Jedro

Obravnavani postopek odmere komunalnega prispevka se je začel z vlogo z dne 7. 6. 2004, torej pred sprejemom ZPNačrt. Do uveljavitve ZPNačrt je področje komunalnega prispevka urejal ZUreP-1, ki je v drugem odstavku 143. člena predpisal, da se komunalni prispevek določi na podlagi programa opremljanja in da minister za prostor določi merila za oblikovanje cene komunalno opremljenega zemljišča ter za odmero komunalnega prispevka. Če veljavnega programa opremljanja v času odločanja v skladu s prvim odstavkom 108. člena ZPNačrt ni, odmera komunalnega prispevka po tem zakonu ni mogoča. Odlok drugačnih pristojnosti sprejema aktov lokalne skupnosti, kot jih določa zakon, ne more podeliti, saj zakon takšnega pooblastila organom lokalne skupnosti ni dal. Predpisi lokalnih skupnosti morajo biti tudi objavljeni v uradnem glasilu, ki ga te same določijo.

Izrek

Tožbi se ugodi, odločba Mestne občine Novo mesto št. 423-08-82/2004 (2014) z dne 4. 7. 2011 se odpravi in se zadeva vrne upravnemu organu prve stopnje v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 420 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Toženka je z izpodbijano odločbo tožnici za gradnjo tovarniškega kompleksa na območju zazidalnega načrta A. odmerila komunalni prispevek v višini 1.145.229,00 EUR (1. točka izreka). Z 2. točko izreka je ugotovila, da je tožnica že plačala del komunalnega prispevka, tako da je dolžna plačati še 206.902,08 EUR, ki jih mora v skladu s 3. točko izreka izpodbijane odločbe poravnati v 30 dneh po vročitvi odločbe.

V obrazložitvi med drugim navaja, da se tovarniški kompleks, za katerega se odmerja komunalni prispevek, nahaja na območju zazidalnega načrta A. (v nadaljevanju ZN A.), za katerega je bil sprejet program opremljanja stavbnih zemljišč iz novembra 2002, ter njegovi novelaciji iz 2004 in 2011. Na podlagi programa iz 2011 so stavbna zemljišča tožnice uvrščena v prvo območje opremljanja, na katero odpade sorazmeren del stroškov z zgrajeno infrastrukturno omrežje. V nadaljevanju navaja vrednost celotne investicije, od katere na tožnico odpade delež v višini 55,74 %. Ker je tožnica na podlagi pogodbe o ureditvi medsebojnih razmerij pri izgradnji komunalne infrastrukture z dne 15. 4. 2004 že plačala akontacijo komunalnega prispevka, se ji to upošteva pri končnem izračunu.

Župan Mestne občine Novo mesto je kot drugostopenjski organ z v uvodu navedeno odločbo zavrnil pritožbo tožnice zoper izpodbijano odločbo. V obrazložitvi med drugim navaja, da je drugo novelacijo sprejel župan na podlagi navodil in smernic Upravnega sodišča v sodbi z dne 25. 11. 2010, upoštevaje veljavno zakonodajo na dan 15. 7. 2005. Pri tem navaja, da iz 141. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1) ne izhaja, da bi moral program opremljanja sprejeti občinski svet in ne župan. Občinski svet pa je s sprejemom Odloka o komunalnem prispevku v Mestni občini Novo mesto (Uradni list RS, št. 3/01, v nadaljevanju Odlok) odločil, da program opremljanja sprejme župan. Župan je bil zato pristojen tudi za sprejem druge novelacije programa opremljanja iz aprila 2011. Zato tudi njegova objava ni bila potrebna. Zakon o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt), na katerega se sklicuje tožnica, pa je začel veljati 29. 4. 2007 in se v tem postopku ne uporablja.

Tožnica se s takšno odločitvijo ne strinja in v tožbi in pripravljalni vlogi med drugim navaja, da odločba temelji na nezakonitem podzakonskem aktu in da so bile kršene določbe materialnega prava, kar podrobno obrazloži. V zvezi z očitano nezakonitostjo podzakonskega akta, na katerem temelji izpodbijana odločba, navaja, da je program opremljanja z 2011 nezakonit in v nasprotju z Ustavo RS, ker ni bil sprejet v predpisanem postopku in s strani pristojnega občinskega organa. Meni, da sprejem takšnega splošnega akta spada v pristojnost občinskega sveta kot najvišjega občinskega organa odločanja v vseh zadevah v okviru pravic in dolžnosti občine. Pri tem se sklicuje na prvi odstavek 29. člena Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS) in ustavna načela demokratičnosti ter delitve oblasti. S tem, ko je v obravnavanem primeru program opremljanja 2011 sprejel župan, je ta akt nezakonit in neustaven. Poleg tega program opremljanja 2011 ni bil nikjer objavljen, kar je kršitev načela pravne države in 154. člena Ustave RS. Ustavna obveznost objave vseh predpisov občine v 66. členu povzema tudi ZLS, ki izrecno določa, da začnejo predpisi občine veljati šele 15 dan po objavi. Da mora biti program opremljanja ustrezno objavljen, pa nenazadnje izhaja iz 17. člena Navodila o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč.

Meni pa, da je tudi sicer program opremljanja 2011 nezakonit, ker v njem še vedno niso navedeni vsi viri financiranja, saj je izpuščen soprispevek občine z lastnimi sredstvi. Poleg tega ima retroaktivno veljavnost, saj posega v proračuna za leti 2004 in 2005. Predlaga, naj sodišče odločbi prvostopenjskega in drugostopenjskega organa v celoti odpravi, toženki pa naloži, da je dolžna tožnici vrniti znesek 884.712,84 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od zneska 212.012.584,14 SIT od 1. 1. 2005 do 1. 1. 2007 in od zneska 884.712,84 EUR od 1. 1. 2007 dalje, do plačila, v 15 dneh pod izvršbo in stroške postopka.

Toženka v obširnem odgovoru na tožbo in pripravljalni vlogi glede očitane nezakonitosti programa opremljanja, ker naj ne bi bil sprejet v predpisanem postopku in s strani pristojnega občinskega organa, navaja, da se tožnica sklicuje tudi na predpise, ki so stopili v veljavo po letu 2005 in z vidika uporabe aktualnega materialnega prava ne morejo biti uporabljeni. ZUreP-1, ki je veljal na dan 15. 7. 2005, je določal samo, da program opremljanja sprejme pristojni organ občine. Občinski svet toženke je imel zato pravico, da je v 2. členu Odloka določil, da program opremljanja sprejme župan. Ker druga novelacija ni bila sprejeta v obliki Odloka, saj za to v letu 2005 ni bilo potrebe, je očitek, da program 2011 ni bil objavljen, odveč in nima opore v materialnem pravu. Poudarja pa še, da se je tožnica z drugo novelacijo programa seznanila v času izdaje izpodbijane odločbe z dne 4. 7. 2011. V veljavo pa je stopila z dnem, ko jo je sprejel župan.

Tožba je utemeljena.

Prvostopenjski upravni organ je pri izdaji odločbe vezan na zakone in podzakonske akte, ki veljajo v času izdaje te odločbe. Prvostopenjska odločba v obravnavani zadevi je bila izdana dne 4. 7. 2011, torej po pričetku veljavnosti ZPNačrt, ki je po določbi njegovega 113. člena začel veljati dne 28. 4. 2007. Zakonsko podlago za izdajo izpodbijane odločbe torej predstavlja ZPNačrt. Po prehodni določbi prvega odstavka 108. člena tega zakona se postopki za odmero komunalnega prispevka, začeti pred uveljavitvijo tega zakona, končajo po doslej (torej do trenutka uveljavitve ZPNačrt - opomba sodišča) veljavnih predpisih.

V zadevi ni sporno, da se je obravnavani postopek odmere komunalnega prispevka začel z vlogo z dne 7. 6. 2004, torej pred sprejemom ZPNačrt, ki je glede na navedeno začel veljati 28. 4. 2007. Glede na navedeno prehodno določbo je za pravilno uporabo materialnega prava v obravnavanem primeru relevantno, kateri predpisi so bili v obravnavanem primeru veljavni do trenutka uveljavitve ZPNačrt. Do uveljavitve ZPNačrt je področje komunalnega prispevka urejal ZUreP-1, ki je v drugem odstavku 143. člena predpisal, da se komunalni prispevek določi na podlagi programa opremljanja in da minister za prostor določi merila za oblikovanje cene komunalno opremljenega zemljišča ter za odmero komunalnega prispevka (drugi odstavek 146. člena ZUreP-1). Navedena določba torej predpostavlja obstoj veljavnega programa opremljanja. Če veljavnega programa opremljanja v času odločanja v skladu s prvim odstavkom 108. člena ZPNačrt ni, odmera komunalnega prispevka po ZUreP-1 ni mogoča. ZUreP-1 je v prehodni določbi drugega odstavka 179. člena določil, da se ne glede na določbo 5. točke prejšnjega odstavka, v kateri je določeno prenehanje veljavnosti Zakona o stavbnih zemljiščih, do uveljavitve predpisa iz drugega odstavka 146. člena tega zakona, to je predpisa o določitvi meril za odmero komunalnega prispevka, ta odmerja po dotlej veljavnih predpisih. Nato je vlada na podlagi pooblastila iz tretjega odstavka 140. člena ZUreP-1 z Uredbo/04 (Uradni list RS, št. 117/04 z dne 29. 10. 2004) določila, kakšna mora biti vsebina in oblika programa opremljanja, minister za okolje pa je sprejel Pravilnik/04 (Uradni list RS, št. 117/04) kot predpis iz drugega odstavka 146. člena ZUreP-1. Tako uredba kot pravilnik sta začela veljati 20. 7. 2005 (17. člen Pravilnika/04 in 25. člen Uredbe/04), torej pred izdajo izpodbijane odločbe v tem upravnem sporu. Po 8. in 9. točki 190. člena ZUreP-1 je do sprejetja podzakonskega akta iz drugega odstavka 146. člena ZUreP-1 in tretjega odstavka 140. člena ZUreP-1 bilo v uporabi Navodilo za izračun komunalnega prispevka in Navodilo o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč (oba Uradni list RS, št. 4/99). To pomeni, da je z dnevom začetka veljavnosti Pravilnika, to je dne 20. 7. 2005 odpadla pravna podlaga za odmero komunalnega prispevka po prejšnjih predpisih. Ali povedano drugače: glede na omenjeno prehodno določbo ZUreP-1 je občinski odlok o komunalnem prispevku, ki je urejal izračun komunalnega prispevka, prehodno še veljal - do uveljavitve predpisa, ki je določil nov način izračuna komunalnega prispevka. Taka razlaga izhaja tudi iz sklepa Ustavnega sodišča opr. št. U-I-85/01 z dne 11. 12. 2003. Poleg tega je po preteku dveh let od sprejema predpisa iz tretjega odstavka 140. člena ZUreP-1 (torej Uredbe/04) predstavljal dopustno podlago za odmero le program opremljanja, pripravljen v skladu z Uredbo/04. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da predstavljajo podlago za izračun spornega komunalnega prispevka Odlok, ki je bil sprejet na podlagi 42. do 45. člena Zakona o stavbnih zemljiščih, Navodilo za izračun komunalnega prispevka in „druga novelacija programa opremljanja stavbnih zemljišč za območje opremljanja Zazidalni načrt A.“ z 2011. Ker glede na navedeno Odlok z uveljavitvijo Pravilnika z dnem 20. 7. 2005 ni več veljal, je s tem dnem tudi odpadla pravna podlaga za njegovo uporabo in ga v predmetnem postopku ni več mogoče šteti za veljavno pravno podlago, ki bi toženki omogočala odmero komunalnega prispevka.

Nezakonita pa je v obravnavanem primeru tudi uporaba „druge novelacije programa opremljanja stavbnih zemljišč za območje opremljanja Zazidalni načrt A.“, izdelana 2011 na podlagi ZUreP-1. Program opremljanja je akt lokalne skupnosti, ki je veljaven le, če ga sprejme za to pristojen organ v predpisanem postopku, ne glede na to, kako se imenuje. Enako velja tudi za njegove morebitne dopolnitve.

Že v času vložitve vloge za odmero komunalnega prispevka veljavnem ZUreP-1 je bilo določeno (141. člen), da program opremljanja sprejme ali zavrne pristojni organ občine. Pristojnost občinskih organov izhaja iz ZLS, ki v drugi alineji drugega odstavka 29. člena jasno določa (in je tako določala tudi že v času vložitve zahteve), da je za sprejem odlokov in drugih občinskih aktov pristojen občinski svet. Pristojnosti župana so določene v 33. členu ZLS in med njimi ni navedene pristojnosti sprejema kakšnegakoli splošnega akta občine, ampak lahko občinskemu svetu zgolj predlaga njihov sprejem oziroma zadrži njegovo objavo, če meni da je neustaven ali nezakonit. Odlok, na katerega se sklicuje toženka, drugačnih pristojnosti sprejema aktov lokalne skupnosti, kot jih določa zakon, ne more podeliti, saj zakon takšnega pooblastila organom lokalne skupnosti ni dal. Drugi člen Odloka, ki takšno pristojnost dodeljuje županu, je zato nezakonit tudi iz tega razloga, zato ga sodišče ne sme uporabiti (t.i. načelo exceptio illegalis, 125. člen Ustave RS).

ZPNačrt pa v tretjem odstavku 74. člena jasno določa, da sprejme program opremljanja občinski svet z odlokom.

Med strankama ni sporno, da je „drugo novelacija programa opremljanja stavbnih zemljišč za območje opremljanja Zazidalni načrt A.“, na kateri temelji izpodbijana odločba, sprejel župan. Ker pa glede na navedeno sprejem splošnih aktov ni v pristojnosti župana, pač pa občinskega sveta, je navedena „druga novelacija programa opremljanja stavbnih zemljišč za območje opremljanja Zazidalni načrt A.“ nezakonita že zato, ker je ni sprejel za to pristojen organ.

Po prvem odstavku 154. členu Ustave RS morajo biti predpisi objavljeni, preden začnejo veljati. Predpisi lokalnih skupnosti morajo biti po drugem odstavku navedenega člena objavljeni v uradnem glasilu, ki ga te same določijo. Navedeno izhaja tudi iz 66. člena ZLS, ki določa, da morajo biti predpisi občine objavljeni v uradnem glasilu, veljati pa začnejo petnajsti dan po objavi, če ni v njih drugače odločeno.

Med strankama ni sporno, da „druga novelacija programa opremljanja stavbnih zemljišč za območje opremljanja Zazidalni načrt A.“, na kateri temelji izpodbijana odločba, ni bila pred začetkom njene veljavnosti objavljena v uradnem glasilu toženke. Uporaba takšnega predpisa je zato nezakonita tudi iz tega razloga.

Poleg tega od uveljavitve ZPNačrt dalje, to je od 28. 4. 2007, občina nima več zakonske podlage, da bi sprejemala nove programe opremljanja na podlagi ZUreP-1, razen v primerih, ki jih ZPNačrt izrecno določa. Program opremljanja, sprejet na podlagi ZUreP-1, bi bil torej nezakonit tudi, če bi ga sprejel občinski svet in bi bil objavljen.

Toženka je torej svojo odločitev oprla na akta (Uredbo in program opremljanja „druga novelacija programa opremljanja stavbnih zemljišč za območje opremljanja Zazidalni načrt A.“ z maja 2011), ki nista v skladu z zakonom ali drugimi podzakonskimi akti za izvedbo tega zakona. Glede na navedeno je sodišče po 4. točki prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo in s sodbo odpravilo izpodbijano odločbo. Zaradi te ugotovitve sodišče tudi ni preizkušalo nadaljnjih tožbenih navedb, saj se nanašajo na očitno nezakonit upravni akt in so s tem brezpredmetne. Toženka bo torej v ponovljenem postopku morala tožnici ponovno odmeriti komunalni prispevek v skladu z ZPNačrt in na njegovi podlagi sprejetih podzakonskih predpisih.

Tožnica je v tožbi zahtevala vrnitev že plačanih sredstev, torej smiselno odločanje o sporu polne jurisdikcije, vendar po presoji sodišča za to niso izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 65. člena ZUS-1, med drugim, ker narava oziroma stanje stvari tega ne omogoča. Ker v upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika ali tožnice (prvi odstavek 2. člena ZUS-1), to pa je bila v obravnavanem primeru odločba prvostopenjskega organa, saj je drugostopenjski upravni organ zgolj zavrnil pritožbo tožnice zoper navedeno odločbo, je sodišča odpravilo odločbo prvostopenjskega organa kljub tožbenemu predlogu, da se odpravi tudi odločba drugostopenjskega organa.

Ker je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožnica v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07; v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 350,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povečani za 20% DDV. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ).