2012-5 z dne 10. 1. 2013 zavrnjena zahteva za izdajo vodnega soglasja, kar bi pri odločanju o izdaji gradbenega dovoljenja upošteval, ne glede na to, da je bila navedena odločba ARSO izdana po predpisanem roku.

Drugostopenjski upravni organ je tožničino pritožbo zavrnil. Med drugim je pojasnil, da je bilo območje urejanja L1S/7 v PUP DG dodano šele s spremembo tega prostorskega akta, ki je bila sprejeta na podlagi določb Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1) in objavljena v občinskem glasilu Naš časopis, št. 303/2004. Zavrnil je pritožbeno stališče, da je navedeni pogoj iz 12. člena PUP DG nezakonit in neobstoječ, ker se nanaša na sprejem lokacijskega načrta. Meni, da navedene določbe ni mogoče enačiti s tistimi določbami prostorskih aktov, ki prostorsko ureditev vežejo na predhodno potrditev s strani pristojnega občinskega organa, in da je Ustavno sodišče v odločbi U-I-227/00 poudarilo, da se prostor urbanistično načrtuje s prostorskimi izvedbenimi akti, po 110. členu Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt) pa je to občinski podrobni prostorski načrti (v nadaljevanju OPPN). Sklicuje se tudi na 21. člen Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS), po katerem je načrtovanje prostorskega razvoja izvirna pristojnost občine, če ne gre za načrtovanje prostorskih ureditev državnega pomena. Zavrnil je tudi pritožbene trditve, da lokacijski načrt ne more biti sprejet, ker ni bil sprejet prostorski red občine. Tudi po mnenju organa druge stopnje nameravana gradnja ni skladna z določbami prostorskega akta, in že zato niso izpolnjeni pogoji iz 66. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) za izdajo gradbenega dovoljenja. V zvezi s pritožbenimi navedbami glede vodnega soglasja pa navaja, da je pridobitev vodnega soglasja v obravnavanem primeru potrebna. Ne strinja se s pritožbenim sklicevanjem na fikcijo iz 50.a člena ZGO-1, da je soglasje dano, če je pred odločitvijo o izdaji gradbenega dovoljenja organu predložena drugačna odločba soglasodajalca.

Tožnica se z navedeno odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da 25. člen Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (v nadaljevanju ZUN) izključuje sočasen obstoj prostorskih ureditvenih pogojev (PUP) in prostorskih izvedbenih načrtov (zazidalni načrt, ureditveni načrt, lokacijski načrt) za urejanje istega območja. Zato, in ker gre za hierarhično istovrstne akte, meni, da tudi PUP DG ne more določati, da je njegovo izvrševanje vezano na sprejem lokacijskega načrta. V zvezi s tem se sklicuje tudi na določbo 153. člena Ustave, ki določa, da morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z ustavo in z zakoni. Sklicuje se na ustavnosodno prakso (navaja odločbi Ustavnega sodišča U-I-227/00 in U-I-79/97) iz katere izhaja, da ustreznost občinskega odloka za izdajo gradbenega dovoljenja ni vezana na njegovo poimenovanje, pač pa na njegovo konkretiziranost. Glede na to, da PUP DG v 12. členu navaja vse elemente, ki bi jih imel lokacijski načrt oziroma OPPN, so po tožničinem mnenju pogoji za poseg v prostor konkretizirani do takšne mere, da je na njegovi podlagi mogoče ugotavljati skladnost nameravanega posega s prostorskim aktom.

Poleg tega meni, da pogojevanje dopustnosti posega v prostor s sprejetjem lokacijskega načrta ni skladno s 3. točko drugega odstavka 27. člena ZUN, ki predvideva lokacijski načrt le za načrtovanje infrastrukture. Občina naj bi si s predpisovanjem različnih pravnih režimov zazidljivosti zemljišč na relativno majhnem območju, ki so vsa opredeljena kot stavbna zemljišča, namenjena za gradnjo, uzurpirala pristojnosti, ki jih nima, saj naj bi na ta način odločala o pravici gradnje za vsak konkreten primer. V obravnavanem primeru naj bi sprejem lokacijskega načrta oziroma OPPN pogojevala z zahtevo, da tožnica občini podari zgrajen vrtec (v zvezi s tem tožbi prilaga dopis Občine Vrhnika z dne 24. 12. 2008, s katerim se naslovnike obvešča o sklepu občinskega sveta s tem v zvezi in vzorec pogodbe o donaciji). Glede na to, da lokacijskega načrta, ki ga pogojuje sporna določba 12. člena PUP DG ne bo mogoče sprejeti, ker za to niso izpolnjeni zakonski pogoji, meni, da je treba ta pogoj šteti za neobstoječ. Ne strinja se s stališčem pritožbenega organa, da so izvedbeni načrti sedaj OPPN, saj ne gre za primer iz sedmega odstavka 96. člena ZPNačrt, ko občina sprejme občinski prostorski načrt in ugotovi, da bo za posamezna območja še naprej uporabljala prej sprejete izvedbene načrte.

V nadaljevanju tožbe pojasnjuje, da je vložila zahtevo za izdajo vodnega soglasja, čeprav naj to ne bi bilo potrebno. Ne strinja se s stališčem toženke glede upoštevanja odločbe o zavrnitvi vodnega soglasja, ki je bila izdana 10. 1. 2013, tj. po poteku roka za odločanje o izdaji soglasja iz drugega odstavka 50.a člena ZGO-1. V zvezi s tem se sklicuje na fikcijo izdaje soglasja iz določbe petega odstavka 50.a člena ZGO-1, kot je bila uveljavljena z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 57/12 – v nadaljevanju ZGO-1D) in na namen te spremembe, ki je razviden iz zakonodajnega gradiva. Navaja, da je zahtevo za izdajo vodnega soglasja vložila 4. 5. 2012, da pa je bil 28. 7. 2012 uveljavljen ZGO-1D, ki v 30. členu določa, da z uveljavitvijo tega zakona začnejo teči roki za izdajo projektnih pogojev in soglasij, začetih pred uveljavitvijo tega zakona.

Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo spremeni tako, da ugodi tožničini zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo vrstnih enostanovanjskih stavb v nizu po projektu družbe ... d. o. o., vloženem 21. 1. 2012, podredno pa, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje. V obeh primerih naj sodišče toženki naloži povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka na tožbo ni odgovorila.

Tožba je utemeljena.

Pravilno je stališče toženke, da je lahko gradbeno dovoljenje izdano, če so za to izpolnjeni pogoji, ki jih predpisuje 66. člen ZGO-1, med katerimi sta tudi pogoj, da mora biti projekt izdelan v skladu s prostorskim aktom (1. točka prvega odstavka tega člena) in pogoj, da so k predvideni gradnji pridobljena vsa soglasja (3. točka prvega odstavka).

Če drži tožničina trditev, da je vlogo za izdajo vodnega soglasja vložila 4. 5. 2012, upravnemu organu pa predložila kopijo te vloge s potrdilom ARSO o njenem prejemu, je napačno stališče toženke, da bi lahko upoštevala odločbo ARSO z dne 10. 1. 2013 o zavrnitvi vodnega soglasja.

Pred uveljavitvijo ZGO-1D je peti odstavek 50.a člena ZGO-1 res določal možnost upoštevanja odločbe o zavrnitvi soglasja, ki je bila izdana po poteku roka iz drugega odstavka istega člena, saj je v takem primeru predvideval prekinitev postopka do pravnomočnosti odločitve o izdaji soglasja. Izdajo odločbe o zavrnitvi soglasja po poteku rokov vsebuje tudi deseti odstavek 153. člena Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1). Vendar pa je bila navedena ureditev ZGO-1 pred izdajo izpodbijane odločbe spremenjena tako, da naknadna odločitev soglasodajalcev, tj. njihova morebitna odločitev po roku iz drugega odstavka 50.a člena ZGO-1, ne more biti razlog za zavrnitev izdaje gradbenega dovoljenja. Peti odstavek istega člena namreč izrecno določa, da se v primeru, če pristojni soglasodajalec ne odloči v predpisanem roku, šteje, da je soglasje dano.

Glede na namen zakonodajalca (razviden iz Poročevalca DZ, obrazložitev k 17. členu Predloga ZGO-1D), da spremeni ureditev, po kateri so soglasodajalci lahko vplivali na postopek izdaje gradbenega dovoljenja po preteku zakonsko določenih rokov, je po presoji sodišča pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja iz 3. točke prvega odstavka 66. člena ZGO-1 izpolnjen, ko je nastopila fikcija iz petega odstavka 50.a člena ZGO-1, ne glede na besedilo desetega odstavka 153. člena ZV-1. Da je treba upoštevati kasnejšo določbo ZGO-1 in ne navedeno določbo ZV-1 izhaja tudi iz zakonodajnega gradiva ZV-1. Iz obrazložitve predloga sprememb tega zakona (Poročevalec DZ, 37/2008, obrazložitev k 67. členu predloga Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o vodah – ZV-1A) je namreč razvidno, da je bila ureditev 153. člena ZV-1 (torej ureditev, ki jo je spremenil ZGO-1D) sprejeta le zaradi uskladitve s prej veljavno ureditvijo ZGO-1. Po navedenem odločitve o zavrnitvi gradbenega dovoljenja ni mogoče opreti na odločitev o zahtevi za izdajo vodnega soglasja, izdani po poteku zakonsko določenega roka.

Po presoji sodišča pa toženka odločitve o zavrnitvi izdaje gradbenega dovoljenja ne more opreti niti na drugo alinejo a) točke 12. člena PUP DG, ki določa, da do predvidenega sprejema izvedbenega akta v območju urejanja L1S/7, morfološka enota 2B/5, posegi v prostor niso dovoljeni.

Načrtovanje prostorskega razvoja je po 21. členu ZLS izvirna pristojnost občine (če ne gre za načrtovanje prostorskih ureditev državnega pomena), zato ni dvoma, da je Občina Vrhnika v okviru te pristojnosti odločila, da so zemljišča v območju urejanja L1S/7 namenjena za gradnjo stanovanjskih objektov. Prav tako je Občina Vrhnika v okviru te pristojnosti sprejela tudi splošna in posebna merila ter pogoje za gradbene posege v tem območju urejanja.

Načelo zakonitosti delovanja občine na področju normativnega delovanja pa pomeni, da občinski predpisi, ki urejajo zadeve iz izvirne pristojnosti občine, ne smejo biti v nasprotju z ustavo in zakoni (tretji odstavek 153. člena Ustave). Pravnih razmerij torej ne smejo urejati v nasprotju z zakonskimi določbami. Če zakonodajalec opredeli okvir pooblastila za normativno urejanje, pa občine ne smejo preseči tega pooblastila (tako stališče je Ustavno sodišče sprejelo že v odločbi U-I-348/96, nanj se je sklicevalo tudi v odločbi U-I-92/10).

Iz Odloka o spremembah in dopolnitvah odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za plansko celoto L1 – Drenov Grič, ki je bil sprejet 1. 4. 2004, je razvidno, da sta bili tako ureditev splošnih kot tudi posebnih meril in pogojev za to območje urejanja uveljavljeni zaradi uskladitve določb prostorskih ureditvenih pogojev s spremembo in dopolnitvijo „prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega družbenega plana občine, dopolnjenega 2000“, ki je bil sprejet 8. 11. 2001 in objavljen v Našem časopisu, št. 36/01, in ki se nanaša na spremembo namenske rabe prostora – širitev obstoječega območja urejanja naselja ... za stanovanjsko namembnost. Tako je bilo z navedenim Odlokom o spremembah in dopolnitvah PUP DG dopolnjen 3. člen PUP DG z novim območjem L 1S/7 – 2B/5 (...). Območje urejanja L 1S7/ je bilo dodano tudi v 5. členu, ki se nanaša na splošna merila in pogoje, ki so določeni s členi od 3. do 30. člena PUP1. Z novim 12. členom pa so določena tudi posebna merila in pogoji, ki veljajo za navedeno morfološko enoto v območju urejanja L 1S/7. Tako so v točki b) 12. člena določeni pogoji za oblikovanje novogradenj in drugih posegov v prostor. V a) točki 12. člena pa je določeno, da se za to območje predvideva izdelava lokacijskega načrta (prva alineja) in da do sprejema tega izvedbenega akta posegi v prostor niso dovoljeni, razen tekočih vzdrževalnih del obstoječe infrastrukture in kmetijske rabe območja (druga alineja).

Iz opisanega je razvidno, da je bilo območje urejanja L1S/7 v PUP DG dodano s spremembo tega prostorskega akta, ki je bila sprejeta na podlagi določb ZUreP-1, ki je, kot je pojasnil že upravni organ druge stopnje, določal, da se z lokacijskim načrtom podrobneje načrtujejo posamezne prostorske ureditve, med njimi tudi širitve naselij (takrat veljavna 3. točka drugega odstavka 72. člena ZUreP-1).

Za take primere ZUreP-1 predvideva možnost zavarovanja prostora s sprejemom začasnih ukrepov (3. točka drugega odstavka 81. člena ZUreP-1). Določa tudi vrste začasnih ukrepov, med katerimi je prepoved izvajanja gradenj (prvi odstavek 83. člena). Določbe ZUreP-1, ki urejajo začasne ukrepe, se še vedno uporabljajo (103. člen ZPNačrt). V skladu s tretjo alinejo prvega odstavka 110. člena ZPNačrt pa se občinski lokacijski načrt po ZUreP-1 šteje za občinski podrobni prostorski načrt (OPPN).

V skladu s prvim odstavkom 81. člena ZUreP-1 lahko občinski svet z odlokom za določeno območje sprejme začasne ukrepe za zavarovanje urejanja prostora, če obstaja utemeljena nevarnost, da bo sicer izvedba prostorske ureditve onemogočena ali močno otežena, oz. da se bodo bistveno zvišali stroški njene izvedbe, ali da bodo za njeno izvedbo potrebni znatno povečani posegi v pravice in pravne koristi lastnikov nepremičnin in drugih prizadetih subjektov. Po 3. točki drugega odstavka istega člena se lahko začasni ukrepi sprejmejo za območje prostorske ureditve, za katero še ni sprejet občinski lokacijski načrt (oziroma sedaj OPPN).

Obravnavani pogoj iz PUP DG je torej po vsebini oz. po namenu začasni ukrep za zavarovanje prostora. Zato bi bil tak pogoj lahko zakonit, če bi bili izpolnjeni tudi drugi, z zakonom predpisani pogoji za izdajo in veljavnost začasnih ukrepov. ZUreP-1 namreč v 84. členu omejuje njihovo časovno veljavnost. Tako lahko začasni ukrepi za zavarovanje prostora trajajo največ štiri leta in se jih za isto območje in za isto prostorsko ureditev ne sme ponovno uvesti vsaj štiri leta. Glede na to, da je bil pogoj iz 12. člena PUP DG uveljavljen že leta 2004, ni dvoma, da je navedeni štiriletni rok že potekel. Že zato tega pogoja v času odločanja o tožničini zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja ni mogoče šteti kot začasni ukrep iz 81. člena ZUreP-1. Druge zakonske podlage za določitev prepovedi gradnje na zemljišču, ki je namenjeno za pozidavo, pa ne dajejo ne ZUreP-1, ne ZPNačrt ne ZLS. Poleg tega je Ustavno sodišče že v odločbah U-I-17/94 z dne 13. 10. 1994 in U-I-86/94 z dne 14. 11. 1996 presodilo, da načelo pravne države (2. člen Ustave), ki obsega tudi načelo zaupanja v pravo, zahteva, da normodajalec določeno razmerje ali pravico uredi dokončno in se pri tem ne sklicuje na predpis, ki še ne obstaja oziroma niti ni določeno, do katerega roka ga je treba izdati. To stališče je ponovilo tudi v odločbi U-I-60/98 z dne 16. 7. 1998. Določba druge alineje a) točke 12. člena PUP DG je torej nezakonita in neustavna. Sodišče je po 125. členu Ustave pri odločanju vezano na ustavo in zakon, zato mora uporabo take določbe odloka zavrniti (exceptio illegalis).

Med strankama ni sporno, da predvideni podrobni prostorski akt ni sprejet. Ker je sporni pogoj nezakonit in neustaven že iz navedenih razlogov, pa se sodišče ni spuščalo še v presojo utemeljenosti tožbenih navedb o razlogu za nesprejem lokacijskega načrta oziroma OPPN.

Ker je sodišče ugotovilo, da je tožba že iz navedenih razlogov utemeljena, se do ostalih tožbenih navedb ni opredeljevalo in je tožbi ugodilo v okviru tožbenih predlogov (4. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, ZUS-1) tako, da je izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo v ponovni postopek (tretji odstavek istega člena). V skladu s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 je upravni organ pri ponovnem odločanju vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava (četrti odstavek). Zato se bo moral v ponovljenem postopku najprej opredeliti do vprašanja, ali so splošna in posebna merila in pogoji za novogradnje, ki jih določata PUP DG in PUP1, konkretizirana do take mere, da so lahko podlaga za posege v prostor in torej omogočajo izdajo gradbenega dovoljenja in nato oceniti, ali je predloženi projekt izdelan v skladu z njimi (1. točka prvega odstavka 66. člena ZGO-1). Pri presoji pogoja iz 3. točke prvega odstavka 66. člena ZGO-1 pa ne bo smel upoštevati odločbe ARSO z dne 10. 1. 2013, če bo ugotovil, da je bila izdana po predpisanem roku.

Sodišče v tej zadevi ni odločalo v sporu polne jurisdikcije, saj v konkretnem primeru za to niso izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 65. člena ZUS-1, tožnica težko popravljive škode niti ne zatrjuje, narava stvari v danih okoliščinah konkretnega primera pa tudi ne zahteva odločanja sodišča o izdaji gradbenega dovoljenja. Ker dejansko stanje, ki je podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, med strankama ni sporno, je sodišče odločilo na seji brez glavne obravnave.

Kadar sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik).

Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 350 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). V skladu z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča se v primeru, ko je odvetnik zavezanec za plačilo DDV, navedeni znesek poviša za zahtevani 20 % DDV, torej za 70 EUR. Pri tem sodišče dodaja, da bo plačana sodna taksa za postopek v višini 148 EUR vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).