Jedro

Pravna ureditev aktivne legitimacije za vložitev tožbe proti odločbi Banke Slovenije o prenehanju banke in proti odločbi o izrednem ukrepu je v določbah ZBan-1, v razmerju do 17. člena ZUS-1, urejena specialno, kar pomeni, da se prvi odstavek 17. člena ZUS-1 v postopku sodnega varstva po določbah ZBan-1 ne uporablja. Po 347. členu ZBan-1 je namreč v postopku sodnega varstva proti odločbi o izrednem ukrepu do vložitve tožbe upravičena le banka.

Obstoj upravnega akta preprečuje vložitev tožbe po 4. členu ZUS-1. Navedeno velja tudi v primeru, ko tožeča stranka po specialni zakonski ureditvi nima legitimacije za vložitev tožbe na odpravo oziroma na ugotovitev nezakonitosti upravnega akta. Tožba na odpravo oziroma ugotovitev nezakonitosti odločbe o izrednih ukrepih je zato po presoji sodišča tudi na podlagi 4. člena ZUS-1 nedopustna, odločanje na njeni podlagi pa bi pomenilo zaobid določbe 347. člena ZBan-1, ki v postopku sodnega varstva tožbo tožeče stranke izključuje.

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Tožena stranka je pod oznako strogo zaupno, z izpodbijano odločbo o izrednih ukrepih, v 1. točki izreka ugotovila, da so v banki A. d.d. podani pogoji za izredne ukrepe iz prvega odstavka 253.a člena Zakona o bančništvu (v nadaljevanju ZBan-1) in odločila, da z dnem 16. 12. 2014 v celoti prenehajo vse kvalificirane obveznosti banke, ki so nastale do dneva izdaje te odločbe (osnovni kapital banke, ki znaša 16.979.769,65 EUR in je razdeljen na 508.629 navadnih, imenskih, prosto prenosljivih kosovnih delnic in sicer 507.577 delnic z oznako ...), ki so izdane kot nematerializirani vrednostni papirji v centralnem registru nematerializiranih vrednostnih papirjev, ki ga vodi Centralna klirinško depotna družba d.d. Ljubljana (v nadaljevanju KDD) ter 1.052 delnic banke, ki niso izdane kot nematerializirani vrednostni papirji in predstavljajo kvalificirano obveznost prvega reda. Odločitev se med drugim nanaša tudi (točka 2.1.b), na obveznosti banke iz naslova finančnih instrumentov, ki jih je izdala banka in predstavljajo podrejeno obveznost banke, in sicer podrejene, imenske, obveznice z oznako ..., ki so bile izdane 30. 1. 2008 ter predstavljajo obveznost drugega reda; podrejene, imenske obveznice z oznako ..., ki so bile izdane 15. 5. 2007 in predstavljajo kvalificirano obveznost tretjega reda; podrejene, imenske, obveznice z oznako ..., ki so bile izdane 8. 9. 2009 ter predstavljajo kvalificirano obveznost tretjega reda; podrejene imenske obveznice z oznako ..., ki so bile izdane 11. 12. 2012 in predstavljajo kvalificirano obveznost tretjega reda; zaradi česar se osnovni kapital banke zmanjša na nič in hkrati, po zmanjšanju osnovnega kapitala banke na nič in po razveljavitvi vseh obstoječih delnic banke, poveča v skladu s 3. točko izreka za 50.000.000,00 EUR, z izdajo 5.000.000 novih navadnih kosovnih delnic, ki se glasijo na ime. Odločba je bila vročena banki in članom uprave banke, s pravnim poukom, da je zoper njo mogoče začeti postopek sodnega varstva z vložitvijo tožbe na naslovno sodišče v roku petnajst dni, ki teče od dneva, ko je bila odločba vročena vsem članom uprave banke.

2. Tožeča stranka se z izrečenim izrednim ukrepom prenehanja kvalificiranih obveznosti banke ne strinja, ker se z njim razlaščajo vrednosti papirji (B.B., imetnik 75 lotov obveznic ...; C.C., imetnik 50 lotov obveznic … in Č.Č., imetnik 100 lotov obveznic ...), ki jih je izdala banka A. d.d. Tožeči stranki je s tem ukrepom nastala neposredna škoda, saj je z razlastitvijo izgubila materialno pravno upravičenje od banke A. d.d. zahtevati izplačilo obveznice ob njenem dospetju. Izpodbijana odločba ji kljub neposrednemu nastanku škode ni bila vročena, prav tako pa je bila nepopolno seznanjena z povzetkom odločbe objavljenim na spletni strani Banke Slovenije. Izpodbijana odločba temelji na določbah ZBan-1, ki v 347. členu določa, da lahko tožbo zoper odločbo o izrednem ukrepu vloži le banka, izdajateljica vrednostnega papirja. Ker je tožeči stranki s tem odvzeta možnost pravnega sredstva, je prisiljena k vložitvi tožbe na podlagi 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), saj so z izpodbijano odločbo in določbami ZBan-1L, s katerimi je utemeljena, kršena ustavna načela in poseženo v njene ustavno zajamčene človekove pravice iz 2. člena (načelo zaupanja v pravo), 22. in 23. člena v zvezi s tretjim odstavkom 120. člena (pravica do pravnega sredstva), 14. člena (pravica enakosti pred zakonom), 67. in 33. člena (pravica do zasebne lastnine), 155. člena v zvezi z 2. členom (prepoved povratne veljave pravnih aktov), 74. člena (pravica svobodne gospodarske pobude oziroma svobodnega podjetništva) ter 2. in 120. člena Ustave (načelo določnosti pravnih aktov). Na tej podlagi predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo o izrednem ukrepu „razveljavi in odpravi“, toženi stranki pa naloži povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi od izdaje sodbe do plačila oziroma podredno, da ugotovi, da je izpodbijana odločba nezakonita in da niso bili podani pogoji za izrečeni izredni ukrep Banke Slovenije iz točke b izpodbijane odločbe, ki se nanaša na obveznice z oznako ... Predlaga tudi povrnitev stroškov postopka.

3. V zvezi z zatrjevano kršitvijo 22. in 23. člena Ustave tožeča stranka še posebej poudarja, da je ustavna pravica do pravnega sredstva absolutna pravica ter da mora imeti vsak na voljo pravno sredstvo v zvezi s pravico v katero oblastveni akt posega ter da ni dovolj odškodnina. Imetniki obveznic možnosti pravnega sredstva v zvezi z aktom o razlastitvi nimajo in tudi nimajo možnosti, da na učinkovit način dokazujejo višino primerne odškodnine, saj ZBan-1 to izrecno prepoveduje in onemogoča in je zato zakonska ureditev (350.a člen ZBan-1) v nasprotju z Ustavo RS.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in primarno predlaga, da sodišče tožbo zavrže oziroma podredno, da tožbo kot neutemeljeno zavrne, tožeči stranki pa naloži plačilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi za čas od poteka paricijskega roka dalje do plačila.

5. Meni, da tožeča stranka ni aktivno legitimirana za vložitev tožbe na podlagi 4. člena ZUS-1. Po določbah 347. člena ZBan-1 lahko tožbo proti odločbi Banke Slovenije o izrednem ukrepu vloži banka. Varstvo delničarjev in upnikov v primeru odločbe o izrednih ukrepih pa ureja 350.a člen ZBan-1, tako da ne drži navedba tožeče stranke o odvzemu pravice do sodnega varstva. Tožeča stranka pa tudi ni legitimira v smislu 17. člena ZUS-1, saj v postopku izdaje izpodbijane odločbe ni bila ne stranka postopka, ne stranski udeleženec. Skladno z ZBan-1 je stranka v postopku nadzora oseba, nad katero se opravlja nadzor. Izpodbijana odločba je bila tako 16. 12. 2014 v skladu s 352. in 353. členom ZBan-1 vročena banki, saj je bila subjekt nadzora izključno banka. Navedene določbe pomenijo specialno ureditev aktivne legitimacije v postopku nadzora Banke Slovenije, glede na splošno ureditev po določbah ZUP. Takšno argumentacijo potrjuje tudi praksa Vrhovnega sodišča. Dodaja še, da se po določbah ZUS-1 v upravnem sporu sodno varstvo zagotavlja subsidiarno in da v obravnavanem primeru ne gre za odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta, kar je po drugem odstavku 2. člena ZUS-1 eden od elementov, ki opredeljujejo upravni akt. 6. V zvezi z zatrjevano kršitvijo pravice do pravnega sredstva in sodnega varstva iz 22. in 23. člena Ustave pa tožena stranka poudarja, da odloča o vseh ukrepih nadzora, vključno z izrednimi ukrepi, po uradni dolžnosti ter da se za postopek nadzora ne zahteva kontradiktornost. To je po mnenju tožene stranke nujno, saj se le na ta način lahko zagotovi takojšnje učinkovanje in izvršitev izrednih ukrepov ter obenem prepreči negotovost na finančnih trgih in pri deponentih. Zato niti banki kot subjektu nadzora ni priznana pravica do aktivne udeležbe pred izdajo odločbe, še manj pa je zato priznanje takšne pravice utemeljeno za imetnike obveznic. Poleg tega niti delničarji, niti upniki ali druge osebe, niso v položaju, da bi lahko ocenjevali obstoj pogojev za izredne ukrepe in s tem okoliščin, ki (vsaj delno) temeljijo na podatkih, ki se ne razkrivajo javnosti in so poznane le banki in toženi stranki, kot nadzornemu organu. Zato že iz teh razlogov delničarji in upniki banke iz kvalificiranih obveznosti, v postopku z izrednimi ukrepi ne morejo biti stranke v postopku sodnega varstva zoper odločbo. Njihov pravni interes lahko izhaja izključno iz posamičnih razmerij delničarja oziroma upnika banke ter se zato lahko nanaša zgolj na kvalifikacijo posamezne terjatve in na višino poplačila, do katerega bi bil upravičen v primeru stečaja banke. Tak pravni interes pa je ustrezno obravnavan z uveljavljanjem odškodnine na podlagi 350. a člena ZBan-1. Tožena stranka pri tem s sklicevanjem na stališče Ustavnega sodišča še poudari, da mora biti varstvo ustavnih pravic učinkovito ter da učinkovito pravno sredstvo ni vedno nujno sodni postopek. Odprava odločbe v postopku sodnega varstva bi nasprotno glede na že izvršene ukrepe in časovno distanco nesorazmerno posegla v novo nastale položaje in s tem ponovno vzpostavila položaj ogrožene stabilnosti finančnega sistema, ki je bil z izrednimi ukrepi odpravljen.

7. Sodišče je odgovor na tožbo tožene stranke poslalo tožeči stranki v vednost. K I. točki izreka:

8. Tožba se zavrže. 9. Po določbah 337. člena ZBan-1 se sodno varstvo proti odločbam Banke Slovenije zagotavlja v postopku, ki je določen s tem zakonom. Če zakon (ZBan-1) ne določa drugače, se smiselno uporabljajo določbe ZUS-1. 10. Pravna ureditev aktivne legitimacije za vložitev tožbe proti odločbi Banke Slovenije o prenehanju banke in proti odločbi o izrednem ukrepu je v določbah ZBan-1, v razmerju do 17. člena ZUS-1, urejena specialno, kar pomeni, da se prvi odstavek 17. člena ZUS-1 v postopku sodnega varstva po določbah ZBan-1 ne uporablja. Po 347. členu ZBan-1 je namreč v postopku sodnega varstva proti odločbi o izrednem ukrepu do vložitve tožbe upravičena le banka.

11. Sodišče uvodoma ugotavlja, da je izpodbijana odločba upravna odločba, s katero je tožena stranka v okviru izvrševanja upravne funkcije odločila o pravici, obveznosti ali pravni koristi banke kot nadzorovane osebe, upravni akt iz 2. člena ZUS-1. Da gre v konkretnem primeru za upravni akt oziroma upravno odločbo, izhaja tudi iz upravnih spisov, ki jih je sodišču posredovala tožena stranka in iz katerih je razvidno, da je sporna odločba o izrednih ukrepih št. PBH-24.20-024/13-023 z dne 16. 12. 2014, s katero je tožena stranka kot pristojni organ v okviru izvrševanja nadzorne (in s tem upravne) funkcije ter na podlagi določb Zakona o Banki Slovenije in ZBan-1, po uradni dolžnosti odločila o izrednih ukrepih, ki zadevajo banko A. d.d., in v tem okviru tudi o prenehanju vseh kvalificiranih obveznosti banke, ki so nastale do dneva izdaje odločbe in ki mu tožeča stranka nasprotuje v tožbi. Tožeča stranka torej v tožbi nasprotuje odločbi in s tem upravnemu aktu.

12. Sodno varstvo proti odločbam tožene stranke se po določbah 337. člena ZBan-1 zagotavlja v postopku, določenem s tem zakonom. Tožbo proti odločbi Banke Slovenije o izrednem ukrepu lahko vloži banka (prvi odstavek 347. člena ZBan-1). Tožeča stranka kot imetnik delnic oziroma obveznic, na katere se nanaša izrečeni ukrep, torej z ozirom na citirano specialno ureditev v ZBan-1 nima možnosti, da zahteva presojo zakonitosti odločbe kot upravnega akta v smislu določb ZUS-1. 13. Na podlagi 4. člena ZUS-1, na katerega tožeča stranka opira svojo upravičenost za tožbo, sodišče odloča o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Navedena določba je z ozirom na predhodne določbe ZUS-1 subsidiarne narave, kar pomeni, da se lahko uporabi samo v primeru, če gre pri odločanju za (drug) posamičen (in ne upravni) akt in če zoper (drug) posamičen akt ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. V konkretnem primeru, kot že navedeno, za takšen primer ne gre, saj že iz vsebine tožbe in tožbenega predloga sledi, da tožeča stranka izpodbija odločbo tožene stranke o izrednem ukrepu in uveljavlja ugovore, ki se presojajo v sporu o zakonitosti upravnega akta iz 2. člena ZUS-1. Presoja zakonitosti upravnega akta namreč obsega tudi presojo skladnosti pravne podlage odločitve z določbami Ustave RS ter presojo ustavne skladnosti uporabe materialnega zakona. Obstoj upravnega akta torej preprečuje vložitev tožbe po 4. členu ZUS-1. Navedeno velja tudi v primeru, ko tožeča stranka po specialni zakonski ureditvi nima legitimacije za vložitev tožbe na odpravo oziroma na ugotovitev nezakonitosti upravnega akta. Tožba na odpravo oziroma ugotovitev nezakonitosti odločbe o izrednih ukrepih je zato po presoji sodišča tudi na podlagi 4. člena ZUS-1 nedopustna, odločanje na njeni podlagi pa bi pomenilo zaobid določbe 347. člena ZBan-1, ki v postopku sodnega varstva tožbo tožeče stranke izključuje.

14. Varstvo delničarjev in upnikov v primeru odločbe o izrednih ukrepih je urejeno v 350.a členu ZBan-1. Po prvem odstavku navedenega člena lahko delničarji, upniki ali druge osebe, katerih pravice so prizadete zaradi učinkov odločbe Banke Slovenije o izrednem ukrepu, zahtevajo od Banke Slovenije povrnitev škode ob upoštevanju 223.a člena tega zakona, če dokažejo, da je škoda, ki je nastala zaradi učinkov izrednega ukrepa, višja, kot bi bila v primeru, če izredni ukrep ne bi bil izrečen. Po tretjem odstavku 350. a člena mora sodišče, ki odloča o odškodninskem zahtevku na podlagi prvega odstavka tega člena, v primeru, če je zoper odločbo o izrednem ukrepu vložena tožba v skladu s 347. členom (torej tožba banke), postopek prekiniti do odločitve sodišča v postopku sodnega varstva zoper odločbo Banke Slovenije. Sodno varstvo na podlagi 350.a člena ZBan-1 se sicer omejuje na povrnitev škode, kar pa še ne pomeni, da sodnega varstva ni, oziroma da ni ustrezno. Niti Ustava niti ZUS-1 namreč ne pogojujeta drugega sodnega varstva v upravnem sporu s tem, da so prizadeti osebi pred drugim pristojnim sodiščem zagotovljene enake pravice in da lahko uveljavlja enake zahtevke, kot bi jih sicer lahko uveljavljala v upravnem sporu. Pomembno je, da je sodno varstvo učinkovito, kar pomeni, da se z njim na učinkovit način varujejo pravice in interesi prizadetih oseb, vendar ne njihove pravice in interesi nasploh, temveč le v tistem delu, v katerem so prizadeti z odločbo.

15. Iz navedenega torej sledi, da tožeča stranka po določbah ZBan-1 ni aktivno legitimirana za vložitev tožbe zoper odločbo Banke Slovenije o izrednem ukrepu, je pa legitimirana za vložitev tožbe na povrnitev škode, ki ji je nastala zaradi ukrepa. Pri tem lahko (s tožbo) zahteva razliko med škodo, ki ji je nastala z odvzemom upravičenj, ki jih ima kot imetnik delnic do banke A. d.d., in med višino poplačila, do katere bi bila kot imetnik delnic upravičena v primeru stečaja banke. Zahteva torej lahko povrnitev škode, ki ji je nastala zaradi ukrepa in s tem tiste škode, ki ji je nastala zaradi odločbe. Obenem pa je na takšen način (v premoženjskopravnem pogledu) tožeča stranka postavljena v povsem enak položaj, kot bi ji nastal, če izredni ukrep ne bi bil izrečen in bi prišlo do stečaja banke. Zato ni mogoče slediti tožbenim navedbam o škodi, ki naj bi jo tožeča stranka utrpela kot delničar banke, ter posledično tožbenim trditvam, ki se v primeru kot je sporen, nanašajo na učinkovitost pravnega varstva. Ni pa v konkretnem primeru povsem izključena tudi presoja upravičenosti ukrepa in s tem presoja zakonitosti izdane odločbe, saj se pri odločanju o povrnitvi škode ugotavlja višina poplačila za primer „če bi izredni ukrep ne bil izrečen“, to pa lahko vključuje tudi presojo, ali so bili razlogi za izredni ukrep iz 253.a člena ZBan-1, v konkretnem primeru pogoji za odvzem dovoljenja za opravljanje bančnih storitev in s tem za stečaj banke, sploh podani. Da se pri odločanju o povrnitvi škode lahko presoja tudi zakonitost odločbe, oziroma da presoja zakonitosti odločbe pri tem vsaj ni izključena, pa nenazadnje izhaja tudi iz že navedene določbe tretjega odstavka 350.a člena ZBan-1. To pa po presoji sodišča pomeni, da tožeči stranki, z ozirom na premoženjskopravno naravo njenih upravičenj, pravica do sodnega varstva s specialno ureditvijo sodnega varstva v ZBan-1 ni odvzeta, obenem pa to pomeni, da tožeča stranka tudi ne izkazuje legitimacije za tožbo v upravnem sporu kot subsidiarnem sodnem varstvu.

16. Iz navedenih razlogov je sodišče tožbo zoper prvo toženo stranko zavrglo ob smiselni uporabi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. K II. točki izreka:

17. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi v primeru, če sodišče tožbo zavrže, vsaka stranka svoje stroške postopka.