Jedro

Sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka ne oblikuje ali spreminja pravnega položaja oseb, prav tako tudi ne ugotavlja pravnih razmerij in pravnih dejstev. Ker je inšpektor ustavil inšpekcijski upravni postopek, ker je ocenil, da ni javnega interesa za njegovo vodenje oziroma nadaljevanje, s tem upravnim aktom ni bilo odločeno o zahtevi (ali interesu) stranke ali stanskega udeleženca. Zato tudi tožnik kot pobudnik inšpekcijskega postopka oziroma morebitni stranski udeleženec z odločitvijo inšpektorja o ustavitvi postopka ne more biti prizadet v svojem pravnem položaju.

Izrek

I. Tožba zoper sklep Inšpektorata Republike Slovenije za šolstvo in šport št. 30102-118-2017-6 z dne 18. 12. 2017 se zavrne.

II. Tožba zoper sklep Inšpektorata Republike Slovenije za šolstvo in šport št. 30102-118-2017/4 z dne 5. 12. 2017 se zavrže. III. Tožba zoper odločbo Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport št. 021-7/2018/2 z dne 20. 3. 2018 se zavrže. IV. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Tožnik je 9. 5. 2018 na sodišče vložil tožbo zaradi odprave naslednjih upravnih aktov: 1. sklepa Inšpektorata Republike Slovenije za šolstvo in šport št. 30102-118-2017/4 z dne 5. 12. 2017, s katerim je bil ustavljen postopek izrednega inšpekcijskega nadzorstva, uveden 30. 11. 2017; 2. sklepa Inšpektorata Republike Slovenije za šolstvo in šport št. 30102-118-2017-6 z dne 18. 12. 2017, s katerim je bila zavržena tožnikova pritožba zoper prvo navedeni sklep; 3. odločbo Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport št. 021-7/2018/2 z dne 20. 3. 2018, s katero je bila zavrnjena pritožba tožnika zoper drugo navedeni sklep. Hkrati je tožnik vložil tožbo zaradi ugotovitve nezakonitosti sklepa št. 4, sprejetega na 21. seji Sveta zavoda A. in obrazloženega odpravka tega sklepa. V zvezi s slednjo je tožnik predlagal tudi izdajo začasne odredbe.

2. Sodišče je tožnika z dopisom pozvalo na popravo, razdružitev tožbe in pravilno navedbo tožene stranke. Tožnik je 11. 6. 2018 v skladu z danim pozivom tožbo razdružil in sodišču poslal dve tožbi: - tožbo zaradi ugotovitve nezakonitosti sklepa št. 4, sprejetega na 21. seji Sveta zavoda A. in obrazloženega odpravka tega sklepa s predlogom za izdajo začasne odredbe in - tožbo, s katero izpodbija upravne akte, ki jih je izdal Inšpektorat RS za šolstvo in šport in odločbo Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport. 3. Predmet navedenega postopka je tožba, s katero tožnik izpodbija sklepa Inšpektorata RS za šolstvo in šport in odločbo Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport in izrecno zahteva odpravo vseh treh upravnih aktov.

4. Inšpektorat RS za šolstvo in šport (v nadaljevanju Inšpektorat) je s sklepom št. 30102-118-2017/4 z dne 5. 12. 2017 ustavil postopek izrednega inšpekcijskega nadzorstva, uveden 30. 11. 2017, zoper A. V inšpekcijskem postopku namreč ni ugotovil kršitev določil šolske zakonodaje in ustanovitvenega akta, zaradi česar je postopek, skladno z določbo 28. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN), ustavil. 5. S sklepom št. 30102-118-2017-6 z dne 18. 12. 2017 je Inšpektorat tožnikovo pritožbo zoper sklep o ustavitvi postopka zavrgel. Iz obrazložitve navedenega sklepa izhaja, da gre za pritožbo predsednika in članice sveta zavoda A. zoper sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka v zadevi imenovanja vršilca dolžnosti direktorja in razrešitve ter imenovanja novega predsednika sveta zavoda. Inšpektorat se sklicuje na 240. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki določa postopek organa prve stopnje v zvezi s pritožbo in določa, da v primeru, če pritožba ni dovoljena, če je prepozna ali če jo je vložila neupravičena oseba, pritožbo zavrže organ prve stopnje s sklepom. Nadalje se sklicuje na ZIN, ki v 24. členu določa, da ima položaj stranke v postopku zavezanec, v konkretnem primeru šola. Šoli pa je bil kot stranki v postopku tudi izdan sklep o ustavitvi postopka. Zato ne gre za pritožbo, ki bi jo vložila stranka v postopku oziroma upravičena oseba, zaradi česar jo je treba v smislu določbe 240. člena ZUP zavreči. 6. Tožnikovo pritožbo zoper sklep (z dne 18. 12. 2017) o zavrženju tožnikove pritožbe zoper sklep o ustavitvi postopka je z odločbo št. 021-7/2018/2 z dne 20. 3. 2018 je zavrnilo Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport kot drugostopenjski organ. Slednji ugotavlja, da ima v skladu z določbo 24. člena ZIN položaj stranke v inšpekcijskem postopku le inšpekcijski zavezanec, vlagatelj pobude, prijave, sporočila ali druge vloge pa nima položaja stranke. V inšpekcijskem postopku inšpektor odloča v interesu javne koristi. Po 43. členu ZUP ima položaj stranskega udeleženca v inšpekcijskem postopku oseba, ki izkaže pravni interes. Tožnik v pritožbi utemeljuje svoj pravni interes za vstop v postopek s tem, da se pritožuje zoper svojo domnevno nezakonito razrešitev z mesta predsednika sveta zavoda A.. Pritožbeni organ meni, da s sklepom o ustavitvi postopka tožnikov materialnopravni položaj ne bi mogel biti oz. ni bil neposredno prizadet. Inšpekcijski postopek je usmerjen v zaščito javnega interesa, ne v zaščito tožnika ali katerihkoli drugih subjektov in njihovih interesov, zato v s sklepom o ustavitvi postopka prizadetost pravnega položaja tožnika ni izkazana.

7. Tožnik v tožbi navaja, da je v postopkih hotel izkazati nezakonitost 21. seje Sveta zavoda A. (v nadaljevanju Svet), kar pa mu ni uspelo. Tožnik se sklicuje na nepravilnosti, za katere meni, da so bile storjene na navedeni seji, zaradi katerih meni, da so tudi sklepi, sprejeti na navedeni seji, nezakoniti. Tožnik izpodbija zakonitost odločbe drugostopenjskega organa, s katero je zavrnil njegovo pritožbo zoper sklep, s katerim je Inšpektorat zavrgel njegovo pritožbo zoper sklep o ustavitvi postopka. Meni, da je zmotna ugotovitev drugostopenjskega organa, da s sklepom o ustavitvi postopka materialnopravno položaj tožnika ne bi mogel biti prizadet oziroma ni bil neposredno prizadet. Član Sveta za odločitve, med katere spada tudi imenovanje in razreševanje direktorja, odgovarja enako, kot odgovarjajo člani nadzornega sveta v gospodarskih družbah. Zato tožnik meni, da ima izkazan pravni interes, da lahko vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi. Med pravno korist, ki je oprta na osebno korist, prav tako sodi funkcija predsednika Sveta, ki je bila tožniku z nezakonito sejo odvzeta. Tožnik ima v skladu s 43. členom ZUP možnost biti stranski udeleženec v postopku. Zmotna je zato ugotovitev pritožbenega organa, da tožnik nima pravnega interesa in da je inšpekcijski postopek usmerjen v zaščito javnega interesa. S tem pritožbeni organ brani odločitve Inšpektorata in hkrati ščiti nezakonito imenovano vršilko dolžnosti. Tožnik nima statusa dejanskega interesenta, saj ni posameznik, ki bi naznanil nepravilnosti, ampak ima funkcijo v organu (najmanj član Sveta), zato je njegov pravni interes neposreden. Tožnik ne izpodbija sklepov o nezakoniti razrešitvi, saj bo to moral Svet razrešiti znotraj svojega dela. Pritožbeni organ se je osredotočil le na razrešitev in imenovanje predsednika Sveta, spregledal pa je, da je bil sprožen postopek tudi zaradi spornega imenovanja vršilke dolžnosti direktorja. Glede na navedeno je bil zmotno uporabljen materialni predpis in nepravilno ugotovljeno dejansko stanje, zaradi česar je treba odločbo pritožbenega organa z dne 20. 3. 2018 ter sklep Inšpektorata z dne 18. 12. 2017 odpraviti. V sklepu je nepravilno navedeno, da je sklic seje Sveta zavoda z dne 22. 11. 2017 podprla večina članov Sveta. V inšpekcijskem postopku je bila spregledana ključna nepravilnost in dopuščeno navzkrižje interesov, saj je stranko v postopku zastopala na nezakonit način imenovana vršilka dolžnosti direktorice. Tožnik meni, da je bil napačno uporabljen predpis, posledično pa nepravilno ugotovljeno dejansko stanje, zaradi česar je treba sklep z dne 18. 12. 2017 odpraviti. Tožnik predlaga, da sodišče odpravi odločbo drugostopenjskega organa z dne 20. 3. 2018 in sklepa Inšpektorata z dne 18. 12. 2017 in z dne 5. 12. 2017, toženi stranki pa naloži, da tožniku povrne stroške postopka.

8. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in navaja dodatna pojasnila. Tožnik navaja razloge, zaradi katerih se sklicuje na nezakonitost 21. seje Sveta A.. Inšpektorat je na podlagi prejetih informacij tožnika uvedel zoper A. izredni inšpekcijski nadzor, ki ga je s sklepom z dne 5. 12. 2017 ustavil. Tožnik navaja razloge za odpravo sklepa Inšpektorata z dne 18. 12. 2017 in odločbe pritožbenega organa, saj naj bi bilo v navedenih aktih zmotno ugotovljeno, da tožnik nima pravnega interesa udeleževati se postopka izrednega inšpekcijskega nadzora. Tožena stranka pojasnjuje, da je v predmetni zadevi bistveno, da je tožnik pri Inšpektoratu vložil pobudo, v kateri je navedel, da je bila 21. seja Sveta A. sklicana nezakonito in da so bili iz tega razloga vsi sklepi, ki so bili sprejeti na navedeni seji nezakoniti. Inšpektorat je uvedel postopek izrednega inšpekcijskega nadzorstva na A., ki pa je bil s sklepom z dne 5. 12. 2017 ustavljen. Tožnikovo pritožbo zoper navedeni sklep je Inšpektorat zavrgel s sklepom z dne 18. 12. 2017. Pritožbo tožnika zoper slednjega pa je zavrnilo Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport kot pritožbeni organ z odločbo z dne 20. 3. 2018. Tožena stranka navaja razloge, zaradi katerih meni, da tožba ni utemeljena. Med drugim navaja, da predmet konkretnega upravnega spora ne more biti presoja zakonitosti sklepa o ustavitvi postopka. V zvezi s tožnikovim zatrjevanjem pravnega interesa v navedenem postopku tožena stranka poudarja, da v inšpekcijskem postopku lahko posameznik uveljavlja položaj stranskega udeleženca, če izkaže, da so z inšpektorjevo odločitvijo prizadete kakšne njegove pravice ali pravne koristi. Tožnik očitno skuša v tožbi svoj pravni interes utemeljevati z novimi dejstvi (morebitno odškodninsko odgovornost zoper člane Sveta), kar po določbi tretjega odstavka 20. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ni dovoljeno. Med drugim se tožena stranka sklicuje na 43. člen ZUP in navaja, da je stranski udeleženec oseba, ki ima zaradi varstva svojih pravic ali pravnih koristi pravico udeleževati se upravnega postopka, ki je bil uveden na zahtevo drugega ali po uradni dolžnosti. Iz obstoječe sodne prakse pa tudi izhaja, da članstvo v svetu zavoda ne opredeljuje kot pravico ali pravno korist posameznika in zato razrešitve posameznika iz sveta zavoda ni mogoče obravnavati kot odločanja o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi, ki bi posegla v pravni položaj posameznika. Tožena stranka zato vztraja, da ni mogoče govoriti o pravnem interesu tožnika za sodelovanje v inšpekcijskem postopku. Slednji je usmerjen v zaščito javnega interesa. Tožnik zato ni upravičena oseba za vložitev pritožbe, ker ni izkazal določenega pravnega razmerja do obravnavane inšpekcijske zadeve. Tožnikove tožbene navedbe se nanašajo tudi na domnevno nezakonito delovanje Sveta A., o čemer je bilo že pravnomočno odločeno v drugem sodnem postopku tega sodišča (sklep Upravnega sodišča RS I U 1043/2018-16 z dne 19. 6. 2018). Zato tožena stranka zgolj iz previdnosti ugovarja tudi tem tožbenim navedbam. Tožena stranka predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno.

K I. točki izreka

9. Tožba ni utemeljena.

10. Inšpektorat je s sklepom z dne 18. 12. 2017 zavrgel tožnikovo pritožbo zoper sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka št. 30102-118-2017/4 z dne 5. 12. 2017. Ugotovil je, da pritožba tožnika ni dovoljena, saj jo ni vložila upravičena oseba. Tudi po presoji sodišča je izpodbijani sklep pravilen in zakonit. 11. Inšpektorat se v izpodbijanem sklepu pravilno sklicuje na 24. člen ZIN, po katerem ima položaj stranke v inšpekcijskem postopku zavezanec, to je šola, ki ji je bil izdan sklep o ustavitvi postopka. Z navedenim sklepom o ustavitvi postopka je inšpektor ocenil, da ni javnega interesa za vodenje inšpekcijskega postopka, ki se začne in vodi v javnem interesu. Iz četrtega odstavka 24. člena ZIN izhaja, da ima v postopku inšpektorja položaj stranke v postopku zavezanec. Vlagatelj pobude, prijave, sporočila ali druge vloge nima položaja stranke. Zato je tudi po presoji sodišča Inšpektorat tožnikovo pritožbo pravilno zavrgel. Zavrženje pomeni le procesno odločitev, ki se (zaradi zavrženja) ne obravnava meritorno (po vsebini).

12. Razloge, zaradi katerih je odločitev o zavrženju pritožbe pravilna, je v odločbi z dne 20. 3. 2018, s katero je zavrnil tožnikovo pritožbo zoper zgoraj navedeni sklep, pravilno pojasnil tudi pritožbeni organ. Sodišče se strinja z razlogi, ki izhajajo iz sklepa o zavrženju tožnikove pritožbe, kot tudi z razlogi, ki jih dodatno navaja pritožbeni organ v obrazložitvi drugostopenjske odločbe in jih v izogib ponavljanju posebej ne ponavlja (drugi odstavek 71. člena ZUS-1), glede tožbenih ugovorov pa dodaja:

13. Vrhovno sodišče RS je že v sklepu X Ips 209/2015 z dne 5. 10. 2016 pojasnilo, da sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka ni odločba v smislu ZUP, saj se z njim ne odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke. Sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka ne oblikuje ali spreminja pravnega položaja oseb, prav tako tudi ne ugotavlja pravnih razmerij in pravnih dejstev. Ker je inšpektor ustavil inšpekcijski upravni postopek, ker je ocenil, da ni javnega interesa za njegovo vodenje oziroma nadaljevanje, s tem upravnim aktom ni bilo odločeno o zahtevi (ali interesu) stranke ali stanskega udeleženca. Zato tudi tožnik kot pobudnik inšpekcijskega postopka oziroma morebitni stranski udeleženec z odločitvijo inšpektorja o ustavitvi postopka ne more biti prizadet v svojem pravnem položaju. Z uveljavljanjem pravnih sredstev zoper sklep o ustavitvi postopka bi lahko zgolj postavljal trditve, da je nadaljevanje inšpekcijskega postopka - v nasprotju s presojo pristojnega inšpektorja - utemeljeno v javnem interesu, javnega interesa pa pobudnik oziroma (morebitni) stranski udeleženec v postopku ni legitimiran uveljavljati in varovati. Inšpekcijskega postopka samo zaradi zasebnega interesa ni mogoče ne začeti in ne voditi (5. člen ZIN). Ali pa ob zasebnem interesu obstoja tudi javni interes, pa je v presoji inšpektorja.

K II. točki izreka:

14. Tožnik izrecno zahteva (tožbeni predlog) tudi odpravo sklepa Inšpektorata o ustavitvi postopka z dne 5. 12. 2017. 15. Sodišče je tožbo zoper navedeni sklep zavrglo iz naslednjih razlogov:

16. S tem, ko je Inšpektorat pritožbo zoper sklep o ustavitvi postopka z dne 5. 12. 2017 zavrgel in je to odločitev potrdil pritožbeni organ, gre za procesno odločitev o zavrženju pravnega sredstva, ki zato ni bilo meritorno obravnavano. Da bi tožnik dosegel to obravnavo, bi moral v upravnem sporu najprej izpodbiti procesne ovire za vsebinsko obravnavo pritožbe zoper sklep o ustavitvi postopka, to je doseči odpravo sklepa o zavrženju pritožbe, saj gre za sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1. Ker tožnik tega v upravnem sporu ni uspel storiti, tožnikova tožba zoper sklep o ustavitvi postopka ni dovoljena. Sodišče je zato tožbo zavrglo na podlagi 3. točke 36. člena ZUS-1, ker tožnik po tem zakonu ne more biti stranka v postopku.

K III. točki izreka:

17. Tožnik izrecno zahteva (tožbeni predlog) tudi odpravo drugostopenjske odločbe, s katero je bila zavrnjena tožnikova pritožba zoper sklep Inšpektorata o zavrženju tožnikove pritožbe.

18. Sodišče je tožbo zoper navedeno odločbo drugostopenjskega organa zavrglo.

19. Iz določb 2. člena ZUS-1 izhaja, da se v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, ki vsebujejo vsebinsko odločitev o materialno-pravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne oseba ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. To pomeni, da se v upravnem sporu lahko izpodbija le tisti akt, ki v izreku vsebuje meritorno odločitev. Takšno lastnost pa drugostopenjska odločba, s katero je zavrnjena pritožba, nima. Navedena odločba ne vsebuje odločitve o tožnikovi pravici oziroma obveznosti in posledično ni upravni akt v smislu drugega odstavka 2. člena ZUS-1. Glede na navedeno izpodbijani upravni akt ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, zato je sodišče tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 kot nedopustno zavrglo.

K IV. točki izreka:

20. Izrek o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže.