Jedro

Odlok o prostorsko ureditvenih pogojih za območje Občine Kranjska Gora v območju za transport (T) izrecno dopušča (le) dejavnost gostinske storitve prehrane in točenja pijač (torej prehrambeni del gostinstva). V tem območju so sicer dovoljene storitve, ki predstavljajo turizem, vendar pa, kot že pojasnjeno, ta dejavnost za potrebe konkretnega Odloka ne pokriva tudi dejavnosti gostinstva, ker je odlok gostinstvo opredelil ločeno od ostalih dejavnosti, ki sicer sodijo v pojem turizma.

Toženka ni kršila tožničine pravice izjave, ker se ni izrekla o ostalih pritožbenih razlogih, ki se nanašajo na naklon strehe in nepopolnost projektne dokumentacije oziroma neizkazan pogoj iz 17. člena Odloka. Drugi odstavek 254. člena ZUP, po katerem se morajo v obrazložitvi odločbe druge stopnje presoditi vse pritožbene navedbe, namreč ne pomeni, da se morajo v obrazložitvi odločbe druge stopnje vedno presoditi vse navedbe. Drugostopenjski organ mora presoditi vse tiste pritožbene navedbe, ki so za odločitev relevantne.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo zavrnil zahtevo tožnice za izdajo gradbenega dovoljenja za odstranitev obstoječega objekta in novo gradnjo apartmajsko - gostinsko - storitvenega objekta na zemljišču parc.št. 723/1 in 724 k.o. ... V obrazložitvi navaja, da je tožnica vložila vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja za odstranitev obstoječega objekta in gradnjo novega apartmajsko - gostinsko - storitvenega objekta, ki v pritličju predvideva lokale, v prvem in drugem nadstropju 8 apartmajev ter v mansardi skupne prostore. Po veljavnem prostorskem aktu, tj. Odloku o prostorsko ureditvenih pogojih za območje Občine Kranjska Gora (v nadaljevanju Odlok o PUP), zemljišče leži v območju urejanja R/T1-x (T: območja za transport; x: ureditvena enota s svojstvenim oblikovanjem). Iz osmega odstavka 9. člena Odloka o PUP izhaja, da so na območju za transport (T) sicer dopuščene gostinske storite prehrane in točenja pijač, niso pa dopuščene gradnje objektov z gostinsko nastanitveno dejavnostjo. Poleg tega morajo biti po drugem odstavku 19b. člena Odloka o PUP strehe objektov dvokapnice, strešine pa morajo biti v istem naklonu 35º – 45º. Odlok o PUP za posamične objekte s svojstvenim oblikovanjem (x) dopušča višji ali nižji naklon od 35º – 45º, ne dovoljuje pa strešin v različnih naklonih. Streha predvidenega objekta je dvokapnica, predviden naklon strehe je 30º, delno pa izzidek na južni strani pokriva strešina z naklonom 17º. Strešini torej nimata enakega naklona, kot to zahteva citirano določilo Odloka o PUP. To pomeni, da projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja (v nadaljevanju PGD) ni v skladu s prostorskim aktom in pogoj za pridobitev gradbenega dovoljenja po prvem odstavku 66. člena ZGO-1 ni izpolnjen. Poleg tega Pravilnik o projektni dokumentaciji (v nadaljevanju Pravilnik) v 18. členu določa, da mora vodilna mapa vsebovati tudi pogoje za gradnjo z opisom usklajenosti z veljavnim prostorskim aktom. PGD je pomanjkljiv, saj v vodilni mapi opis skladnosti s 17. členom Odloka o PUP ni izdelan na način, ki bi omogočal preizkus, ali je objekt usklajen s sosednjimi objekti (na primer s fotografijami obstoječih objektov v okolici, navedbo njihovih absolutnih in relativnih višinskih kot, višinami obstoječih objektov).

2. Drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil. Zavrača pritožbene trditve, da je potrebno nameravani objekt razumeti kot objekt s turistično namembnostjo, ki jo Odlok o PUP v območju za transport (T) dopušča. Odlok o PUP v 6. členu loči med gostinskimi storitvami prehrane in točenja pijač ter gostinsko dejavnostjo, ki je del nastanitvene dejavnosti. Slednja v območju za transport ni predvidena, kar pomeni, da gradnja apartmajev kot gostinsko nastanitvenih objektov v tem območju ni dopustna. Ker predvidenega objekta na ureditvenem območju (T) ni dopustno graditi, je zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja že iz tega razloga neutemeljena. Drugostopenjski organ se zato v presojo drugih ugotovitev o neskladnosti predlaganega objekta z drugimi pogoji iz Odloka o PUP in pritožbenih ugovorov ne spušča, saj na odločitev nimajo vpliva.

3. Tožnica zoper to odločitev vlaga tožbo. Navaja, da bi morala tudi odločba drugostopenjskega organa zadostiti standardom iz prvega odstavka 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), saj drugi odstavek 254. člena ZUP določa, da je potrebno v obrazložitvi drugostopenjske odločbe presoditi vse pritožbene navedbe. Ker pritožbeni organ tega ni storil, je kršil pravila postopka in pravico tožnice do sodnega varstva. Nasprotuje toženkini razlagi Odloka PUP, saj je potrebno turizem tolmačiti skladno s splošno sprejeto definicijo tega pojma, ki zajema tudi nastanitev turistov. Veljavni Odlok o PUP je nastajal zadnjih dvajset let. Zadnje spremembe sovpadajo s sprejemanjem Strategije razvoja turizma občine Kranjska Gora 2015-2025, v kateri občina jasno opredeljuje pojem turizma kot dejavnost, v katero spadajo: šport, zdravstvena oskrba, potovanja, storitve doživetij, zdravstvene storitve in nastanitve za časa obiska. Ker Odlok o PUP turizma posebej ne opredeljuje, se je potrebno pri razlagi tega pojma opreti na to strategijo. Predviden objekt je v skladen z Odlokom o PUP tudi glede na cilje, zastavljene v tej strategiji (povečanje nastanitvenih kapacitet). Razlaga, da bi normodajalec, če bi želel na območju (T) dopustiti nastanitvene objekte, to uredil na enak način kot na območjih (SK), (D) in (M), bi vzdržala le, če bi bila ureditev v vseh območjih sprejeta istočasno. Ker je Odlok o PUP v nekaterih območjih izrecno prepovedal gradnjo apartmajev, bi to lahko storil tudi v obravnavanem območju, vendar tega očitno ni želel. Ker pa je dovoljena dejavnost turizma, je logično, da je dovoljena gradnja vseh objektov, ki niso prepovedani. Prvostopenjski organ je tudi zmotno razlagal 36. člen Odloka o PUP, ki velja za posamične objekte s svojstvenim oblikovanjem (x), kakršno velja v območju urejanja R/T1, saj ta člen dopušča nižji ali višji naklon strešin od tistega, ki je predpisan v 19b. členu Odloka o PUP, oblikovanje pa je lahko svojstveno, kar velja tudi za frčado in oblikovanje strehe. Na obravnavanem objektu je frčada oblikovana kot delno prirezana in se kot oblikovna posebnost, ki prispeva k vizualni pestrosti objekta, zaključuje v slemenu objekta. Nadalje Odlok o PUP ne določa najvišje dovoljene višine objekta, ampak v 36. členu zahteva, da naj bo oblikovanje v skladu z merili in kakovostnimi razmerji obstoječih objektov v okolici, medtem ko 17. člen določa, da je potrebno poleg predpisanih dopustnih višin za posamezne vrste objektov upoštevati tudi vertikalni gabarit naselja oziroma zaselka tako, da novi objekti po višini ne izstopajo iz celotne podobe naselja oziroma zaselka. V okviru PGD je tožnica prikazala in obravnavala odnos do najbolj izpostavljenega objekta v neposredni bližini novogradnje, saj citirani določili Odloka o PUP ne govorita o sosednjem objektu. Po mnenju izvedenke A., ki je izvedla tudi meritev višin objekta naselja, gabarit objekta ne izstopa iz naselja, kar pomeni, da sta etažnost in višina skladna s sosednjimi objekti. Sodišču predlaga, naj tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovno obravnavanje. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

4. Toženka in stranski udeleženci na tožbo niso odgovorili.

5. Tožba ni utemeljena.

6. Prva točka prvega odstavka 66. člen ZGO-1 določa, da mora pristojni upravni organ za gradbene zadeve, preden izda gradbeno dovoljenje, preveriti tudi, ali je projekt izdelan v skladu s prostorskim aktom.

7. Med strankama ni sporno, da se predmetna zemljišča po Odloku o PUP nahajajo v območju namenske rabe R/T1-x. Osmi odstavek 9. člena Odloka o PUP v točki (8a) določa, da so v območjih za transport (T) dopustne naslednje namembnosti oz. dejavnosti: - promet; - oskrbne in storitvene dejavnosti, gostinske storitve prehrane in točenja pijač; - turizem, šport in rekreacija.

Tožnica zatrjuje, da namembnost oziroma dejavnost turizma dopušča gradnjo nameravanega objekta, toženka pa obratno trdi, da te gradnje ne omogoča, ker Odlok o PUP v tem območju ne dopušča gostinske nastanitvene dejavnosti, ampak zgolj prehrambeno.

8. Sodišče se strinja s tožnico, da se je toženka pri opredeljevanju pojma turizem napačno sklicevala na Standardno klasifikacijo dejavnosti, ki turizma ne definira, poleg tega pa je namenjena registraciji dejavnosti in ne kvalifikaciji objektov. Sodišče se tudi strinja s trditvijo tožnice, da je turizem širok pojem in da je sprejemljiva taka definicija tega pojma, ki jo izpostavlja tožnica in po kateri je turizem celota odnosov in pojavov, ki nastanejo zaradi potovanja in bivanja oseb, za katere kraj nastanitve ni niti glavno niti stalno bivališče niti kraj zaposlitve. Načeloma torej turizem zajema tako gostinske storitve prehrane in točenja pijač kot tudi nastanitveno dejavnost in še številne druge oblike oziroma vrste te široke dejavnosti. Vendar pa je toženka kljub temu pravilno pojasnila razloge, iz katerih izhaja, da v obravnavani zadevi v območju za transport (T) gradnja nameravanega objekta po planskem aktu ni dovoljena.

9. Odlok o PUP namreč gostinstvo obravnava ločeno od (ostalega) turizma, saj je gostinstvo posebej definiral v tretjem odstavku 6. člena. Gostinstvo po tem odloku je torej gostinska dejavnost, ki se odvija v naslednjih vrstah gostinskih obratov: gostišča, hotelska in apartmajska naselja, planinski in drugi domovi, kampi, prostori za goste pri sobodajalcih in na kmetijah z nastanitvijo, hoteli, moteli, penzioni, prenočišča, restavracije, gostilne, kavarne, slaščičarne, okrepčevalnice, bari, obrati za pripravo in dostavo jedi. Druge dejavnosti gostinstva so v odloku urejene posamično za vsako vrsto gostinskega obrata posebej. Za gostinstvo po tem odloku se ne šteje bivanje v počitniških hišah in počitniških stanovanjih. Apartmaji so (gl. Zakon o gostinstvu) oblika nastanitvenih prostorov kot del gostinske nastanitvene dejavnosti (...).

10. Na ta način Odlok o PUP v pojem gostinstvo uvršča gostinske storitve prehrane in točenja pijač (prehrambeni del) ter gostinske nastanitvene dejavnosti (nastanitveni del). Enako kot Zakon o gostinstvu (ZGos) torej v pojem gostinstva uvršča ter hkrati loči med dejavnostjo priprave in strežbe jedi in pijač ter dejavnostjo nastanitve gostov (1. člen ZGos).

11. Odlok o PUP v območju za transport (T) izrecno dopušča (le) dejavnost gostinske storitve prehrane in točenja pijač (torej prehrambeni del gostinstva). V tem območju so sicer dovoljene storitve, ki predstavljajo turizem, vendar pa, kot že pojasnjeno, ta dejavnost za potrebe konkretnega Odloka o PUP ne pokriva tudi dejavnosti gostinstva, ker je odlok gostinstvo opredelil ločeno od ostalih dejavnosti, ki sicer sodijo v pojem turizma. Z dejavnostjo turizma (tretja alineja 8a. točke Odloka o PUP) je torej v območju transport (T) lahko mišljena le gradnja objektov s turistično dejavnostjo, z izjemo gostinstva, ki je urejena v drugi alineji 8a. točke Odloka o PUP. In ker je v tej alineji kot dopustna izrecno navedena zgolj dejavnost storitev prehrane in točenja pijač, je toženka pravilno razlagala Odlok o PUP, ko je štela, da objekta z namembnostjo apartmaji, ki je del gostinske nastanitvene dejavnosti, v tem območju ni dovoljeno graditi, saj so dovoljeni le gostinski prehrambeni obrati. Če bi torej normodajalec hotel, da se na območjih za transport lahko gradijo objekti za katerokoli dejavnost s področja turizma, bi to uredil tako, da dejavnosti gostinstva ne bi uredil posebej in ne bi posebej določil, da se na tem območju lahko opravlja zgolj ena izmed dejavnosti gostinstva, ampak bi preprosto dopustil zgolj dejavnost turizma, ali pa bi izrecno dopustil obe podvrsti gostinske dejavnosti (prehrambeno in nastanitveno).

12. Sodišče se tudi strinja s toženko, da tako razlago potrjuje dejstvo, da ima Odlok o PUP posebna območja, v katerih je dovoljena gradnja objekta z namembnostjo, kot jo ima obravnavani objekt, tj. območje za turistične objekte (H), kjer je dopustna dejavnost gostinstvo z vsemi namembnostmi, ki izhajajo iz definicije 6. člena Odloka o PUP. Enako velja za območje za mešane dejavnosti (M) in območje za proizvodnjo (P). Zgolj del dejavnosti gostinstva (storitve prehrane in točenja pijač) pa poleg območja (T) določa še območje za oskrbne sisteme (O). Še drugačno ureditev od teh ima območje za sekundarna bivališča (W), kjer so glede gostinstva dopustne gostinske nastanitvene storitve, razen apart hotelov, apartmajskih naselij, samskih domov, študentskih domov, stanovanjskih objektov namenjenih sekundarnemu bivanju in drugih nastanitvenih objektov, namenjenih sekundarnemu bivanju ter gostinske storitve prehrane le za obstoječe objekte. Po presoji sodišča torej tudi tako različno dopuščen obseg gostinskih dejavnosti po posameznih območjih urejanja jasno kaže, da je normodajalec gostinstvo izključil iz širšega pojma turizem in ga ureja posebej, tj. ločeno od ostalih turističnih dejavnosti in različno glede na vrsto gostinske storitve in pritrjuje toženki, da bi bila sicer omejitev gostinskih objektov zgolj na tiste, v katerih se nudi hrana in pijača, nelogična.

13. Sodišče se tudi strinja s toženko, da sta sklicevanje na strokovno mnenje izvedenke za arhitekturo in predlog za postavitev izvedenca neutemeljena, ker je presoja skladnosti PGD s prostorskim aktom v pristojnosti upravnega organa in sodišča. Gre za razlago predpisa, o katerem ne morejo dajati mnenja izvedenci. Izvedenci so potrebni, če je strokovno znanje, s katerim upravni organ oziroma sodišče ne razpolaga, potrebno za ugotovitev ali razjasnitev kakšnega dejstva.

14. Tudi tožbene trditve, da to, da je gradnja predmetnega objekta dopustna, izhaja iz Strategije razvoja turizma Občine Kranjska gora 2015-2025, so neutemeljene. Kot je sodišče že pojasnilo, se strinja s tem, da je turizem v načelu pojem, ki je širši od gostinstva, tj. ki zajema tudi gostinstvo. Vendar pa je vsebino Odloka o PUP potrebno razlagati z določbami tega predpisa, iz katerih pa jasno izhaja, da je gostinstvo kot (siceršnji) del turizma, urejeno posebej in ločeno od ostalih dejavnosti turizma.

15. Ker že iz navedenega izhaja, da projekt ni izdelan v skladu s prostorskim aktom, pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja niso izkazani (66. člen ZGO-1). Zato toženka ni kršila tožničine pravice izjave, ker se ni izrekla o ostalih pritožbenih razlogih, ki se nanašajo na naklon strehe in nepopolnost projektne dokumentacije oziroma neizkazan pogoj iz 17. člena Odloka o PUP. Drugi odstavek 254. člena ZUP, po katerem se morajo v obrazložitvi odločbe druge stopnje presoditi vse pritožbene navedbe, namreč ne pomeni, da se morajo v obrazložitvi odločbe druge stopnje vedno presoditi vse navedbe. Drugostopenjski organ mora presoditi vse tiste pritožbene navedbe, ki so za odločitev relevantne. Ker je presodil, da gradbenega dovoljenja že zaradi neskladnosti nameravane namembnosti objekta s prostorskim aktom ni mogoče izdati, drugi razlogi niso bili (več) relevantni. Četudi bi jih presojal in celo, če bi ugotovil, da so pritožbeni razlogi v tem delu upravičeni, namreč tožničin položaj s tem ne bi bil izboljšan, saj odločitev ne bi bila drugačna. Relevantni bi postali šele, če bi bila namembnost objekta skladna z Odlokom o PUP. Ker iz tega razloga navedbe tožnice v pritožbi in tožbi, ki se nanašajo na ostale razloge, zaradi katerih po presoji prvostopenjskega organa gradbenega dovoljenja ni mogoče izdati, za odločitev niso pomembne, tudi ni kršena njena pravica do izjave. Kaj si drugostopenjski organ in sodišče mislita o ostalih razlogih, zaradi katerih je bila izdaja gradbenega dovoljenja zavrnjena, za odločitev ne more biti bistveno, saj je izpodbijana odločba pravilna in zakonita že iz obravnavanega razloga. O tem pa se je tožnica pred odločitvijo toženke in sodišča lahko izrekla. Pravica do izjave je kršena zgolj tedaj, če se stranka pred izdajo odločbe oziroma sodbe ni mogla izjasniti o okoliščinah, ki so za to odločitev bistvene.

16. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo. Ker dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnico in toženko ni sporno, ampak je sporna razlaga predpisa, je sodišče v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

17. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.