Jedro

V presojo, ali je odločitev upravnega organa zakonita in pravilna, se sodišče ne sme spuščati. O začasni prepovedi opravljanja javne službe je bilo odločeno že na matičnem področju, in sicer z učinki dokončnosti in izvršljivosti, na kar je pravdno sodišče na podlagi 13. člena ZPP vezano. Vprašanje, kako bo potekal upravni spor, sprožen zoper dokončno upravno odločbo, pa presega določbo 13. člena ZPP.

Sodišče lahko ob izdaji sodbe v sporu majhne vrednosti upošteva le dejstva in dokaze, ki so jih pravdne stranke navedle v vlogah, predvidenih v 451. do 453. členu ZPP (dovoljene vloge).

Izrek

I. Pritožbi se ugodi in se: - izpodbijana 1. točka izreka sodbe sodišča prve stopnje spremeni tako, da se zavrne tožbeni zahtevek, ki glasi: „Tožena stranka je dolžna v roku 8 dni tožeči stranki plačati 1.767,13 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 3. 11. 2017 do plačila.“ - izpodbijana 3. točka izreka sodbe sodišča prve stopnje razveljavi, - izpodbijana 4. točka izreka sodbe sodišča prve stopnje spremeni tako, da se zahteva tožeče stranke za povrnitev stroškov pravdnega postopka zavrne.

II. Tožeča stranka sama nosi svoje stroške pritožbenega postopka.

Obrazložitev

Izpodbijana sodba

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo odločilo: (1) da je tožena stranka dolžna tožeči stranki v roku 8 dni plačati 1.767,13 EUR s pripadki (1. točka izreka), (2) da se sklep o izvršbi VL 101932/2017 z dne 7. 11. 2017 v celoti razveljavi (2. točka izreka), (3) da ne obstoji terjatev tožene stranke do tožeče stranke v višini 16.674,00 EUR (3. točka izreka). Toženi stranki je naložilo tudi plačilo stroškov postopka tožeče stranke v višini 459,63 EUR s pripadki (4. točka izreka). Presodilo je, da je tožena stranka dolžna tožeči stranki na podlagi sklenjene koncesijske pogodbe plačati za opravljene storitve (pomoč na domu v okviru javne službe) v mesecu septembru 2017. Hkrati pa je ocenilo, da v pobot uveljavljena terjatev tožene stranke ne obstoji, ker tožena stranka ni izkazala elementov odškodninske odgovornosti.

Pritožba in odgovor na pritožbo

2. Proti prvi, tretji in četrti točki te sodbe se je tožena stranka pravočasno pritožila. Uveljavljala je pritožbeni razlog bistvene kršitve določb pravdnega postopka, in sicer kršitev 3., 6., 14. in 15. točke drugega odstavka 339. člena ZPP ter zmotno uporabo materialnega prava. Pritožbenemu sodišču je predlagala, da sodbo v izpodbijanem delu razveljavi in tožbo zavrže, podredno, da sodbo v izpodbijanem delu spremeni tako, da tožbeni zahtevek v celoti zavrne, še podredno pa, da sodbo v izpodbijanem delu razveljavi in jo v tem obsegu vrne v ponovno odločanje sodišču prve stopnje.

3. Tožeča stranka je na pritožbo pravočasno odgovorila. Predlagala je, da pritožbeno sodišče pritožbo zavrne in izpodbijano sodbo potrdi. Zahtevala je tudi povrnitev svojih stroškov pritožbenega postopka.

K odločitvi o pritožbi

4. Pritožba je utemeljena.

5. Ker se tožbeni zahtevek tožeče stranke nanaša na denarno terjatev, ki ne presega 4.000,00 EUR, obravnavani gospodarski spor teče po določbah postopka v sporih majhne vrednosti (495. člen Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP). O pritožbi zoper sodbo je zato na podlagi petega odstavka 458. člena ZPP odločala sodnica posameznica. V pritožbenem postopku je odločitev, ki jo sodišče prve stopnje izda v takem postopku, mogoče izpodbijati le iz razloga zmotne uporabe materialnega prava in absolutne bistvene kršitve postopka (prvi odstavek 458. člen ZPP).

Vezanost pritožbenega sodišča na ugotovljeno dejansko stanje

6. Iz dejanskih ugotovitev sodišča prve stopnje, na katere je sodišče vezano na podlagi prvega odstavka 458. člena ZPP, izhajajo naslednja pravno odločilna dejstva: (1) da sta pravdni stranki, tožeča stranka kot koncesionar, tožena stranka pa kot koncedent dne 27. 6. 2012 sklenili koncesijsko pogodbo za izvajanje socialno varstvene pomoči družini na domu v občini C., in sicer za dobo 10 let, (2) da je Socialna inšpekcija tožeči stranki izdala odločbo o ukrepih 000-12/2015-29 z dne 9. 10. 2015 (v nadaljevanju odločba z dne 9. 10. 2015), ki jo je spremenila z dopolnilno odločbo o ukrepih z dne 16. 11. 2015 (v nadaljevanju dopolnilna odločba z dne 16. 11. 2015), s katero je tožeči stranki do odprave ugotovljenih napak in nepravilnosti prepovedala izvajanje socialno varstvene storitve pomoči družini na domu kot socialne oskrbe in ji naložila, da izpolni ukrepe iz odločbe v roku 90 dni od vpisa v register izvajalcev socialno varstvene storitve za delo pri Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju MDDSZ); (3) da je tožeča stranka kljub odločbi z dne 9. 10. 2015 in dopolnilni odločbi z dne 16. 11. 2015 storitve izvajala dalje, (4) da je MDDSZ dne 26. 1. 2017 izdalo odločbo št. 000-12/2015, s katero je toženi stranki naložilo, da tožeči stranki odvzame koncesijo, (5) da je tožena stranka tožeči stranki dne 12. 6. 2017 izdala odločbo o odvzemu koncesije, zoper katero je tožeča stranka vložila tožbo na Upravno sodišče in hkrati predlagala izdajo začasne odredbe, ki ji je sodišče ugodilo s sklepom I U 1438/2017 z dne 17. 7. 2017 tako, da je do pravnomočnosti sodne odločbe v tem upravnem sporu zadržalo pravno učinkovanje odločbe tožene stranke o odvzemu koncesije (v nadaljevanju začasna odredba z dne 17. 7. 2017).

Odgovor na pritožbeni očitek, da je sodišče prve stopnje bistveno kršilo določila pravdnega postopka

7. Tožena stranka je prvostopenjskemu sodišču očitala, da je z izpodbijano sodbo poseglo v zakonske pristojnosti Socialne inšpekcije in MDDSZ, poleg tega pa, da je odločitev iz pravnomočne začasne odredbe z dne 17. 7. 2017 arbitrarno razširila na vprašanja in pravna razmerja, na katera se sploh ne nanaša. S tem je kršilo 3. točko drugega odstavka 339. člena ZPP, ki določa, da je bistvena kršitev določb pravdnega postopka vselej podana, če je sodišče odločilo o zahtevku, ki ne spada v sodno pristojnost. 8. Pritožbeno sodišče ugotavlja, da se je sodišče prve stopnje pri odločanju o tožbenem zahtevku res oprlo na začasno odredbo z dne 17. 7. 2017, izdano v upravnem sporu. Vendar pa očitek, da je s tem odločitev iz začasne odredbe arbitrarno razširilo na vprašanja in pravna razmerja, na katera se sploh ne nanaša, ne predstavlja kršitve iz 3. točke 339. člena ZPP. Sodišče prve stopnje je namreč odločalo o tožbenem zahtevku na plačilo 1.767,13 EUR s pripadki. Odločanje o tem pa spada v pristojnost rednega sodišča. Zato tudi ni poseglo v pristojnosti Socialne inšpekcije in MDDSZ.

9. Očitana kršitev 15. točke drugega odstavka 339. člena ZPP (protispisnost) ni podana. Tožena stranka v zvezi s tem sodišču prve stopnje očita, da je v povzetkih obrazložitve povzelo navedbe tožene stranke v zvezi z začasno prepovedjo opravljanja javne službe, v obrazložitvi pa se do te navedbe ni opredelilo. Protispisnost je namreč podana le takrat, kadar je o odločilnih dejstvih nasprotje med tem, kar se navaja v razlogih sodbe o vsebini listin, zapisnikov o izvedbi dokazov ali prepisov zvočnih posnetkov, in med samimi temi listinami, zapisniki oziroma prepisi.

10. Tožena stranka je zatrjevala tudi kršitev 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP. V tej zvezi je navajala, da je izpodbijana sodba popolnoma neobrazložena in vsebinsko neutemeljena do te mere, da je sploh ni mogoče preizkusiti. Prvostopenjsko sodišče je to kršitev storilo tudi s tem, ker se ni opredelilo do začasne prepovedi opravljanja javne službe in ugovora pasivne legitimacije (s čimer po oceni pritožbenega sodišča tožena stranka sicer graja kršitev 8. točke drugega odstavka 339. člena ZPP).

11. Tudi ta pritožbeni očitek ni utemeljen. Pritožbeno sodišče ugotavlja, da je sodišče prve stopnje na podlagi ugotovljenih dejstev v izpodbijani sodbi zaključilo, da koncesijska pogodba zaradi izdane začasne odredbe, ki jo je opredelilo kot edino relevantno odločbo, še velja. Zato sta stranki dolžni izpolnjevati svoje pogodbene obveznosti. S tem je odgovorilo tudi na ugovor pasivne legitimacije. Sodišče prve stopnje se je opredelilo tudi do navedb tožene stranke v zvezi s prepovedjo opravljanja javne službe s tem, ko je te navedbe prav zaradi izdane začasne odredbe z dne 17. 7. 2017 označilo za nerelevantne. Svoje stališče za tako odločitev je podkrepilo s tezo, da bi v nasprotnem primeru ta začasna odredba izgubila svoj namen. Ugotovilo namreč je, da se je tožena stranka v odločbi o odvzemu koncesije sklicevala tudi na odločbo o ukrepih. Pritožbeno sodišče na podlagi navedenega ugotavlja, da ni podana bistvena kršitev določb pravdnega postopka niti iz 8. niti iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP. Sodišče prve stopnje se je do navedb tožene stranke opredelilo, izpodbijana sodba pa vsebuje razloge o odločilnih dejstvih, med njimi pa ni nikakršnih nasprotij, niti niso v nasprotju z izrekom, zato jo je pritožbeno sodišče lahko preizkusilo. Vprašanje pa je, ali je bila odločitev sodišča prve stopnje tudi materialnopravno pravilna.

Odgovor na pritožbeni očitek, da je sodišče prve stopnje zmotno uporabilo materialno pravo

12. Pritožbeno sodišče poudarja, da je v tem sporu treba ločiti, da sta bila v teku dva upravna postopka oziroma dva upravna spora. Prvi (zaradi začasne prepovedi opravljanja javne službe), v katerem je Socialna inšpekcija izdala tožeči stranki odločbo z dne 9. 10. 2015, ki je bila potrjena z odločbo MDDSZ z dne 26. 1. 2017 in dopolnilno odločbo z dne 16. 11. 2015, tožena stranka pa je zoper odločbo z dne 9. 10. 2015 sprožila upravni spor. In drugi (zaradi odvzema koncesije), v katerem je Socialna inšpekcija izdala toženi stranki odločbo z dne 9. 11. 2015, ki je bila potrjena z odločbo MDDS z dne 26. 1. 2017, tožena stranka pa je nato na tej podlagi izdala odločbo o odvzemu koncesije, zoper katero je tožeča stranka sprožila drugi upravni spor, v katerem je izposlovala izdajo začasne odredbe z dne 17. 7. 2017. 13. Pritožbeno sodišče soglaša s stališčem tožene stranke, da je v obravnavani zadevi odgovor na vprašanje, ali je tožena stranka dolžna tožeči stranki na podlagi sklenjene koncesijske pogodbe plačati zatrjevane storitve, odvisen od odgovora na vprašanje, ali je tožeča stranka storitve javne službe, ki so bile predmet pogodbe, v tem obdobju sploh smela opravljati. Če te pravice ni imela, tudi do plačila ni upravičena. Gre torej za predhodno vprašanje. Kadar je odločba sodišča odvisna od predhodne rešitve vprašanja, ali obstaja kakšna pravica ali pravno razmerje, pa o njem še ni odločilo sodišče ali kakšen drug pristojen organ, lahko sodišče samo reši to vprašanje, če ni s posebnimi predpisi drugače določeno (prvi odstavek 13. člena ZPP).

14. Sodišče prve stopnje je materialnopravno zmotno presodilo, da je za odločitev v tej zadevi edina relevantna odločba sklep o začasni odredbi z dne 17. 7. 2017. Ta začasna odredba je bila izdana v upravnem sporu zaradi odvzema koncesije. Z njo je bilo odločeno, da se do pravnomočne sodne odločbe v tem upravnem sporu zadrži pravno učinkovanje odločbe o odvzemu koncesije z dne 12. 6. 2017. Ta pravnomočna začasna odredba z dne 17. 7. 2017 torej ne rešuje vprašanja, povezanega z začasno prepovedjo opravljanja javne službe. Zato njenih učinkov ni mogoče razširiti na odločitev o začasni prepovedi opravljanja javne službe. Pritožbeno sodišče k temu še dodaja, da je sodišče vezano na rešeno predhodno vprašanje, ki izhaja iz izreka odločbe, izdane v drugem postopku, ne pa na obrazložitev, s katero je bila odločba utemeljena.

15. Pritožbeno sodišče tako ugotavlja, da je za presojo, ali je bila tožeča stranka v mesecu septembru 2017 upravičena izvajati storitve javne službe po koncesijski pogodbi, merodajna odločba z dne 9. 10. 2015, s katero ji je bilo začasno prepovedano izvajanje socialno varstvene storitve pomoči družini na domu kot socialna oskrba na domu. Z dopolnilno odločbo z dne 16. 11. 2015 pa v to prepoved ni bilo poseženo.

16. Tožeča stranka ni nasprotovala navedbam tožene stranke, da pomanjkljivosti ni odpravila ter da je bila odločba z dne 9. 10. 2015 potrjena z drugostopenjsko odločbo ministrstva dne 26. 1. 2017, torej da je bila dokončna. Navajala je, da ta odločba ni postala izvršljiva.

17. Pritožbeno sodišče ugotavlja, da pritožba zoper odločbo z dne 9. 10. 2015 v skladu s takrat veljavnim 108. členom Zakona o socialnem varstvu ni zadržala njene izvršitve. To pomeni, da je na podlagi 3. točke drugega odstavka 224. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) postala izvršljiva, ko se je vročila tožeči stranki. V postopku ni bilo sporno, da je MDDSZ kot drugostopenjski organ pritožbo tožeče stranke zoper odločbo z dne 9. 10. 2015 zavrnil dne 26. 1. 2017 (B5). To pa pomeni, da je bila odločba z dne 9. 10. 2015 tožeči stranki vročena že pred tem datumom (v nasprotnem primeru tožeča stranka pritožbe zoper odločbo sploh ne bi mogla vložiti). Odločba z dne 9. 10. 2015 je bila torej v prepovednem delu 1. točke izreka dne 26. 1. 2017 gotovo že izvršljiva, kot je to trdila tožena stranka. Ker je začasna prepoved opravljanja javne službe za tožečo stranko pričela veljati z vročitvijo odločbe z dne 9. 10. 2015, tožeča stranka pa v dovoljenih vlogah (prim. 431. - 453. člen ZPP), ki jih je vložila v tem postopku, ni zatrjevala, da bi začasna prepoved opravljanja prenehala veljati. Zato pritožbeno sodišče zaključuje, da je prepoved začasnega opravljanja javne službe veljala tudi v septembru 2017, torej v mesecu za katerega zahteva plačilo storitev.

18. Stališče tožeče stranke, da se lahko odločba z dne 9. 10. 2015 nanaša le na razmerje med njo in upravnim organom, se nanaša na presojo subjektivnih mej dokončne upravne odločbe. Upravna odločba praviloma res veže le stranki, ki sta sodelovali v upravnem postopku. S to odločbo je bilo, kot rečeno, tožeči stranki začasno prepovedano opravljanje javne službe, ki je predmet koncesijske pogodbe. Ker je izvajanje javne službe v javnem interesu, je tožena stranka kot koncedent dolžna skrbeti, da se javna služba s strani izvajalca opravlja kvalitetno in v skladu s strokovnimi standardi. Zakon o inšpekcijskem nadzoru v 34. členu določa, da v primeru, ko inšpektor ugotovi nepravilnosti in z odločbo odredi ukrepe, samostojni podjetniki in gospodarske družbe ne smejo za zavezanca opravljati del, ki bi pomenila nadaljevanje kršitev oziroma bi bila v nasprotju z odrejenimi ukrepi, če za izdane ukrepe vedo oziroma bi glede na okoliščine zanje morali vedeti. V posledici smiselne uporabe citiranega člena je logično, da tožena stranka tožeči stranki zaradi začasne prepovedi opravljanja javne službe na svojem območju ne sme dovoliti. Če ji je to pred septembrom 2017 dovoljevala, za odločitev v tem sporu ni bistveno, saj se tožbeni zahtevek nanaša le na plačilo storitev v septembru 2017, upravna prepoved pa samo zaradi preteklega ravnanja pravdnih strank ni prenehala veljati. Tudi sicer pa tožeča stranka ni prerekala navedb tožene stranke, da jo je tožena stranka večkrat obvestila o tem1, da tožena stranka ne sme subvencionirati oziroma plačevati izvajanja njenih storitev, ker ji je bila oprava javne službe začasno prepovedana. Ter nadalje, da je tožena stranka zaradi kontinuiranega izvajanja javne službe zagotavljanje storitev pomoči potrebnim občanom organizirala preko drugega izvajalca, ki storitve izvaja od 13. 6. 2017 dalje. Tožeča stranka tudi ni argumentirano prerekala, da je tožena stranka o teh dejstvih obvestila tudi občane. Ker torej tožeča stranka od tožene stranke zahteva plačilo za storitve, oprava katerih ji je bila začasno prepovedana z odločbo upravnega organa, sodišče tožeči stranki ne more nuditi pravnega varstva za tak zahtevek. Če je tožeča stranka kljub prepovedi inšpekcije in obvestilu tožene stranke, da jih teh storitev zaradi prepovedi ne more plačevati, storitve izvajala, je kvečjemu privolila v svoje prikrajšanje oziroma jih je izvajala na drugi pravni podlagi (v razmerju do končnih odjemalcev) in ne na podlagi koncesijske pogodbe.

19. Tožeča stranka je sicer trdila, da je odločba z dne 9. 10. 2015 nezakonita. V presojo, ali je odločitev upravnega organa zakonita in pravilna, se sodišče ne sme spuščati. O začasni prepovedi opravljanja javne službe je namreč bilo odločeno že na matičnem področju, in sicer z učinki dokončnosti in izvršljivosti, na kar je pravdno sodišče na podlagi 13. člena ZPP vezano. Res je, da odločba z dne 9. 10. 2015 ob izdaji izpodbijane sodbe še ni bila pravnomočna, ker je tožeča stranka zoper njo sprožila upravni spor. Vendar pa tožba v upravnem sporu ne zadrži izvršitve upravnega akta, če zakon ne določa drugače (prvi odstavek 32. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Vprašanje, kako bo potekal ta upravni spor, pa presega določbo 13. člena ZPP.2 Ta upravni spor bi lahko bil relevanten le v primeru, če bi tožeča stranka v upravnem sporu zaradi začasne prepovedi opravljanja javne službe zahtevala odložitev izvršitve odločbe z dne 9. 10. 2015 z začasno odredbo in bi ji bilo ugodeno (drugi odstavek 32. člena ZUS-1). Vendar pa tožeča stranka ni trdila, da je to storila. Predlog za izdajo začasne odredbe je vložila le v upravnem sporu zaradi odvzema koncesije.

20. Pritožbeno sodišče k temu dodaja, da lahko sodišče ob izdaji sodbe v sporu majhne vrednosti upošteva le dejstva in dokaze, ki so jih pravdne stranke navedle v vlogah, predvidenih v 451. - 453. členu ZPP (dovoljene vloge). Pravdni stranki v teh nista navedli, da bi bil upravni spor v zvezi z začasno prepovedjo opravljanja javne službe že končan oziroma da bi bila začasna prepoved odpravljena (ali zadržana). Po preteku roka za vložitev pritožbe in odgovora na pritožbo, je tožena stranka v spis vložila Obvestilo o zaključenem nadzoru Socialne inšpekcije z dne 22. 6. 2018, tožeča stranka pa sodbo Upravnega sodišča I U 423/2017 z dne 28. 8. 2018. V obeh primerih gre za objektivno nova dejstva. Pritožbeno sodišče pa dejstev, ki izvirajo iz teh dopolnitev (celo če so navedena v pritožbi ali odgovoru na tožbo) ne sme upoštevati3. Stranke jih lahko uveljavljajo v morebitnem novem sodnem postopku ali jih pod izpolnjenimi pogoji uveljavljajo z izrednimi pravnimi sredstvi (prim. obnovitveni razlog po 9. točki 394. člena ZPP).

21. Glede na zgornje razloge je pritožbeno sodišče pritožbi zoper izpodbijano 1. točko izreka ugodilo in izpodbijano sodbo v tem delu spremenilo tako, da je tožbeni zahtevek zavrnilo (peta alineja 358. člen ZPP).

22. Tožena stranka je pritožbo vložila tudi zoper tretjo točko izpodbijane sodbe, s katero je sodišče ugotovilo, da ne obstoji v pobot uveljavljena terjatev. Ker je pritožbeno sodišče spremenilo izpodbijano sodbo tako, da je tožbeni zahtevek zavrnilo, je odpadla pravna podlaga za odločitev o pobotnem ugovoru. Sodišče namreč o terjatvi, uveljavljeni z ugovorom zaradi pobota, odloči le, če je prej ugotovilo, da obstaja terjatev tožeče stranke. Kot je pojasnjeno zgoraj, je sodišče prve stopnje s tem, ko je ugotovilo obstoj terjatve tožeče stranke, zmotno uporabilo materialno pravo. Tožbeni zahtevek torej ni utemeljen. Zato je pritožbeno sodišče zaradi povezanosti dajatvenega zahtevka in pobotnega ugovora pritožbi proti 3. točki izreka izpodbijane sodbe ugodilo tako, da je to točko razveljavilo.

K spremembi odločitve o stroških pravdnega postopka

23. V posledici spremembe prvostopenjske sodbe je moralo pritožbeno sodišče spremeniti tudi stroškovno odločitev sodišča prve stopnje (drugi odstavek 165. člena ZPP). Tožeča stranka po spremembi sodbe s tožbenim zahtevkom ni uspela. Zato do povračila stroškov ni upravičena. Pritožbeno sodišče je glede na navedeno 4. točko izreka izpodbijane sodbe spremenilo tako, da je zahtevo tožeče stranke za povrnitev njenih stroškov zavrnilo. Do povrnitve stroškov bi bila upravičena tožena stranka, ki pa zahteve, da ji je tožeča stranka dolžna povrniti njene pravdne stroške ni specificirala. Stroškov namreč ni opredelila po vrsti in višini, kar bi skladno z določilom drugega odstavek 163. člena ZPP morala storiti. Pritožbeno sodišče zato o njeni zahtevi za povrnitev pravdnih stroškov ni odločalo.

K odločitvi o stroških pritožbenega postopka

24. Tožena stranka tudi zahteve za povrnitev pritožbenih stroškov ni specificirala. Zato pritožbeno sodišče o njih ni odločalo.

25. Ker tožeča stranka v pritožbenem postopku ni uspela, svoje pritožbene stroške nosi sama (II. točka izreka).

1 Med drugim z dopisom z dne 1. 9. 2017 (B8). 2 Prim. VSL sodba in sklep I Cp 2923/2009 z dne 4. 11. 2009. 3 Prim. J. Zobec, Pravdni postopek, Zakon s komentarjem, GV založba, 2009, tretja knjiga, str. 228.