Jedro

Odločba upravnega organa o uvedbi postopka razlastitve ne predstavlja akta, katerega izvrševanje oziroma izvršitev bi bilo mogoče začasno zadržati po drugem odstavku 32. člena ZUS-1. Z začasno odredbo tudi ni mogoče začasno zadržati nastopa (kogentno določenih) pravnih posledic izdaje odločbe o uvedbi razlastitvenega postopka iz drugega oziroma tretjega odstavka 100. člena ZUreP-1, to je zaznambe uvedbe razlastitvenega postopka v zemljiški knjigi in prepovedi prometa z nepremičninami, za katere je začet razlastitveni postopek.

Suspenzivni učinek tožbe v upravnem sporu lahko določa samo poseben zakon, pri čemer pa ZUreP-1 (ali kakšen drug zakon) ne določa, da vložitev tožbe zoper dokončno odločbo o uvedbi postopka razlastitve predstavlja oviro za izdajo odločbe o razlastitvi.

Vsakdo, ki v upravnem sporu nastopa kot tožnik, mora izkazovati obstoj procesnih predpostavk, katerih izpolnjenost je v pristojni presoji samega sodišča, ki ni vezano na predhodna stališča oziroma odločitve upravnega organa. Res sicer ne more imeti položaja tožnika oseba, ki v postopku izdaje upravnega akta ni sodelovala, vendar pa tako nasprotno razlogovanje ni utemeljeno. Tako mora sodišče tožbo vselej zavreči, če ugotovi, da izpodbijani akt ne posega v pravni položaj tožnika, prav tako pa tudi v primeru, če tožnik v svoji tožbi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi.

Izrek

Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi 32. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) zavrnilo tožnikovo zahtevo za izdajo začasne odredbe, predlagano v zvezi s tožbo zoper odločbo Upravne enote Ljubljana št. 352-47/2016-28 z dne 21. 2. 2017 in odločbo Ministrstva za okolje in prostor št. 35020-16/2017-6 z dne 15. 6. 2017. Tožnik je predlagal izdajo začasne odredbe, s katero bi bila zadržana izvršitev izpodbijane odločbe v celoti in na podlagi katere ne bi bil dopuščen niti vpis zaznambe razlastitvenega postopka v zemljiški knjigi niti izvedba nadaljnjega ugotovitvenega postopka o razlastitvi, vse do pravnomočnega zaključka predmetnega upravnega postopka.

2. Sodišče prve stopnje je v obrazložitvi izpodbijanega sklepa uvodoma presodilo, da priznava tožniku pravni interes za vloženo tožbo že zato, ker je drugostopenjski upravni organ vsebinsko obravnaval njegovo pritožbo in da je bila s tožbo izpodbijana odločba pravilno izdana v upravnem postopku na podlagi določb Zakona o urejanju prostora (ZUreP-1). Nadalje je prvostopenjsko sodišče pojasnilo, da je s tožbo izpodbijani upravni akt po svoji naravi ugotovitvena odločba, zato ga ni mogoče izvrševati po določbah Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), posledično pa v konkretni zadevi tudi ni mogoča izdaja začasne odredbe po določbi drugega odstavka 32. člena ZUS-1. Tožnik po oceni sodišča prve stopnje ni izkazal niti pogojev za izdajo ureditvene začasne odredbe, saj ni izkazal, da bi (že zaradi samega teka postopka razlastitve) razlastitvenemu zavezancu ali njemu neposredno brez izdaje začasne odredbe nastala težko popravljiva škoda oziroma da bi ta lahko bila resna ali znatna. Tožnikov predlog, da se ne dopusti vpis zaznambe razlastitvenega postopka v zemljiški knjigi, sodišče prve stopnje ocenjuje kot neprimeren način ureditve stanja, predlog, da se ne dopusti izvedba postopka razlastitve - druge faze, pa kot nepotreben.

3. V pritožbi zoper izpodbijani sklep sodišča prve stopnje, ki jo vlaga zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu in zaradi zmotne uporabe materialnega prava, tožnik (sedaj pritožnik) navaja, da je upravna odločba, ki jo izpodbija s tožbo v predmetnem upravnem postopku, nezakonita oziroma celo nična. Meni, da je bila sporna odločba, upoštevaje dejstvo, da se razlastitveni zavezanec nahaja v postopku stečaja, izdana v zadevi iz pristojnosti stečajnega sodišča in gre torej za stvar, o kateri ni mogoče (več) odločati v upravnem postopku. V zvezi s tem skuša pritožnik uveljaviti prepričanje, da lahko razlastitvena upravičenka pridobi želeno premoženje stečajnega dolžnika izključno skladno s pravili stečajnega postopka glede unovčenja stečajne mase. Navedeno stališče gradi na dejstvu, da Zakon o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju (ZFPPIPP), ki vsebuje kogentna pravila glede unovčenja stečajne mase, ne pozna instituta razlastitve stečajnega dolžnika. Dodaja, da do istega zaključka pridemo tudi ob uporabi analogije z določilom 50. člena Zakona o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor (ZUPUDPP), ki daje državi v primeru prostorskih ureditev državnega pomena v prostor (le) predkupno pravico na nepremičnem premoženju, ki je del stečajne mase. Ker se do navedenega argumenta sodišče prve stopnje ni opredelilo, je izpodbijani sklep po mnenju pritožnika obremenjen z bistvenimi kršitvami določb postopka. Pritožnik sodišču prve stopnje očita tudi, da je napačno ocenilo, da brez izdaje začasne odredbe za razlastitvenega zavezanca (in posredno zanj) ne bo nastala nepopravljiva škoda. Nasprotuje stališču sodišča prve stopnje, da lahko razlastitveni zavezanec med postopkom z dogovarjanjem v zvezi z odškodnino aktivno prispeva k skrajšanju postopka (in s tem k manjšim stroškom zaradi teka postopka), v zvezi s tem pa opozarja, da je razlastitveni upravičenec pri sporazumevanju o višini odškodnine vezan na vrednost nepremičnine, ki je bila določena s strani stečajnega sodišča. Predlaga, da Vrhovno sodišče pritožbi ugodi, izpodbijani sklep spremeni tako, da v celoti ugodi njegovemu predlogu za izdajo začasne odredbe, podredno pa, da izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne v ponovno odločanje sodišču prve stopnje.

4. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

5. Stranka z interesom, A. A., v odgovoru na pritožbo opozarja, da pritožnik nima pravnega interesa za vložitev tožbe in (posledično) predloga za izdajo začasne odredbe v predmetnem upravnem postopku in nadalje odgovarja na pritožbene navedbe ter pritožbenemu sodišču predlaga, da naj pritožbo kot neutemeljeno zavrne in potrdi odločitev prvostopenjskega sodišča. 6. Pritožba ni utemeljena.

7. Po 32. členu ZUS-1 je mogoče v upravnem sporu z začasno odredbo bodisi zadržati izvršitev izpodbijanega akta bodisi urediti stanje glede spornega pravnega razmerja le za čas trajanja postopka v upravnem sporu, torej od vložitve tožbe do pravnomočne sodne odločbe (drugi in tretji odstavek 32. člena). Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda; pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1 pa lahko tožnik iz razlogov iz prejšnjega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

8. Odločanje o začasni odredbi zahteva restriktiven pristop. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora že v sami zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in višino oziroma obliko škode, ter s stopnjo verjetnosti izkazati, da je takšna škoda za njo težko popravljiva. Na tožniku je torej tako trditveno kot dokazno breme.

9. Kot navedeno je pritožnik v konkretnem primeru predlagal izdajo začasne odredbe, s katero naj sodišče prve stopnje do pravnomočne odločitve zadrži izvršitev izpodbijanega upravnega akta v celoti in s katero naj določi, da se na podlagi izpodbijanega upravnega akta "ne dopustita vpis zaznambe razlastitvenega postopka v zemljiški knjigi in izvedba ugotovitvenega postopka o razlastitvi". Pritožnik torej predlaga zadržanje izvršitve izpodbijanega upravnega akta po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 in ureditev stanja do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1. 10. Po stališču sodišča prve stopnje v izpodbijanem sklepu, ki mu kot pravilnemu Vrhovno sodišče pritrjuje, odločba upravnega organa o uvedbi postopka razlastitve ne predstavlja akta, katerega izvrševanje oziroma izvršitev bi bilo mogoče začasno zadržati po drugem odstavku 32. člena ZUS-1. Prvostopenjsko sodišče je v zvezi s tem pravilno pojasnilo, da je izpodbijana odločba po svoji naravi ugotovitvena odločba1 (ne gre za odločbo, ki bi nalagala obveznosti), ki je ni mogoče izvršiti po določbah ZUP, zato v obravnavanem primeru tudi niso izpolnjeni pogoji za izdajo začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1. 11. V zvezi z izdajo ureditvene začasne odredbe po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1 pa Vrhovno sodišče poudarja, da je v več zadevah2 že pojasnilo, da z začasno odredbo ni mogoče začasno zadržati nastopa (kogentno določenih) pravnih posledic izdaje odločbe o uvedbi razlastitvenega postopka iz drugega oziroma tretjega odstavka 100. člena ZUreP-1, to je zaznambe uvedbe razlastitvenega postopka v zemljiški knjigi in prepovedi prometa z nepremičninami, za katere je začet razlastitveni postopek, saj te pravne posledice nastopijo po samem zakonu z vročitvijo prvostopne odločbe o začetku razlastitvenega postopka strankam.3 Pritožnikov predlog iz zahteve za izdajo začasne odredbe, da naj sodišče prve stopnje zadrži izvršitev izpodbijane odločbe v celoti in (s tem) ne dopusti niti vpisa zaznambe razlastitvenega postopka v zemljiški knjigi, je torej, kot je pravilno presodilo sodišče prve stopnje, pravno nemogoč oziroma nedopusten in kot tak tudi neutemeljen.

12. Po presoji Vrhovnega sodišča je sodišče prve stopnje pravilno odločilo tudi, da pritožnikov predlog ni utemeljen niti v delu, v katerem postavlja zahtevo, da se ne dopusti izvedba nadaljnjega postopka o razlastitvi, vendar pa iz drugačnih razlogov, kot jih je navedlo sodišče prve stopnje. Stališče sodišča prve stopnje, da je ta predlog nepotreben, ker glede na vloženo tožbo v upravnem sporu zoper odločbo o uvedbi postopka upravni organ ne more nadaljevati s postopkom razlastitve, saj naj bi imela takšna tožba odložilni učinek za nadaljnji postopek, je napačno. Suspenzivni učinek tožbe v upravnem sporu lahko določa samo zakon, pri čemer pa ZUreP-1 (ali kakšen drug zakon) ne določa, da vložitev tožbe zoper dokončno odločbo o uvedbi postopka razlastitve predstavlja oviro za vodenje postopka in izdajo odločbe o razlastitvi. Pravnomočnosti izpodbijanega upravnega akta tudi sicer ZUreP-1 ne določa za procesno predpostavko za nadaljnje odločanje v postopku razlastitve, kar bi zakonodajalec lahko storil, če bi bil tak njegov namen, vendar tega v zakon ni vključil.4 Opustitev le-tega pa ne pomeni, da je tako posledico navedeni ureditvi abstraktno pripisovati. To pomeni, da v konkretnem primeru torej ni ovire za nadaljevanje postopka - za odločanje v drugi fazi razlastitvenega postopka. Obe fazi sta sicer medsebojno povezani, vendar pa gre za formalno medsebojno ločeni, samostojni upravni zadevi, v katerih se tudi odloči s samostojno upravno odločbo.

13. Z zahtevo za izdajo začasne odredbe pa ni mogoče zahtevati prepovedi izvajanja samega upravnega postopka (o razlastitvi). Pravne posledice postopka namreč nastopijo praviloma šele s končno odločitvijo pristojnega organa, da pa bi že sam tek postopka lahko kakor koli vplival na njegov položaj, pa pritožnik tudi v obravnavanem primeru ni izkazal. O prepovedi vodenja oziroma dokončanja postopka iz pristojnosti upravnega organa, v katerem pa bo končna odločba morebiti izdana, zato ni mogoče odločiti v upravnem sporu z začasno odredbo, saj gre za izvajanje pristojnosti upravnega organa, v katero sodišče na zahtevani način ne more posegati. Nadaljnji postopek, t. j. razlastitev predmetnih nepremičnin je stvar posebnega postopka in posebne odločbe (102. člen ZUreP-1)5, zoper katero imajo stranke postopka samostojna pravna sredstva (tudi možnost predlagati izdajo začasne odredbe), in sicer tako v upravnem postopku kot v upravnem sporu, s tem pa je upravičenim osebam zagotovljeno učinkovito sodno varstvo.

14. Pritožba je neutemeljena že iz pojasnjenih razlogov in je zato odločitev sodišča prve stopnje pravilna. Pritožbeni razlogi, ki vztrajajo pri trditvi, da je podana težko popravljiva škoda in pri zahtevi za izdajo začasne odredbe, ne morejo vplivati na drugačno odločitev pritožbenega sodišča in so (že) zato neutemeljeni. Prav tako je očitno neutemeljen očitek o ničnosti izpodbijanega upravnega akta, saj smiselno podan vsebinski očitek, da o zadevi organ sploh ne bi smel odločiti z izpodbijanim aktom, ne pomeni, da je podan primer absolutne stvarne nepristojnosti iz 1. točke prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Pristojnost upravnega organa za izdajo navedenih odločb v postopku razlastitve je zakonsko utemeljena v ZUreP-1, ali pa so podani vsebinski pogoji za izdajo take odločbe, kar očita v svoji pritožbi pritožnik, pa je stvar presoje zakonitosti take odločbe in ne njene ničnosti.

15. Tudi sama razlastitev (in s tem zakonitost odločbe o njeni uvedbi) je predmet odločanja o tožbi. Zato (obsežni) pritožbeni ugovori, ki se nanašajo na nezakonitost oziroma celo ničnost izpodbijane odločbe o uvedbi razlastitvenega postopka, presegajo predmet odločanja v postopku za izdajo začasne odredbe in jih Vrhovno sodišče zavrača kot neupoštevne za konkretni postopek.

16. Vrhovno sodišče sicer poudarja, da je po ustaljeni sodni praksi obstoj procesnih predpostavk za tožbo pogoj za odločanje sodišča o začasni odredbi, ki jih mora ugotoviti sodišče prve stopnje, na kar pravilno opozarja stranka z interesom v svojem odgovoru na pritožbo. Ker pa odločitev v obravnavani zadevi ne posega v pravice drugih strank, se je glede na kompleksnost spora ter skladno z načelom prepovedi reformatio in peius (prepoved poslabšanja položaja posameznega pritožnika, če se je pritožil samo ta) omejilo na to, da je pritožbo obravnavalo po vsebini. Vendar pa to ne pomeni, da Vrhovno sodišče šteje, da so procesne predpostavke za upravni spor podane. Tako pritrjuje navedbam stranke z interesom iz odgovora na pritožbo, da je napačno stališče sodišča prve stopnje glede vprašanja pritožnikovega izkazovanja pravnega interesa za vložitev tožbe in sodelovanje v upravnem sporu zgolj s tem, da je v upravnem postopku sodeloval kot stranka in je tožena stranka vsebinsko obravnavala njegovo pritožbo (11. točka obrazložitve izpodbijanega sklepa). Po ustaljeni upravno sodni praksi mora vsakdo, ki v upravnem sporu nastopa kot tožnik, izkazovati obstoj procesnih predpostavk, katerih izpolnjenost je v pristojni presoji samega sodišča, ki ni vezano na predhodna stališča oziroma odločitve upravnega organa. Res sicer ne more imeti položaja tožnika oseba, ki v postopku izdaje upravnega akta ni sodelovala, vendar pa tako nasprotno razlogovanje ni utemeljeno. Tako mora sodišče tožbo vselej zavreči, če ugotovi, da izpodbijani akt ne posega v pravni položaj tožnika (6. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1), prav tako pa tudi v primeru, če tožnik v svoji tožbi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi (3. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).6 Sodišče prve stopnje bo tako upoštevaje navedeno pred vsebinsko obravnavo tožbe moralo najprej ustrezno ovrednotiti navedene sporne okoliščine med strankami in drugimi udeleženci postopka, ki se nanašajo na vprašanje pravnega položaja oziroma interesa (pri)tožnika in odločiti, ali so sploh podane navedene procesne predpostavke za vodenje postopka. Vrhovnemu sodišču se namreč poraja dvom, ali lahko morebitni (ločitveni7) stečajni upnik razlastitvenega zavezanca v postopku uvedbe postopka razlastitve varuje svoje neposredne, na zakon oprte pravice in pravne koristi (tudi) kot tožnik v upravnem sporu.

17. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1 zavrnilo pritožbo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje, saj niso podani razlogi, zaradi katerih se sklep izpodbija, in ne razlogi, na katere mora pritožbeno sodišče paziti po uradni dolžnosti.

1 Z odločbo o uvedbi razlastitvenega postopka se ugotavlja, ali je izkazana javna korist, ki je po prvem odstavku 100. člena ZUreP-1 pogoj za razlastitev. Prvostopenjski upravni organ je tako v 1. točki izreka ugotovil, da je izkazana javna korist za izgradnjo gospodarske javne infrastrukture - ceste - podaljška Kavčičeve ulice med Kajuhovo in Ameriško cesto, zaradi česar je uvedel postopek razlastitve zemljišč parc. št. 345/5-del, 345/17-del in 345/18-del, vse k. o. X. 2 Prim. npr. sklepe VSRS v zadevah I Up 40/2013, I Up 486/2008, I Up 176/2007, I Up 109/2007 in druge. 3 V skladu z izrecno določbo drugega odstavka 100. člena ZUreP-1 se začetek razlastitvenega postopka zaznamuje v zemljiški knjigi na podlagi odločbe o začetku razlastitvenega postopka, ki jo upravni organ po uradni dolžnosti pošlje zemljiški knjigi. Zaznamba uvedbe razlastitvenega postopka v zemljiški knjigi ima za posledico prepoved pravnega prometa z nepremičnino ali njeno bistveno spreminjanje, razen prodaje razlastitvenemu upravičencu oziroma tretji osebi, če se razlastitveni upravičenec s tem strinja (tretji odstavek 100. člena ZureP-1). 4 Tako je izrecno določil npr. za nastop pravnih posledic razlastitve, npr. pridobitev lastninske pravice po 103. členu ZUrep-1 po pravnomočnosti odločbe o razlastitvi. 5 Glede na določbo 103. člena ZUreP-1 ustvarja odločba o razlastitvi, kot rečeno, dejanske in pravne posledice za razlastitvenega zavezanca šele s pravnomočnostjo, zato tek postopka sam po sebi niti ne more povzročati posledic oziroma ne more predstavljati težko popravljive oziroma nepopravljive škode. 6 Prim. npr. sklep VSRS X Ips 245/2012, I Up 614/2005, I Up 873/2002 in druge. 7 Kot izhaja iz 108. člena ZUreP-1 lahko imetnik stvarnih pravic (morebiti) varuje svoje pravice in pravne koristi (ne pravice in koristi razlastitvenega zavezanca) na razlaščeni nepremičnini v postopku izdaje odločbe, s katero upravni organ odloči o usodi stvarne pravice na razlaščeni nepremičnini (skladno s prvim odstavkom navedenega člena upravni organ o tem odloči v odločbi o razlastitvi), ob dodatni predpostavki, da v takšnem postopku hkrati kot verjetno izkaže tudi, da bi ugoditev njegovi zahtevi pomenila zanj določeno pravno korist, ki je sicer ne bi mogel doseči.