Jedro

Tožena stranka v obrazložitvi izpodbijanega sklepa ni navedla bistvenih razlogov, na podlagi katerih je bila tožeči stranki zavrnjena v celoti postavka dodelitev sredstev za naložbe v osnovna sredstva in za njihovo vzdrževanje na državni ravni. Čim razlogov ni, ni mogoče preizkusiti pravilnosti odločitve oziroma ji niti ni mogoče učinkovito ugovarjati, kar pomeni, da gre za pomanjkljivost obrazložitve, ki je bistvena in s tem za bistveno kršitev pravil postopka, ki ima za posledico odpravo izpodbijane odločitve.

Sodelovanje, ki vpliva na končno razporeditev sredstev, mora biti omogočeno vsem organizacijam, ki izpolnjujejo pogoje za pridobitev sredstev.

Kriterij delež zagotovljenih lastnih in drugih virov za predvidene naložbe, ne more biti izključujoč. To je le eno od petih meril iz Pravilnika o merilih in pogojih za uporabo sredstev FIHO in ga zato ni mogoče naknadno v teku razpisnega postopka opredeliti kot edino relevantnega.

Izrek

Tožbi se ugodi. Sklep Sveta FIHO št. I08-1722/2012 z dne 20. 12. 2012 se v zavrnilnem delu, ki se nanaša na sofinanciranje naložbe v osnovna sredstva in njihovo vzdrževanje na državni ravni, odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovno odločanje.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v roku 15 dni povrniti stroške postopka v višini 15,00 EUR, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od poteka paricijskega roka do plačila.

Obrazložitev

Svet Fundacije za financiranje invalidskih in humanitarnih organizacij (v nadaljevanju: Svet FIHO) je v zadevi javnega razpisa za razporeditev sredstev Fundacije v letu 2013 (v nadaljevanju: Javni razpis) tožeči stranki za leto 2013 dodelil 672.546,66 EUR sredstev, in sicer za programe na državni ravni 399.846,10 EUR, za programe na lokalni ravni 64.242,92 EUR in za delovanje na državni in lokalni ravni skupaj 208.457,64 EUR.

Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa sledi, da je Svet FIHO na podlagi 5. člena Pravilnika o merilih in pogojih za uporabo sredstev FIHO (v nadaljevanju: Pravilnik) določil višino sredstev, ki se razpišejo za invalidske organizacije (v skupni višini 14,406.925,00 EUR) in za humanitarne organizacije 7,757.575,00 EUR. Na podlagi 13. in 14. člena Pravilnika je določil vsebino javnega razpisa za leto 2013 ter pozval obe pristojni komisiji, da ocenita finančno ovrednotene letne delovne programe organizacij, ki izpolnjujejo razpisne pogoje in pogoje iz Pravilnika in Navodila za uporabo meril pri ocenjevanju finančno ovrednotenih letnih delovnih programov invalidskih in humanitarnih organizacij (v nadaljevanju: Navodilo) ter pripravita predlog razporeditve sredstev in ga posredujeta Svetu FIHO v obravnavo in sprejem.

Komisija je v skladu s finančnim načrtom in Javnim razpisom ugotovila skupno višino sredstev za razporeditev invalidskim organizacijam (14.262.856,75 EUR) ter višino sredstev za posamezne namene (za socialne programe 9.247.322,68 EUR, za delovanje 3.826.614,19 EUR in za naložbe 1.186.918,88 EUR). Ugotovila je tudi, da potrebe invalidskih organizacij, izražene v vlogah (skupaj 28) za 67,8 % presegajo razpisana sredstva.

Komisija je skladno s Pravilnikom in Navodilom ocenila socialne programe posameznih prijaviteljev ter pri tem upoštevala tudi višino lastnih sredstev oziroma sredstev, pridobljenih iz drugih virov in doseženo realizacijo programov v zadnjem poročilu. Upoštevala je tudi podatke rednih nadzorov ter dodatne podatke o povprečnih vrednostih in obsegu storitev znotraj primerljivih skupin ter na ta način pri vsakem prijavljenem posebnem socialnem programu ocenila stopnjo prioritete, skupno učinkovitost, ekonomičnost in racionalnost ter stopnjo vzajemnosti in solidarnosti. Razpoložljiva sredstva so se nato delila s skupnim številom točk ovrednotenih posebnih socialnih programov ter na ta način določila vrednost točke in končna višina financiranja prijavljenih programov.

Komisija je ocenila delovanje v skladu s III. in V. poglavjem Navodila ter določila kriterije za dodatne štiri točke pri izračunu, s tem da postavka pokritosti regij zaradi nezanesljivosti podatkov ni imela dodatnega vpliva. Na podlagi tretjega odstavka 19. člena Navodila je komisija opredelila 26 % delež na celotno dejavnost ter glede na velika odstopanja v deležu sofinanciranja za posamezne organizacije določila štiri dodatne pogoje. Točke, zbrane za delovanje, so se dodatno indeksirale glede na kakovost prijave, kakovost letnega poročila in slabo oceno nadzora, razpoložljiva sredstva za delovanje pa nato delila s skupnim številom zbranih točk za delovanje ter na ta način določila vrednost točke in končno višino financiranja delovanja posameznih organizacij.

Naložbe v osnovna sredstva in njihovo vzdrževanje je komisija ocenjevala v skladu s IV. in V. poglavjem Navodila. Osnovni pogoj je bila ustrezno predložena dokumentacija. Upoštevala se je dejanska utemeljenost, dejanski vpliv naložbe na dejavnost ter druga zagotovljena sredstva, prednostno pa se je upoštevalo investicijsko vzdrževanje, oprema za izvajanje programov in storitev invalidskih organizacij in že začete naložbe. Upoštevala so se tudi že razporejena sredstva in vsebine naložb v preteklih letih. Pri oceni naložbe je komisija upoštevala kriterije 9. člena Pravilnika in Navodila. Na podlagi prvega odstavka 21. člena in 22. člena Navodila je odločila, da pripravljalna dela za naložbe v objekte in zemljišča ter naložbe v nove objekte in zemljišča, ki niso pokrita z drugimi sredstvi, obravnava kot neprednostne. Na podlagi prvega odstavka 20. člena Navodila pa je upoštevala tudi specifičnost posameznih skupin in programov. Tožeča stranka je v vlogi zaprosila za sredstva v skupni višini 1.237.050,00 EUR, od tega za sofinanciranje posebnih socialnih programov 608.448,82 EUR, za delovanje 259.894,18 EUR in za naložbe v osnovna sredstva in njihovo vzdrževanje 368.707,00 EUR. Komisija je ocenila vse elemente, prijavljene v vlogi v skladu z Navodilom in Pravilnikom. Rezultati so razvidni iz analitične tabele, iz katere je razvidno točkovanje prijavljenih programov, delovanje in naložbe po posameznih merilih, ki je bilo podlaga za dodelitev sredstev za namene in v zneskih, razvidnih iz izreka sklepa.

Drugostopenjski organ – Nadzorni odbor FIHO je pritožbo tožeče stranke kot neutemeljeno zavrnil. V skladu z 21.a in 21.b členom Pravilnika je preučil pritožbene navedbe in obrazložitev izpodbijanega sklepa ter dokumentacijo, ki se nanaša na zadevo in ugotovil, da ni podlage za to, da se tožeči stranki dodeli več sredstev. Poleg tega drugostopenjski organ poudarja, da tožeča stranka nima pravice do pridobitve vseh sredstev, za katere je zaprosila na razpisu. Pritožbeni organ ugotavlja, da je izpodbijani sklep ustrezno obrazložen.

Tožeča stranka je vložila tožbo zaradi zmotne oziroma nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, zmotne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev pravil postopka ter zaradi kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Predlaga odpravo sklepa in povrnitev stroškov postopka.

Uvodoma tožeča stranka pojasni, da se pritožuje zoper tisti del sklepa, v katerem ji niso bila odobrena sredstva za naložbe v osnovna sredstva, ne vlaga pa tožbe zaradi razdelitve sredstev za socialne programe in za delovanje. Izpodbijani sklep, ki ga je izdala tožena stranka je po mnenju tožeče stranke v celoti neobrazložen. Razlogi, zaradi katerih tožeča stranka ni pridobila sredstev za naložbe v izpodbijanem sklepu, so diskriminatorni in arbitrarni ter v nasprotju s Pravilnikom in Navodilom. V razpisu in tudi sicer tožeči stranki ni bilo pojasnjeno, da je kriterij za uvrstitev programa v sofinanciranje v tem, da je zagotovljena večinska pokritost investicije s strani drugih financerjev. Gre za kriterij, ki ga ni v nobenem splošnem aktu in ga zato tožeča stranka ni mogla upoštevati pri prijavi. Glede na točko f) 9. člena Pravilnika je delež zagotovljenih sredstev le eno od petih meril, medtem ko so bile v konkretnem primeru vloge, ki ne zagotavljajo tujih virov, že v osnovi zavrnjene. Gre za kršitev materialnopravnih pravil in tudi za bistveno kršitev pravil postopka. Pravilnik in Navodilo opredeljujeta določene kriterije za ocenjevanje posameznih programov in njihovo vrednotenje ter tudi merila za ocenjevanje naložb v osnovna sredstva in njihovo vzdrževanje. Iz izpodbijanega sklepa ni razvidno, kako so bila ta merila za ocenjevanje naložb uporabljena oziroma upoštevana. Tožena stranka je namreč le navedla, da pripravljalna dela za naložbe v objekta in zemljišča ter naložbe v nove objekte in zemljišča, ki nimajo večinske pokritosti z drugimi sofinancerji, obravnava kot neprioritetne. Nikjer ni navedeno, kako je tožena stranka ugotovila, da naj bi šlo za pripravljalna dela, niti ni navedla, kako je ugotavljala večinsko pokritost z drugimi sofinancerji. Takšna obrazložitev je nepopolna in je ni mogoče preizkusiti. Obe prijavljeni naložbi tožeče stranke torej Izgradnja večnamenskega objekta v A. ter Izgradnja bazena v centru B., sta zelo pomembni za izvajanje programov in delovanje organizacije in za obe naložbi je bila pridobljena popolna projektna dokumentacija in gradbeno dovoljenje za eno naložbo ter vloga za izdajo gradbenega dovoljenja po sprejemu občinskega prostorskega akta za drugo naložbo, kar pomeni, da sta bili vlogi v celoti popolni. Poleg navedenega ima tožeča stranka zagotovljeno financiranje za etapno izgradnjo obeh investicij, kar je jasno navedeno tudi v prijavi na razpis. Tožena stranka ni uporabila določbe IV. poglavja Navodil in ni ocenjevala nobene od dveh prijavljenih naložb. Iz nepopolne obrazložitve sklepa tudi ni mogoče ugotoviti, ali je tožena stranka sploh obravnavala katero od dveh vlog tožeče stranke v primerjavami z drugimi organizacijami in na osnovi obsega programov v zadnjem poročilu ter skupnega obsega financiranja organizacij v zadnjih petih letih. Tožena stranka ni upoštevala slabe opremljenosti prostorov in drugih objektov za delovanje organizacije, saj je prvoprijavljena naložba: izgradnja večnamenskega objekta v A. nujna naložba, ki rešuje slabe prostorske pogoje. Prijavljena investicija je nadomestitev objekta in je nujna za delovanje organizacije in izvajanje programov. Tožena stranka teh dejstev ni ugotavljala, niti ni dala tožeči stranki možnost utemeljitve v pritožbenem postopku. Pritožbeni organ ni preveril nobene od pritožbenih navedb. Obe prijavljeni naložbi imata zaključeno finančno konstrukcijo v skladu s predvideno dinamiko del. Poleg sredstev FIHO je investicija v A. finančno pokrita že z zbranimi donatorskimi sredstvi in drugimi načrtovanimi sredstvi.

Na samovoljo tožene stranke kaže tudi podeljevanje sredstev za potrošni in drobni material ostalim prijaviteljem na razpis, saj to seveda niso naložbe, pa tudi niso imeli zagotovljenih večinskih sredstev iz drugih virov. Vse to je razvidno iz sklepov o razporeditvi sredstev FIHO v letu 2013 z dne 20. 12. 2012, ki jasno kaže, da se sredstva delijo zgolj privilegiranim organizacijam, vsem ostalim pa malo ali nič, kar je diskriminatorno. Tožeča stranka se sklicuje tudi na več sodb Upravnega sodišča, iz katerih je razvidno, da Svet FIHO v primeru razdelitev sredstev ne upošteva načelo enakih možnosti kandidatov, da kandidirajo za javna sredstva. Upravno sodišče se je že večkrat izreklo, da morajo biti obrazložitve dovolj konkretizirane, da lahko zadostijo argumentom ustavnopravne narave, to je načelu enakega obravnavanja. Da gre pri ravnanju tožene stranke za arbitraren način odločanja, je izpostavilo že Računsko sodišče, na nezakonitost takšnega ravnanja pa je opozorila tudi že Protikorupcijska komisija. Notranja pravila FIHO namreč omogočajo delitev sredstev po lastni presoji, brez določnih in objektivnih kriterijev. Kljub pripombam tožena stranka pravil še ni spremenila, spremenila je le navodila, ki so na videz natančna, kljub temu pa omogočajo nadaljnje arbitrarno ravnanje. Z netransparentnim ravnanjem in neobrazloženimi sklepi so zato tožeči stranki kršene pravice iz 14., 22., 23., 25. in 52. člena Ustave. Tožeča stranka sodišču predlaga, da naj izpodbijani sklep in sklep Nadzornega odbora FIHO odpravi in odloči v sporu polne jurisdikcije, toženi stranki pa naloži plačilo stroškov postopka, podrejeno pa sodišču predlaga le odpravo sklepov tožene stranke.

Tožba je utemeljena.

Izpodbijani sklep ni v celoti neobrazložen, kot trdi tožeča stranka v tožbi. Poleg obširnega opisa postopka in načina ocenjevanja oziroma načina razporejanja sredstev med prijavljene invalidske organizacije nasploh so v IV. točki navedeni tudi razlogi, ki se nanašajo prav na izpodbijano odločitev. Pri tem je navedeno, za koliko sredstev je zaprosila tožeča stranka in koliko sredstev ji je bilo dodeljenih po posameznih elementih oziroma predmetih razpisa. Navedeno pa je tudi (v tabeli) doseženo število točk po posameznih merilih iz Navodila, pri predmetu razpisa Naložbe v osnovna sredstva in njihovo vzdrževanje na državni ravni pa je navedeno samo na kakšen način (neprioritetno) je Komisija obravnavala pripravljalna dela za naložbe v objekta in zemljišča ter naložbe v nove objekte in zemljišča, ki nimajo večinske pokritosti z drugimi sofinancerji.

V konkretnem primeru je sporna odločitev tožene stranke glede razdelitev sredstev za naložbe v osnovna sredstva in njihovo vzdrževanje, torej drugače rečeno, zakaj tožeča stranka ni pridobila 368.707,00 EUR, za katere je zaprosila na razpisu. Iz obrazložitve sklepa sledi samo, da je komisija na osnovi prvega odstavka 21. člena in prvega odstavka 3. alineje 22. člena Navodil generalno odločila, da pripravljalna dela za naložbe v objekte in zemljišča ter naložbe v nove objekte in zemljišča, ki nimajo večinske pokritosti z drugimi sofinancerji, obravnava kot neprioritetne. Teh razlogov, kljub obširnim in vsebinskim pritožbenim očitkom tudi ne vsebuje sklep nadzornega odbora v pritožbi. Takšna odločitev je po presoji sodišča v bistvenem delu, to je glede dejanske in pravne podlage za oceno, vsebinsko prazna in s tem bistveno pomanjkljiva, saj onemogoča preizkus pravilnosti in zakonitosti narejene ocene. To pa ni samo v nasprotju z določbami Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP), ki se primerno uporablja tudi v razpisnih postopkih, temveč tudi v nasprotju z določbami normativnih aktov tožene stranke, to je Pravilnika in Navodila. V tretjem odstavku 21. člena Pravilnika je določeno, da se posamezni invalidski in humanitarni organizaciji, ki se je prijavila na javni razpis, o razporeditvi sredstev izda pisni sklep z naslednjimi sestavinami – uvod z navedbo pravne podlage, obravnavanih vlog in seje Sveta FIHO, na kateri je bil sklep sprejet; - izrek, ki vsebuje odločitev Sveta; - obrazložitev, v kateri se navedejo poglavitni materialno, finančni in vsebinski razlogi za sprejeti sklep ter ugotovitve in ocene, ki utemeljujejo odločitev o obravnavani vlogi posamezne invalidske in humanitarne organizacije; - pravni pouk o pravici do pritožbe. Glede na navedeno je po presoji sodišča utemeljen tožbeni ugovor, da tožena stranka v obrazložitvi izpodbijanega sklepa ni navedla bistvenih razlogov, na podlagi katerih je bila tožeči stranki zavrnjena v celoti postavka dodelitev sredstev za naložbe v osnovna sredstva in za njihovo vzdrževanje na državni ravni. Iz 3. člena Navodil izhaja, da so organi FIHO tako v predlogih za razporeditev ali dodelitev sredstev kot v sklepih o razporeditvi oziroma dodelitvi sredstev dolžni obrazložiti, kako so ta navodila upoštevali pri ocenjevanju. Ni dovolj samo sklicevanje na Navodilo, temveč mora iz sklepov izhajati tudi, kako so bile njegove določbe upoštevane pri ocenjevanju, in to ne zgolj na splošni ravni – na ravni razpisa, temveč tudi pri ocenjevanju posamezne vloge. Čim pa teh razlogov ni, ni mogoče, kot že rečeno, preizkusiti pravilnosti odločitve oziroma ji niti ni mogoče učinkovito ugovarjati, kar pomeni, da gre za pomanjkljivost obrazložitve, ki je bistvena in s tem za bistveno kršitev pravil postopka, ki ima za posledico odpravo izpodbijane odločitve. Zato sodišče o ostalih tožbenih ugovorih glede arbitrarnosti odločitev ter glede načina delitve sredstev FIHO glede na njihova notranja pravila ne more presojati, ker sodišče nima dovolj podatkov, da bi se lahko o tem izreklo.

Tožeča stranka v tožbi tudi poudarja, da je bila izključena iz Nacionalnega sveta invalidskih organizacij Slovenije leta 2010. Po tem času se tožeča stranka ni mogla udeleževati medsebojnih usklajevanj, ki jih določajo pravila v 18. členu, kjer je zapisano, da v postopku za dodelitev sredstev sodelujejo tudi organizacije, ki so upravičene do sredstev ter da se posamezne skupine organizacij med seboj usklajujejo in svoj predlog pošljejo komisiji za ocenjevanje predlogov, ki pripravlja predlog sklepa o sofinanciranju. V 20. členu Pravilnika pa je zapisano, da komisija upošteva predloge teh usklajevanj. Takšno usklajevanje je v pristojnosti zgolj izbranih invalidskih organizacij in se že več let zapored dogaja v Izoli, trdi tožeča stranka. Sodišče ugotavlja, da je glede na 18. člen Pravilnika sodelovanje v postopku razporejanja sredstev omogočeno organizacijam, ki izpolnjujejo pogoje za pridobitev sredstev po Pravilniku, in to na način, da se invalidske organizacije medsebojno usklajujejo po načelih solidarnosti in vzajemnosti v okviru razpoložljivih sredstev in s tem da svoje predloge posredujejo komisiji, ki nato usklajene predloge upošteva pri pripravi predloga za razporeditev sredstev (20. člen Pravilnika). Gre za sodelovanje, ki vpliva na končno razporeditev sredstev. Sodelovanje mora biti zato omogočeno vsem organizacijam, ki izpolnjujejo pogoje za pridobitev sredstev in zato je za odločitev bistveno, ali je bilo sodelovanje omogočeno tudi tožeči stranki. O delitvi sredstev v Izoli oziroma o tako imenovanem medsebojnem usklajevanju iz 18. člena Pravilnika v upravnih spisih ni nobenega podatka. Konkretne navedbe v zvezi s tem je vsebovala pritožba in sedaj tožba, tožena stranka pa na le-te ni odgovorila. Posledično je izpodbijana odločitev nepopolno oziroma bistveno pomanjkljiva tudi v tem pogledu, saj iz spisov ni mogoče nedvoumno razbrati, če je in kako je potekalo medsebojno dogovarjanje iz 18. člena Pravilnika in s tem tudi ni mogoče povsem izven vsakega dvoma presoditi ali je bil postopek odločanja voden pravilno.

Sodišče se tudi strinja z ugovorom tožeče stranke, da kriterij, ki ga je za sofinanciranje naložb določila tožena stranka – delež zagotovljenih lastnih in drugih virov za predvidene naložbe, ne more biti izključujoč. To je namreč le eno od petih meril iz Pravilnika in ga zato ni mogoče naknadno v teku razpisnega postopka opredeliti kot edino relevantnega, ne da bi se pri ocenjevanju upoštevali tudi drugi kriteriji iz Pravilnika in Navodila, kakor pravilno v tožbi opozarja tožeča stranka. Sklicevanje tožene stranke na 21. člen Navodila po presoji sodišča ni ustrezno, saj je v Navodilu o prioritetnih naložbah govor samo, ko se odloča o večjem številu naložb posamezne organizacije ter se pri tem lahko oceni le njihovo omejeno število. Ustrezna pa tudi ni tretja alineja 22. člena, na katero se v obrazložitvi zavrnitve sofinanciranja naložb sklicuje tožena stranka, saj je delež zagotovljenih lastnih in drugih virov za predvidene naložbe predpisan le kot eden od dodatnih pogojev za izbor naložb in s tem kot pogoj, ki se upošteva poleg in ne namesto pogojev, ki jih sicer določata Pravilnik in Navodilo.

Sodišče je sledilo podrednemu predlogu tožeče stranke in tožbi ugodilo ter na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) izpodbijani sklep odpravilo in zadevo vrnilo organu prve stopnje, da v zadevi ponovno odloči. Za predlagano odločitev v sporu polne jurisdikcije z ozirom na opisane nepravilnosti v konkretnem primeru ni podlage. Prav tako pa (v ZUS-1) tudi ni podlage za predlagano odpravo sklepa Nadzornega odbora kot odločbe druge stopnje.

O stroških postopka je odločeno na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter prvega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu.

Sodišče je odločilo brez glavne obravnave (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1), ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe in upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi.