Jedro

Inšpekcijski ukrepi zaradi nelegalne gradnje kot oblike nedovoljene gradnje se primarno izrečejo investitorju oziroma lastniku nedovoljene gradnje, če tega ni mogoče ugotoviti, pa lastniku zemljišča, na katerem je takšna gradnja oziroma objekt. Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov je pravna oseba, na katero je Republika Slovenija z zakonom prenesla opravljanje nalog v zvezi z gospodarjenjem z zemljišči v njeni lasti, med drugim tudi izvrševanje nalog v okviru zagotavljanja pravne in dejanske urejenosti kmetijskih zemljišč, kmetij in gozdov v lasti države. To pa pomeni, da je sklad dolžan skrbeti za zakonito stanje na zemljiščih in je zanj odgovoren, v nasprotnem primeru pa mora v imenu Republike Slovenije in za njen račun prevzeti tudi bremena, ki jih zakon nalaga lastniku – torej tudi v primeru nezakonitih gradenj na zemljiščih, za gospodarjenje s katerimi je zadolžen.

Izrek

Tožba se zavrne.

Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Toženka je z izpodbijano odločbo tožniku izrekla inšpekcijske ukrepe zaradi nelegalne gradnje na zemljišču parc. št. 38/1 k.o. ..., in sicer kleti ter lesene pritlične etaže nad kletjo, obojega v tam navedenih tlorisnih dimenzijah. Naložila mu je, da takoj po vročitvi te odločbe ustavi gradnjo in da v roku treh mesecev odstrani objekt ter vzpostavi prejšnje stanje, sicer bo opravljena izvršba po drugih osebah. Za objekt je izrekla tudi prepovedi iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1).

Iz obrazložitve odločbe je razvidno, da je tožnik inšpekcijski zavezanec kot lastnik zemljišča, na katerem stoji nelegalno zgrajeni objekt. Upravni organ je namreč v postopku ugotovil, da je investitor pokojni in da je na tem zemljišču, ki ga je imel v zakupu, objekt zgradil leta 1985. Ugotovljeno je bilo še, da je bil zakup odpovedan pred smrtjo, tako da investitorjev dedič ni nasledil zakupa zemljišča in objekta na njem, sedanji zakupnik A.A. pa je izjavil, da objekt ni njegov. Ker torej objekt ni bil predmet dedovanja, zemljišče z objekti pa ni bilo predmet prodaje med strankama, je po določbah ZGO-1 lastnik zemljišča inšpekcijski zavezanec.

Upravni organ druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnil. Poudarja, da v zadevi ni sporno, da sin pokojnega investitorja ni ne podedoval objekta, niti ni vstopil v zakupno razmerje za predmetno zemljišče, zato ga ni mogoče šteti za investitorjevega pravnega naslednika. Prav tako ni sporno, da o inšpekcijskem ukrepu ni bilo odločeno še za časa investitorjevega življenja in mu ni bila naložena nobena upravna obveznost, katere izvršitev bi se lahko naložila dediču. Pravice in obveznosti v zvezi s spornim objektom ni prevzel niti novi zakupnik, saj investitorju ni povrnil nobenih vlaganj v sporni objekt. Tudi iz zakupne pogodbe, sklenjene med novim zakupnikom in tožnikom – to navaja tudi sam pritožnik – ne izhaja, da bi bil sporni objekt predmet zakupa. Ker investitorja oziroma lastnika spornega objekta ni mogoče določiti, se inšpekcijski ukrep izreče lastniku zemljišča. V zemljiški knjigi je kot lastnica sicer vpisana Republika Slovenija, vendar pa je bil Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov RS na podlagi 2. člena Zakona o skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (v nadaljevanju ZSKZ) ustanovljen zaradi gospodarjenja s kmetijskimi zemljišči, kar obsega razpolaganje in upravljanje.

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da ji toženka ni omogočila, da bi bila v postopku zaslišana kot stranka. Njeno sklicevanje na določbo ZGO-1 o izvedbi inšpekcijskega postopka v skrajšanem postopku zaradi nujnih ukrepov v javnem interesu je neprimerno. Tožnik v zvezi s tem navaja kronološki potek dogodkov od izgradnje objekta v letu 1985 do izvedbe dejanj v inšpekcijskem postopku. Nadalje meni, da je upravni organ preuranjeno ugotovil, da investitor spornega objekta nima pravnega naslednika. Vpogledati bi moral v sklep o dedovanju po pokojnem in ugotoviti njegovega univerzalnega pravnega naslednika. V zvezi s tem navaja, da je možno, da se po že zaključenem zapuščinskem postopku najde premoženje, za katerega se ni vedelo, da pripada zapuščini – v tem primeru je to sporni objekt. Nadalje navaja okoliščine, iz katerih izhaja, da je novi zakupnik A.A. vsaj uporabnik objekta, na kar je opozarjal že v pritožbi. Uporaba stvari pa je eno od upravičenj lastninske pravice, za pridobitev katere odplačnost ni pogoj. A.A. je objekt lahko dobil v last na podlagi darilne pogodbe. V zaključku poudarja, da ni lastnik zemljišča, ampak je to Republika Slovenija, v imenu katere in za njen račun zgolj gospodari s kmetijskimi zemljišči in gozdovi. Gospodarjenje zajema upravljanje in razpolaganje, ne pa tudi odgovornosti za dolgove lastnika v zvezi s tem premoženjem. Ker na nobeni pravni podlagi ne more biti inšpekcijski zavezanec, predlaga, naj sodišče odpravi upravna akta obeh stopenj, toženki pa naloži plačilo stroškov tega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka predlaga zavrnitev tožbe, nanjo pa vsebinsko ni odgovorila.

Tožba ni utemeljena.

Inšpekcijske ukrepe, ki se izrečejo zaradi nelegalne gradnje – da gre v obravnavanem primeru za tak objekt, ni sporno –, predpisuje 152. člen ZGO-1, ki posebej ne določa, kdo je inšpekcijski zavezanec. Kot je pojasnil že drugostopenjski upravni organ, je treba v tem primeru odgovor poiskati v prvem odstavku 157. člena ZGO-1, ki je uvrščen v poglavje „3. Druge sankcije“ in ki določa obveznost plačila nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora v primeru nedovoljene gradnje. Ta določa, da je zavezanec za plačilo investitor oziroma lastnik nedovoljene gradnje, če tega ni mogoče ugotoviti, pa lastnik zemljišča, na katerem je takšna gradnja oziroma objekt. Ob smiselni uporabi te določbe in v skladu z ustaljeno upravnosodno prakso tega sodišča (zadeve I U 667/2010, I U 963/2009), se tudi inšpekcijski ukrepi zaradi nelegalne gradnje kot oblike nedovoljene gradnje (12. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1) primarno izrečejo investitorju oziroma lastniku nedovoljene gradnje, če tega ni mogoče ugotoviti, pa lastniku zemljišča, na katerem je takšna gradnja oziroma objekt. Iz navedenega torej izhaja, da se obveznosti zaradi nelegalne gradnje prenašajo le z lastninsko pravico na objektu, kadar lastnika ni mogoče ugotoviti, pa je zavezanec lastnik zemljišča. Sodišče se je najprej ukvarjalo z vprašanjem, ali je tožnik glede na svoj status sploh lahko inšpekcijski zavezanec zaradi nelegalne gradnje na zemljišču, ki je v lasti Republike Slovenije, tožnik pa z njim gospodari v njenem imenu in za njen račun, kot je to v obravnavanem primeru.

Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov RS je bil glede na prvi odstavek 2. člena ZSKZ ustanovljen z namenom, da gospodari s kmetijskimi zemljišči, kmetijami in gozdovi v lasti Republike Slovenije. Po tretjem odstavku istega člena gospodarjenje po tem zakonu obsega razpolaganje in upravljanje, pri čemer slednje pomeni tudi skrb za pravno in dejansko urejenost. V petem odstavku je tudi določeno, da sklad opravlja naloge v imenu in za račun Republike Slovenije. Po 3. členu je sklad pravna oseba in posluje v skladu s predpisi, ki veljajo za javne zavode, če ni s tem zakonom drugače določeno.

Iz navedenih določb izhaja, da je sklad pravna oseba, na katero je Republika Slovenija z zakonom prenesla opravljanje nalog v zvezi z gospodarjenjem z zemljišči v njeni lasti, med drugim tudi izvrševanje nalog v okviru zagotavljanja pravne in dejanske urejenosti kmetijskih zemljišč, kmetij in gozdov v lasti države. To pa po mnenju sodišča tudi pomeni, da je tožnik dolžan skrbeti za zakonito stanje na zemljiščih in je zanj odgovoren, v nasprotnem primeru pa mora v imenu Republike Slovenije in za njen račun prevzeti tudi bremena, ki jih zakon nalaga lastniku – torej tudi v primeru nezakonitih gradenj na zemljiščih, za gospodarjenje s katerimi je sklad zadolžen.

Sodišče zato z vidika nalog, katerih izvrševanje je bilo na tožnika preneseno z zakonom, ne vidi ovire, da v obravnavani zadevi ne bi mogel biti inšpekcijski zavezanec. Vprašanje pa je, ali so bili v zadevi izpolnjeni pogoji za izrek inšpekcijskih ukrepov lastniku zemljišča. Po 4.1. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 je investitor tudi fizična oseba, ki naroči graditev objekta, ali ki jo sam izvaja. V zadevi ni sporno, da je nelegalni objekt v letu 1985 zgradil takratni najemnik zemljišča B.B., ki je leta 2003 pisno odpovedal zakup zemljišča. Nadalje ni sporno, da je omenjeni investitor umrl pred začetkom tega inšpekcijskega postopka, pred tem pa je odpovedal tudi zakupno pogodbo. Upravni organ je bil zato dolžan v obravnavanem inšpekcijskem postopku ugotoviti, kdo bo zavezan izvršiti izrečene inšpekcijske ukrepe za odpravo nezakonitega stanja, ki je nastalo z nelegalno zgrajenim objektom.

Nesporno dejstvo je, da je bil investitor objekta najemnik zemljišča, na katerem je gradil, torej je gradil na tujem zemljišču. Pravilo povezanosti zemljišča in objekta (superficies solo cedit), ki je pomenilo, da je lastnik zemljišča tudi lastnik zgradbe, ki na njem stoji, pa je veljalo tudi v letu 1985, to je v času veljavnosti Zakona o temeljnih lastninskopravnih razmerjih (ZTLR). Za pridobitev lastninske pravice graditelja z gradnjo so morali biti izpolnjeni pogoji, ki so bili za dobrovernega graditelja določeni v 24. členu, za nedobrovernega pa v 25. členu ZTLR.

Ker tožnica ne navaja nobenih okoliščin, ki bi se nanašale na izpolnjevanje teh pogojev, tudi sicer pa je Republika Slovenija še vedno lastnica zemljišča (to izhaja tudi iz podatkov elektronske zemljiške knjige), ni mogoč drugačen sklep, kot da je kot lastnica zemljišča tudi lastnica nelegalno zgrajenega objekta. Zaradi tega v obravnavanem primeru ni moglo priti do dedovanja spornega objekta in s tem do prenosa lastninske pravice na drugo osebo (41. člen Stvarnopravnega zakonika, SPZ). Tožbeno stališče, da bi moral upravni organ vpogledati v dedni sklep po pokojnem investitorju, je zato neutemeljeno.

Iz navedenih razlogov navedeni objekt tudi ni mogel biti predmet prenosa lastninske pravice na A.A. z – v tožbi povsem hipotetično zatrjevano – darilno pogodbo. Ker ne more nihče na drugega prenesti več pravic, kot jih ima sam, tudi lastninske pravice ne more prenesti nekdo, ki je sploh nima. Na odločitev, kdo je v zadevi inšpekcijski zavezanec, pa glede na prvi odstavek 157. člena ZGO-1 samo po sebi ne more vplivati niti dejstvo, da naj bi A.A. kot zakupnik zemljišča, na katerem stoji objekt, slednjega tudi uporabljal. V skladu s prvim odstavkom 146. člena ZGO-1 se vodenje inšpekcijskega postopka, izrekanje ukrepov in vročanje inšpekcijskih odločb, šteje za nujne ukrepe v javnem interesu v smislu ZUP, zato se odločba lahko izda v skrajšanem postopku brez zaslišanja strank. Ta določba daje podlago za odstop od procesnih jamstev, ki jih zagotavlja ZUP, med drugim v prvem odstavku 9. člena, po katerem je treba pred izdajo odločbe dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (zaslišanje stranke). Zato zgolj dejstvo, da tožnik pred izdajo izpodbijane odločbe ni imel možnosti, da se v zadevi izjavi, samo po sebi ne pomeni absolutne bistvene kršitve pravil upravnega postopka iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. To stališče je v skladu z ustaljeno upravnosodno prakso tega sodišča (zadeve I U 1187/2010, I U 847/2010).

Poleg navedenega pa sodišče na podlagi podatkov iz predloženih upravnih spisov ugotavlja, da se je tožnik pred izdajo odločbe izjavil o pomembnih dejstvih in okoliščinah. Kot je razvidno iz razlogov te sodbe, so za odločitev bistvene okoliščine, da je objekt zgradila oseba, ki ni bila lastnica zemljišča, da je ta oseba umrla, da je lastnica zemljišča Republika Slovenija in da niso zatrjevani pogoji za pridobitev lastninske pravice zaradi gradnje na tujem zemljišču. V postopku, ki je tekel do izdaje izpodbijane odločbe, se je tožnik o teh dejstvih izjavil v svojih pritožbah z dne 10. 11. 2010 in z dne 4. 2. 2011, na podlagi katerih sta bili vsakokratni prvostopenjski odločbi odpravljeni in zadeva vrnjena v ponovno odločanje. Tako je prvi pritožbi med drugim priložil zakupni pogodbi, sklenjeni s pokojnim B.B., in izjavo njegovega sina z dne 16. 7. 2010, v kateri je slednji med drugim pojasnil, da je oče že za časa življenja odstopil od zakupa zemljišča v Kamnici, ki je bilo v tožnikovi lasti, nadalje da ga je ta verjetno predal novemu zakupniku in da ne razpolaga z nobenimi dokumenti o zemljišču. V drugi pritožbi pa je tožnik zagovarjal tudi stališče, da ne gre slediti načelu superficies solo cedit in da je obveznost odstranitve objekta podedljiva. Po oceni sodišča navedeno kaže, da omenjeni tožbeni očitek ne drži. Ker je sodišče ugotovilo, da tožba ni utemeljena, jo je v skladu s prvim odstavkom 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo.

Kadar sodišče tožbo zavrne, v skladu s četrtim odstavkom 25. členom ZUS-1 vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.