Jedro

Izpodbijana Uredba o koncesiji za rabo termalne vode - koncesijski akt je bila izdana na pobudo tožeče stranke kot obstoječe uporabnice vode, ki je vodo uporabljala brez vodne pravice, podlaga za njeno izdajo pa je prehodna določba 199.a člen ZV-1. Dejstvo, da je izpodbijana Uredba izdana po prehodnih določbah ZV-1, postopka podelitve koncesije ne spreminja. Specialna je le določba o podelitvi koncesije brez javnega razpisa, sicer pa se koncesija podeli v skladu z določbami tega zakona, torej z odločbo o podelitvi koncesije.

Dejstvo, da je tožečo stranko kot osebo iz prvega odstavka 2. člena Uredbe o koncesiji za rabo termalne vode mogoče identificirati, ne pomeni, da gre za akt, ki ureja posamična razmerja, saj Uredba nima neposrednega učinka na pravni položaj tožeče stranke. Z njo ni odločeno o podelitvi koncesije in o obveznostih tožeče stranke kot koncesionarja, kot se zmotno navaja v tožbi. Uredba je pravna podlaga za izdajo in vsebino posamičnega akta - odločbe o podelitvi koncesije ter za sklenitev koncesijske pogodbe.

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Tožeča stranka vlaga tožbo zaradi odprave Uredbe o koncesiji za rabo termalne vode iz vrtin VE-1/57, VE-2/57 in VE-3/91 za ogrevanje in potrebe kopališča Terme Banovci (v nadaljevanju Uredba), ki jo je Vlada Republike Slovenije sprejela dne 5. 11. 2015, objavljena pa je bila v Uradnem listu Republike Slovenije št. 84/15 dne 6. 11. 2015, s pričetkom veljavnosti naslednjega dne. Toži iz razloga napačne uporabe materialnega prava ter zaradi bistvene kršitve določb postopka.

2. Po mnenju tožeče stranke gre za akt, ki je izdan v obliki predpisa, ureja pa posamična razmerja, saj se z njim podeljuje koncesija izključno individualno določenemu subjektu - tožeči stranki. Tožeča stranka v Uredbi sicer ni poimensko določena, je pa določljiva, saj besedilo Uredbe o koncesiji omogoča njeno nesporno prepoznavo. Izrecno pa je tožeča stranka kot edini naslovnik Uredbe določena v obrazložitvi predloga za njen sprejem. Po prvem odstavku 2. člena Uredbe se namreč koncesija podeli brez javnega razpisa pravni ali fizični osebi, ki ima v posesti in uporablja objekte za črpanje in odvzem termalne vode za izvajanje kopališč in ogrevanje v objektih Term Banovci. Da gre za tožečo stranko očitno ni spora, saj je Vlada že v obrazložitvi predloga Uredbe opravila presojo, ali tožeča stranka izpolnjuje pogoje za pridobitev koncesije, ki so določeni v drugem odstavku 2. člena Uredbe. Ob jezikovni razlagi je 139. člen Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1) moč razumeti tako, da se odločba o izboru izda le, če je bil izveden javni razpis. Ker pri podelitvi koncesije brez javnega razpisa formalne izbire koncesionarja de facto sploh ni, je potrebno navedeni člen očitno razumeti na način, da se v takšnem primeru upravna koncesijska odločba ne izda. Zaradi navedenega ni jasno, ali bo koncesijska odločba v obravnavanem primeru sploh izdana, nesporno pa je, da ni bila izdana do dneva vložitve tožbe. Vendar pa tudi izdaja koncesijske odločbe ne bi v ničemer spremenila dejstva, da je že sama Uredba o koncesiji dovolj določna in konkretizirana, da se lahko razmerja, ki bi bila sicer formalno urejena v koncesijski odločbi, izvajajo že na podlagi izpodbijane Uredbe o koncesiji. To je po mnenju tožeče stranke temeljni argument za to, da se tožba ne more šteti za nedovoljeno v smislu, da zaradi (ne)izdaje koncesijske odločbe še ni bilo poseženo v pravice tožeče stranke oziroma v njene neposredne, na zakon oprte osebne korist. Izpodbijana Uredba torej sicer izpolnjuje formalne pogoje za predpis, ne nanaša pa se na nedoločen krog oseb, kar je sicer značilno za splošne in abstraktne pravne akte, temveč na točno določen subjekt, to je na tožečo stranko. S tem, ko ji je bila na podlagi izpodbijanega akta podeljena koncesija, pa je bilo tudi ustvarjeno posamično razmerje, ki neposredno posega v njene pravice in pravne koristi.

3. Že samo dejstvo, da je edini naslovnik izpodbijane Uredbe, po prepričanju tožeče stranke zadošča za priznanje pravnega interesa za predmetno tožbo. Zato zgolj iz previdnosti pojasnjuje, da se je s podelitvijo koncesije njen pravni položaj bistveno spremenil, podeljene so ji bile določene pravice, sprejeti pa je morala tudi številne obveznosti. Z Uredbo ji je naloženo izpolnjevanje številnih okoljevarstvenih pogojev, pogojev varstvenega režima, načinov rabe podzemne vode, zagotavljanje monitoringa in tudi plačevanje za koncesijo. Izpodbijana Uredba je nezakonito in neustavno uredila koncesijsko razmerje tožeče stranke najmanj v delu, ki se nanaša na plačilo za koncesijo, ki je določeno brez ustrezne zakonske podlage. Neposredno poseganje v pravice tožeče stranke je v izpodbijani Uredbi najbolj očitno v prvem odstavku 12. člena, po katerem se začne plačilo za koncesijo plačevati s 1. januarjem 2016. Plačilo ji bo naloženo na podlagi Uredbe, v višini, ki se določi po formuli iz drugega odstavka 6. člena in hkratnem upoštevanju določbe drugega odstavka 12. člena. Enačba, ki jo za izračun višine plačila za koncesijo določa drugi odstavek 6. člena, je konkretizirana do te mere, da se lahko na njeni podlagi kadarkoli izda faktura, torej tudi pred dokončno (formalno) ureditvijo koncesijskega razmerja (npr. izdaja koncesijske odločbe, sklenitev koncesijske pogodbe), kar pa je očitno tudi namen izpodbijane Uredbe. Višina plačila za koncesijo predstavlja za tožečo stranko povsem novo obveznost, zoper katero ni imela nobenega pravnega sredstva. Odprava III. razdelka, ki ureja plačilo za koncesijo, pa narekuje odpravo Uredbe v celoti, saj se koncesija brez plačila ne more podeliti in je brez vsakega učinka tudi koncesijski akt, ki ne vsebuje zakonitih in ustavnoskladnih določb glede plačila za koncesijo.

4. Tožeča stranka glede na navedeno predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano Uredbo v celoti odpravi, toženi stranki pa naloži povrnitev stroškov postopka.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo obrazloženo nasprotuje tožbenim stališčem in ugovorom. Na podlagi izpodbijane Uredbe je bila tožeči stranki koncesija podeljena z odločbo tožene stranke št. 35501-28/2015/3 z dne 30. 12. 2015. Ker je izpodbijana Uredba splošen pravni akt, ki ne ureja posamičnih razmerij in zato tudi ni podana aktivna legitimacija tožeče stranke in ni izkazan njen pravni interes, sodišču predlaga, da tožbo zavrže, oziroma podrejeno, da tožbo kot neutemeljeno zavrne, tožeči stranki pa naloži povrnitev stroškov postopka.

6. Tožba se zavrže. 7. V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (prvi in drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1, s katerim tožeča stranka utemeljuje dopustnost tožbe, sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti aktov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja. Navedena določba je podlaga za presojo zakonitosti aktov, ki vsebujejo pogoje za upravni akt, le da so izdani v obliki predpisa. Izraza „urejajo“ namreč ni mogoče razumeti drugače kot neposrednega posega v pravice, obveznosti ali pravni koristi konkretne osebe.

8. Kot v odgovoru na tožbo skladno z zakonom navaja tožena stranka, je podlaga za podelitev koncesije koncesijski akt, ki je predpis vlade (137. člen ZV-1 in 165. člen ZVO-1), koncesija pa se (na njegovi podlagi) podeli z odločbo o izboru ( 139. člen ZV-1), ki ji sledi sklenitev koncesijske pogodbe z izbranim koncesionarjem (141. člen ZV-1).

9. V obravnavani zadevi je bila izpodbijana Uredba - koncesijski akt izdana na pobudo tožeče stranke kot obstoječe uporabnice vode, ki je vodo uporabljala brez vodne pravice, podlaga za njeno izdajo pa je prehodna določba 199.a člen ZV-1. Dejstvo, da je izpodbijana Uredba izdana po prehodnih določbah ZV-1, postopka podelitve koncesije ne spreminja. Specialna je le določba o podelitvi koncesije brez javnega razpisa, sicer pa se koncesija podeli v skladu z določbami tega zakona, torej z odločbo o podelitvi koncesije.

10. Tudi iz besedila Uredbe sledi, da je izdana kot koncesijski akt in da predstavlja podlago za podelitev koncesije (1. člen). Po prvem odstavku 2. člena Uredbe se na njeni podlagi koncesija brez javnega razpisa podeli fizični ali pravni osebi, ki ima v posesti in uporablja objekte za črpanje in odvzem termalne vode za izvajanje dejavnosti kopališč in ogrevanje v objektih Term Banovci, če izpolnjuje pogoje, določene v drugem odstavku tega člena. Dejstvo, da je tožečo stranko kot osebo iz prvega odstavka 2. člena Uredbe mogoče identificirati, ne pomeni, da gre za akt, ki ureja posamična razmerja, saj Uredba nima neposrednega učinka na pravni položaj tožeče stranke. Z njo ni odločeno o podelitvi koncesije in o obveznostih tožeče stranke kot koncesionarja, kot se zmotno navaja v tožbi. Uredba je pravna podlaga za izdajo in vsebino posamičnega akta - odločbe o podelitvi koncesije ter za sklenitev koncesijske pogodbe.

11. Ker po navedenem izpodbijana Uredba ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1, je sodišče tožbo zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. 12. O stroških postopka je odločilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem trpi v primeru, če sodišče tožbo zavrže, vsaka stranka svoje stroške postopka.