Jedro

Pravočasnost tožnikove tožbe z dne 1. 2. 2011 in poziv na odpravo pomanjkljivosti te tožbe ne pomeni, da lahko tožnik tožbo vloži ponovno ne glede na zakonsko določeni rok za vložitev tožbe. Zato tudi po izteku tega roka ne more navajati tožbenih razlogov, ki jih ni navedel že v pravočasno vloženi tožbi.

ZGO-1 v 56. členu določa, kaj velja za dokazilo o pravici graditi. Navedena ureditev pa izključuje vsebinsko (izven oziroma onkraj v zakonu izrecno naštetih dokazil) ugotavljanje obstoja pravice graditi in s tem tudi obravnavo tega vprašanja kot predhodnega vprašanja.

Dejstvo, da se za objekt šteje, da ima gradbeno dovoljenje po zakonu, samo po sebi še ne pomeni, da ima tak objekt tudi legalen dostop do javne ceste.

Izrek

Tožba se zavrne.

Obrazložitev

Upravna enota Piran je z izpodbijano odločbo zavrnila tožnikovo zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo garaže na zemljiščih parc. št. 204/2 in 204/3, obe k. o. ... Iz obrazložitve je razvidno, da je upravni organ zavrnil zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja, ker niso izpolnjeni vsi pogoji iz 66. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list 110/02 in spremembe – v nadaljevanju ZGO-1), saj tožnik ni izkazal pravice dostopa do garaže. Ugotovil je, da poteka dostop z občinske ceste do garaže po zemljišču s parc. št. 1503 k. o. ... in da je zemljiškoknjižna lastnica tega zemljišča družba A. d. d. Izjava te družbe iz leta 2008, da soglaša z gradnjo garaže po projektu za izvedbo, po mnenju upravnega organa glede na veljavno zakonodajo, pravice dostopa ne izkazuje. Glede na določbe Stvarnopravnega zakonika (v nadaljevanju SPZ) naj bi pravico do dostopa dokazovala lastninska pravica ali služnost. Drugostopenjski upravni organ je pritožbo zavrnil. Obrazložitev svoje odločitve je oprl na stališča, s katerimi je Upravno sodišče utemeljilo sodbo z dne 25. 11. 2010 v zadevi I U 980/2010. Tožnik se z navedeno odločitvijo ne strinja. Glede na to, da je upravni organ o zadevi odločal dvakrat, sodišču predlaga, naj odloči v sporu polne jurisdikcije. Sodišču predlaga, naj tožbi ugodi in izpodbijani akt spremeni tako, da Upravni enoti Piran naloži, naj v 15 dneh po pravnomočnosti sodbe tožniku izda gradbeno dovoljenje v skladu z vloženim zahtevkom, toženki pa naloži plačilo tožnikovih stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Izpodbijani odločbi očita, da ignorira dejstvo, da predmet zahtevka za izdajo gradbenega dovoljenja ni nova gradnja garaže, temveč le prekategorizacija (iz zahtevnega v manj zahteven objekt) že zgrajene garaže, ki je v času gradnje leta 2008 imela legalen dostop do javne ceste. V zvezi s tem se sklicuje na 7. točko 66. člena ZGO-1. Navaja, da je objekt s pravnim poslom pridobil leta 2009 od investitorke, ki je objekt pred 15. 4. 2008 zgradila kot enostaven pomožni objekt na bivši enotni parceli 204 k. o. ... kot funkcionalnem zemljišču večstanovanjske hiše z vsemi predpisanimi soglasji (Direkcije RS za ceste, solastnikov parcele in družbe A. d. d., kot lastnice sosednjih zemljišč in služečega zemljišča). Meni, da je imel „enostavni“ objekt glede na 120. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 126/07 – v nadaljevanju ZGO-1B) gradbeno dovoljenje kot „nezahtevni“ objekt po samem zakonu.

Tožnik navaja še, da je upravni organ samovoljno prekvalificiral njegov zahtevek v zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za novo izgradnjo garaže, saj se je prvotni zahtevek glasil „na legalizacijo zasutja vkopane garaže in spremembo kategorizacije objekta od nezahtevnega v manj zahtevni“. Zahtevek naj bi bil v zahtevek „na legalizacijo vkopane garaže kot manj zahtevnega objekta“ samovoljno preoblikovan na podlagi napotila „prve“ drugostopenjske odločitve z dne 28. 7.2010. Tožnik naj nikoli ne bi zahteval izdaje gradbenega dovoljenja za „novo gradnjo garaže“ in je ves čas opozarjal na legalnost že zgrajene garaže kot „nezahtevnega objekta“, kar naj tudi ne bi bilo sporno. Sporno naj bi bilo le naknadno stransko zasutje njenih sten. Meni, da je problem legalizacije navedenega objekta mogoče rešiti bodisi s ponovno odstranitvijo zasutja in z vzpostavitvijo objekta kot „nezahtevnega“, bodisi s pridobitvijo gradbenega dovoljenja za formalno prekategorizacijo te delno vkopane garaže v „manj zahteven objekt“. Upravnemu organu očita napačno uporabo 66. člena ZGO-1. Podrejeno tožnik izpodbija tudi stališče upravnih organov, da s pisnim soglasjem lastnika služečega zemljišča ne more izkazati „legalnega“ dostopa objekta do javne ceste oziroma „pravice rabe poti za dostop do objekta“. Sklicuje se na 48. člen SPZ, na podlagi katerega je mogoče s soglasjem lastnika celo graditi in ne le izvajati služnosti dostopa do svoje nepremičnine. Dejansko izvajanje služnosti naj torej ne bi bilo v nasprotju s SPZ. Zato tožniku ni jasno, zakaj pisnega soglasja lastnika ne bi bilo mogoče šteti kot ustrezno dokazilo po četrti alineji prvega odstavka 56. člena ZGO-1. Tožnik naj bi namreč v postopku kot dokazilo o pravici graditi predložil izrecno pisno soglasje lastnice zemljišča parc. št. 1503 k. o. ... h gradnji predmetne garaže in drugih enostavnih objektov na zemljišču parc. št. 204 k. o. ... Tako soglasje naj bi v času gradnje zadostovalo za legalno gradnjo tovrstnih objektov, medtem ko posebno dokazovanje pravice dostopa objekta do javne ceste po takratnih predpisih ni bilo potrebno. Posebno dokazovanje pravice služnosti naj bi bilo nepotrebno in v nasprotju z logiko pravne razlage tudi zato, ker gre za cestno zemljišče, torej za sestavni del javne ceste, ne glede na to, da je formalno v zasebni lasti.

Tožnik navaja še, da so v obravnavanem primeru izpolnjeni tudi pogoji za priposestvovanje takšne služnosti. Ker naj bi bilo to dejstvo organu znano, bi po tožnikovem mnenju moral to vprašanje reševati kot predhodno. Dejstvo, da je predstavnica lastnice zemljišča na obravnavi 8.10. 2010 iz neznanih razlogov naknadno izpodbijala pravico vožnje preko omenjenega zemljišča, po tožnikovem mnenju ne more biti odločilno, saj priposestvovanje ni odvisno od volje lastnika. Navaja tožbo na ugotovitev služnosti z dne 26. 11. 2010. Po pozivu sodišča, naj pravilno navede akt, ki ga s tožbo izpodbija in ga predloži, je tožnik navedeno pomanjkljivost odpravil z vlogo z dne 15. 3. 2011, hkrati pa je sodišču poslal novo spremenjeno in dopolnjeno besedilo tožbe. Z vlogo z dne 21. 3. 2011 je sodišču predložil še fotokopijo zemljiškoknjižnega vložka št. 1413, v katerem je bilo leta 2001 za zemljišče s parc. št. 1503 k. o. ... vpisano javno dobro.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne.

Tožba ni utemeljena.

Glede na to, da je tožnik po pozivu sodišča, naj pravilno navede akt, ki ga izpodbija, sodišču poslal spremenjeno in dopolnjeno tožbo, sodišče uvodoma pojasnjuje, da te naknadno poslane tožbe ne more upoštevati, saj je tožbo treba vložiti v 30 dneh od vročitve upravnega akta, s katerim je bil končan postopek (prvi odstavek 28.člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10 – v nadaljevanju ZUS-1). Pravočasnost tožnikove tožbe z dne 1. 2. 2011 in poziv na odpravo pomanjkljivosti te tožbe pa ne pomeni, da lahko tožnik tožbo vloži ponovno ne glede na zakonsko določeni rok za vložitev tožbe. Zato tudi po izteku tega roka ne more navajati tožbenih razlogov, ki jih ni navedel že v pravočasno vloženi tožbi. Glede na „dodatne dokazne listine“, ki jih je tožnik sodišču poslal z vlogo z dne 21. 3. 2011, sodišče pojasnjuje, da tudi pravočasno zatrjevanih tožbenih razlogov ni mogoče utemeljevati z dejstvi in dokazi, ki jih stranka ni navajala v upravnem postopku (tretji odstavek 20. člena ZUS-1).

Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski upravni organ zavrnil tožnikovo zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo garaže. Tožbeni ugovori, da zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja tožnik ni vložil, so po presoji sodišča neutemeljeni. Tožnik je tako s prvo vlogo z dne 13. 4. 2010 kot z dopolnitvijo z dne 25. 8. 2010 vložil zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja. Gradbeno dovoljenje je v 6. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 opredeljeno kot odločba, s katero pristojni upravni organ dovoli gradnjo in s katero določi konkretne pogoje, ki jih je treba pri gradnji upoštevati. V dopolnitvi vloge za izdajo gradbenega dovoljenja je sicer izrecno navedel, da gre za „legalizacijo vkopane garaže kot manj zahtevnega objekta“. Postopek legalizacije pa dejansko ne pomeni drugega kot izdajo gradbenega dovoljenja. Tožnik sam navaja, da gre v obravnavanem primeru za garažo, ki je po veljavni ureditvi manj zahteven objekt, za take objekte pa je po ZGO-1 predpisano gradbeno dovoljenje.

Tožnik se v tožbi sicer sklicuje na prvi odstavek 120. člen ZGO-1B, vendar hkrati navaja, da naj bi šlo za „legalizacijo vkopane garaže kot manj zahtevnega objekta“. Po navedeni določbi ZGO-1B se šteje, da imajo gradbeno dovoljenje nezahtevni objekti, ki so po prejšnjih predpisih izpolnjevali pogoje za enostavne objekte, pa tudi, da imajo gradbeno dovoljenje manj zahtevni objekti. V skladu z 8. členom ZGO-1 se objekti glede na zahtevnost gradnje in vzdrževanja delijo na zahtevne, manj zahtevne, nezahtevne in enostavne objekte. Prvi odstavek 120. člena se torej ne nanaša na manj zahtevne objekte in „prekategorizacija“, kot bi jo želel tožnik, že zato ni mogoča. Tudi če bi objekt pred uveljavitvijo ZGO-1B izpolnjeval pogoje za gradbeno dovoljenje po prvem odstavku 120. člena ZGO-1B, toženi stranki ni mogoče očitati, da ni odločala v okviru zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja. Če je tožnik menil, da je njegova garaža pred „zasutjem“ izpolnjevala pogoje iz prvega odstavka 120. člena ZGO-1B, bi lahko na podlagi drugega odstavka istega člena izdajo takega gradbenega dovoljenja tudi zahteval. Ne iz tožnikovih navedb ne iz projektne dokumentacija namreč taka zahteva ni razvidna, prav tako ni razvidno, da bi se izdaja gradbenega dovoljenja, kolikor se nanaša na „zasutje sten“, lahko nanašala le na del objekta. Po navedenem tožnikove vloge ni bilo mogoče obravnavati drugače kot vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo vkopane garaže, na kar se glasi tudi projektna dokumentacija.

V obravnavani zadevi je bila zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja zavrnjena, ker tožnik ni izkazal pravice graditi (6. točka prvega odstavka 66. člena ZGO-1), ki je v tem primeru izražena kot pravica dostopa do nepremičnine. Po četrtem odstavku 54. člena ZGO-1 mora investitor zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja priložiti tudi dokazilo o pravici graditi, če ta pravica ni vpisana v zemljiško knjigo. Glede na opredelitev pojma dokazila o pravici graditi iz 6.1. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1 gre pri tej pravici za lastninsko ali drugo stvarno pravico ali katero drugo pravico, na podlagi katere lahko investitor na nekem zemljišču oziroma objektu izvaja gradnjo.

V obravnavani zadevi med strankama ni sporno, da je dostop do objekta, ki je predmet gradbenega dovoljenja, predviden po zemljišču s parc. št. 1503 k. o. ..., na katerem ima lastninsko pravico družba A. d. d., in da služnost, na katero se tožnik sklicuje, v zemljiško knjigo ni vpisana.

Člen 56 ZGO-1 določa, kaj velja za dokazilo o pravici graditi (izpisek iz zemljiške knjige, notarsko overjena pogodba z dokazilom o vložitvi predloga za vpis v zemljiško knjigo, sodna odločba ali druga listina, ki v skladu z zakonom izkazuje pravico graditi). Dokazila so v zakonu torej opredeljena določno in izčrpno, kar pomeni, da se upravni organ v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja omeji na ugotavljanje, ali je stranka, ki zahteva izdajo gradbenega dovoljenja, uspela predložiti katero od v zakonu naštetih dokazil. Neutemeljeno je tožnikovo mnenje, da je soglasje lastnika zemljišča z dne 7. 4. 2008 tako dokazilo. Že prvostopenjski upravni organ je pojasnil, da navedeno soglasje za gradnjo garaže ne izkazuje tudi pravice dostopa.

Navedena ureditev pa izključuje vsebinsko (izven oziroma onkraj v zakonu izrecno naštetih dokazil) ugotavljanje obstoja pravice graditi in s tem tudi obravnavo tega vprašanja kot predhodnega vprašanja (enako Upravno sodišče tudi v sodbi št. I U 980/2010 z dne 25. 11. 2010). Zato tožnik s sklicevanjem na pogoje, iz katerih naj bi izhajalo, da je pravica služnosti priposestvovana, ne more utemeljiti tožbenega očitka o nepravilnosti izpodbijane odločitve. Na drugačno odločitev ne more vplivati niti tožba na ugotovitev služnosti, ki jo je tožnik vložil po izdaji izpodbijane odločbe.

Stališče tožnika, da je dostop do garaže izkazan že s tem, da je navedena parcela „cestno zemljišče“ pa je zmotno. Upravni organ je ugotovil, da je zemljišče s parc. št. 1503 k. o. ... v naravi lokalna cesta in neplodno zemljišče, ter da je del zemljišča, po katerem tožnik vozi do objekta, varovalni pas te lokalne ceste. Glede na opredelitev varovalnega pasu ceste, kot je bila določena s 45. točko 14. člena Zakon o javnih cestah (Uradni list RS, št. 29/97 in naslednji – ZJC), je po presoji sodišča sicer pravilno stališče upravnega organa, da varovalni pas ni javna prometna površina namenjena vožnji, vendar to v obravnavanem primeru ni odločilno. Odločilno je, da je navedeno zemljišče v zasebni lasti, čemur tožnik v tožbi ne oporeka. Tožnik pa z navedbami o kategorizaciji javne ceste, ki jih navaja v naknadni vlogi, ne bi mogel uspeti niti, če bi jih uveljavljal pravočasno. Ustavo sodišče je namreč že v mnogih primerih, ko so bili izpodbijani občinski odloki o kategorizaciji javnih cest, odločilo, da takšni predpisi, ki dejansko brez podlage nacionalizirajo zasebna zemljišča, niso v skladu z Ustavo, če občina z lastnikom zemljišča ni sklenila pravnega posla oziroma ga ni razlastila (prim. npr. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-286/08 z dne 5. 11. 2009, U-I-211/04 z dne 10. 11. 2005, U-I-113/08 z dne 2. 4. 2009 in U-I-100/03 z dne 7. 4. 2005).

Neutemeljeno je tudi tožnikovo mnenje, da je pravica dostopa do javne ceste izkazana že zato, ker naj bi se štelo, da je imel obravnavani objekt pred „zasutjem“ gradbeno dovoljenje po prvem odstavku 120. člena ZGO-1B. Tudi če bi ta tožnikova trditev držala, zgolj na podlagi zakonske fikcije obstoja gradbenega dovoljenja ni mogoče sklepati o tem, da je obravnavani objekt kadarkoli v resnici izpolnjeval pogoje za izdajo gradbenega dovoljenja, med katerimi je tudi dostop do javne poti ali ceste. Še manj je mogoče to zakonsko fikcijo obstoja upravnih dovoljenj na področju gradbenega prava razlagati tako, da bi imela pravne posledice, ki bi presegale zgolj in izključno obstoj navedenih dovoljenj. Še posebej to velja na področju lastninskopravnih razmerij. Dejstvo, da se za objekt šteje, da ima gradbeno dovoljenje po zakonu, torej samo po sebi še ne pomeni, da ima tak objekt tudi legalen dostop do javne ceste. Sodišče dodaja še, da jasnih določb členov 54, 56 in 66 ZGO-1 tudi sicer ni mogoče razlagati drugače, kot da je investitor dolžan izkazati pravico graditi ne le za izdajo gradbenega dovoljenja za osnovni objekt, temveč tudi pri pridobitvi morebitnih nadaljnjih gradbenih dovoljenj v zvezi s tem objektom. Tudi s tega stališča je torej odločitev tožene stranke pravilna.

Glede na navedeno, je sodišče presodilo, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, tožba pa neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. Ker v tožbi niso bila navedena nobena nova dejstva ali dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev v zadevi, je sodišče v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave. Po povedanem tudi niso podani pogoji za odločanje o sporu polne jurisdikcije, določeni v 65. členu ZUS-1. Zavrnitev tožbe vsebuje tudi odločitev o stroških, ki jih je tožnik uveljavljal (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).