Jedro

Vsako meritorno odločanje sodišča zahteva predhodni preizkus oziroma preizkus procesnih predpostavk. To velja tudi za zahtevo za izdajo začasne odredbe.

V obravnavanem primeru gre za tožbo, vloženo na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, po katerem v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja. Tudi za vložitev tožbe na tej podlagi pa mora tožeča stranka izpolnjevati vse (siceršnje) procesne predpostavke za vložitev tožbe, med drugim tudi izkazan pravni interes.

Izrek

Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Novi Gorici III U 21/2015-2 z dne 3. 1. 2015 se razveljavi in zadeva vrne sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje zavrnilo zahtevo tožeče stranke za izdajo začasne odredbe, ki jo je vložila skupaj s tožbo zoper Odlok o ustanovitvi javnega zavoda Zdravstveni dom Ilirska Bistrica z dne 11. 12. 2014. Sodišču je predlagala, da z začasno odredbo začasno (po drugem odstavku 32. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1) odloži izvajanje izpodbijanega odloka do pravnomočne odločitve o tožbi.

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa sodišče prve stopnje navaja, da tožeča stranka nastanek težko popravljive škode utemeljuje z nastankom škode, ki naj bi ji nastala, ker naj bi na podlagi izpodbijanega odloka stekli nezakoniti postopki imenovanja strokovnega vodje ter direktorja zavoda, ker se z izpodbijanim odlokom spreminja in širi dejavnost ter spreminja sestava sveta zavoda. Vendar z navedenim pavšalnim zatrjevanjem težko popravljive škode tožeča stranka ni izkazala. Natančneje bi namreč morala obrazložiti, v čem in kako ji bo nastala nepopravljiva škoda ter za to navesti dejstva in dokaze. Ker škode ni izkazala, ni izpolnjen eden od pogojev, določenih v drugem odstavku 32. člena ZUS-1, zato sodišče tudi ni ocenjevalo sorazmernosti predlaganega ukrepa s prizadetostjo javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

3. Tožeča stranka vlaga zoper citirani sklep pritožbo ter Vrhovnemu sodišču predlaga, da pritožbi ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da predlogu za izdajo začasne odredbe ugodi oziroma podrejeno, da izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo odločanje. Poudarja, da izpodbijani odlok predvideva imenovanje dodatnih članov sveta zavoda, zaradi česar bo prišlo do nezakonite sestave sveta zavoda in vsaka odločitev sveta zavoda, ki kot najvišji organ sprejema strateške odločitve, bo zato sama po sebi nična. Zato bo neposredno ogroženo funkcioniranje tožeče stranke. Sedanji direktor je zgolj vršilec dolžnosti, kar pomeni, da bo v naslednjih mesecih treba imenovati direktorja. Če bo o tem odločal svet zavoda, bo ta odločitev nična. Zaradi nezakonite sestave sveta zavoda bo prišlo do nezakonitega njegovega dela in ne bo operativen, to pa so gotovo konkretne posledice, ki pomenijo nepopravljivo škodo. Tožena stranka je tudi že začela z aktivnostmi - z zbiranjem predlogov za imenovanje dodatnih članov sveta zavoda. Sicer pa bi se sodišče prve stopnje moralo po uradni dolžnosti še opredeliti do prizadetosti javne koristi in koristi tožene stranke. Z začasnim zadržanjem izvršitve odloka po mnenju tožeče stranke nikomur ne bi nastale nobene posledice. Če pa je bilo sodišče mnenja, da tožeča stranka ni navedla vseh okoliščin, bi jo moralo pozvati na dopolnitev vloge, saj je predlog za izdajo začasne odredbe vloga kot vsaka druga.

4. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

5. Pritožba je utemeljena.

6. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda; pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

7. Vsako meritorno odločanje sodišča zahteva predhodni preizkus oziroma preizkus procesnih predpostavk. To velja tudi za zahtevo za izdajo začasne odredbe. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča (sklep I Up 124/2008 z dne 20. 3. 2008, I Up 141/2010 z dne 12. 5. 2010, I Up 227/2011 z dne 25. 5. 2011 in drugi) pa mora sodišče prve stopnje, ko gre za odločanje o zahtevi za izdajo začasne odredbe, še prej opraviti preizkus, ali so izpolnjeni pogoji (procesne predpostavke) za vsebinsko obravnavanje tožbe. Z vložitvijo tožbe v upravnem sporu pridobi tožeča stranka možnost preventivnega varstva, ki je v tem, da lahko zahteva izdajo začasne odredbe po določbah 32. člena ZUS-1. Procesna predpostavka za vložitev zahteve za izdajo začasne odredbe v upravnem sporu je torej vložitev tožbe, ki mora biti pravočasna, popolna, razumljiva ter izpolnjevati druge z zakonom določene pogoje, da lahko uspešno prestane predhodni preizkus.

8. V obravnavanem primeru gre za tožbo, vloženo na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, po katerem v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja. Tudi za vložitev tožbe na tej podlagi pa mora tožeča stranka izpolnjevati vse (siceršnje) procesne predpostavke za vložitev tožbe, med drugim tudi izkazan pravni interes.

9. Po presoji Vrhovnega sodišča iz izpodbijanega sklepa sodišča prve stopnje ni razvidno (razen ugotovitve, da je izpodbijani odlok šteti za posamični akt, izdan v obliki predpisa, ki ureja vprašanja individualno določene pravne osebe), da bi bil tak predhoden preizkus tožbe opravljen. Presoja procesnih predpostavk za tožbo oziroma za vsebinsko odločanje v obravnavanem primeru mora torej še pred odločitvijo o začasni odredbi zajeti poleg drugega tudi presojo, ali ima tožeča stranka aktivno legitimacijo za vložitev tožbe zoper izpodbijani akt o njeni ustanovitvi oziroma ali izkazuje pravni interes - ali je z izpodbijanim aktom sploh poseženo v pravice tožeče stranke (ali posega v njene na zakonu utemeljene pravice ali pravne koristi).

10. Ker je sodišče prve stopnje glede na navedeno bistveno kršilo določbe postopka v upravnem sporu (drugi odstavek 75. člena ZUS-1), je Vrhovno sodišče na podlagi 77. člena v zvezi z drugim odstavkom 75. člena ZUS-1 ugodilo pritožbi, razveljavilo izpodbijani sklep in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v nov postopek, v katerem bo moralo sodišče prve stopnje odpraviti pomanjkljivosti, navedene v tem sklepu.

11. Glede pritožbenega očitka, da bi sodišče moralo tožečo stranko pozvati na dopolnitev zahteve za izdajo začasne odredbe, češ da je vloga za izdajo začasne odredbe taka kot vse druge vloge, pa Vrhovno sodišče zgolj pojasnjuje, da začasna odredba pomeni nujen ukrep, s katerim sodišče ob izpolnjenih zakonskih pogojih odloži izvršitev dokončnega upravnega akta. Že večkrat je poudarilo, da gre za hiter postopek, v katerem so določeni kratki roki za odločanje in zato od sodišča ni mogoče zahtevati pošiljanja vloge v dopolnitev ali izvajanja dokazov, ki bi potrdili (ali ne) zatrjevano verjetnost nastanka težko popravljive škode.