Jedro

Kršitev procesne določbe prvega odstavka 147. člena ZUP, ki jasno opredeljuje pojem predhodnega vprašanja in na kateri temelji ustaljena sodna praksa, v povezavi s popolno pasivnostjo UE, ki traja od prekinitve postopka, po oceni revizijskega sodišča izpolnjuje pravni standard protipravnosti ravnanja upravnega organa. Položaj, v katerem je postopek nezakonito prekinjen že najmanj štiri leta, tožnik pa nima na voljo učinkovitega pravnega sredstva za njegovo pospešitev, je nedopusten.

Izrek

Reviziji se ugodi, sodbi sodišč prve in druge stopnje se razveljavita in se zadeva vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je zavrnilo tožbeni zahtevek za plačilo 165,562.644 SIT (sedaj 690.880,67 EUR) z zakonskimi zamudnimi obrestmi od vložitve tožbe do plačila in povrnitev pravdnih stroškov. Odločilo je še o pravdnih stroških. Ocenilo je, da je bila zahteva za izdajo lokacijskega dovoljenja zavrnjena, ker je bil poseg v skladu z lokacijsko dokumentacijo v nasprotju s pogoji in merili Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za območje ... (Uradne objave, št. 20/1993, v nadaljevanju Odlok), ne pa zato, ker v postopek ni bil pritegnjen mejaš; da je bila prekinitev postopka v skladu s prvim odstavkom 147. člena Zakona o upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), sicer pa se tožnik zoper sklep o prekinitvi postopka ni pritožil; da je postopek pred drugostopenjskim organom res trajal nedopustno dolgo, vendar tožnik tega dejstva v svojih navedbah ni izpostavil, zato ga ni mogoče upoštevati. Na podlagi navedenega je sklenilo, da toženka ni odgovorna za nastalo škodo.

2. Sodišče druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnilo in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje.

Navedbe revidenta

3. Zoper to sodbo v zvezi s prvostopenjsko sodbo je tožeča stranka vložila revizijo iz vseh revizijskih razlogov s predlogom, naj ji Vrhovno sodišče Republike Slovenije ugodi, sodbi sodišč prve in druge stopnje razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje. Navaja, da je odločitev prvostopenjskega sodišča sama s seboj v nasprotju, saj je to na eni strani ugotovilo, da ni odgovornosti toženke, po drugi strani pa naj bi bila podana soodgovornost tožnika za nastalo škodo. Materialno pravo je bilo zmotno uporabljeno. Nepravilno je namreč stališče drugostopenjskega sodišča, da bi moral tožnik za odškodninsko odgovornost toženke dokazati zlonamerno zavlačevanje postopka oziroma namero upravnih delavcev, da se izigrajo z Ustavo ali z zakonom določene pravice stranke v postopku. Sporni upravni postopek traja že od leta 1998, tri leta pa so bila potrebna samo za odločitev o tožnikovi pritožbi. Trajanja postopka, ki ga je zakrivil upravni organ, ni mogoče opredeliti kot razumnega, pri čemer ni pomembno, ali je šlo za zlonamerno zavlačevanje ali ne. Tožnikova ustavna pravica je namreč, da o njegovi pravici odloči organ v razumnem roku, kar pa mu v konkretnem primeru ni bilo zagotovljeno. Nestrokovno vodenje upravnega postopka izhaja tudi iz drugih okoliščin in sprejetih odločitev v postopku. Upravni organ v postopek ni pritegnil ustreznih strank, zato je bilo v postopku obnove postopka razveljavljeno že pravnomočno lokacijsko dovoljenje. Tožniku je nastala škoda zaradi zaupanja v pravnomočno odločbo, ki je bila pozneje razveljavljena v postopku obnove postopka, zato mu pripada tudi odškodnina. Materialnopravno je napačno stališče, da ni vzročne zveze med nepritegnitvijo sosede M. B. v postopek in zavrnitvijo zahtevka za izdajo lokacijskega dovoljenja. Upravni organ je nezakonito prekinil postopek, saj pri vprašanju, kolikšna je po Odloku predpisana višina kote venca za pritlični objekt, ne gre za predhodno vprašanje v smislu 147. člena ZUP. Tožnik pritožbe zoper sklep o prekinitvi postopka ni vložil, ker ob predhodni izkušnji s pritožbo ni hotel, da bi se postopek ponovno zavlekel za tri leta in je menil, da bo Občinski svet Mestne občine ... prej podal razlago, za katero ga je zaprosil upravni organ.

4. Revizija je bila vročena Vrhovnemu državnemu tožilstvu Republike Slovenije in toženi stranki, ki nanjo ni odgovorila.

5. Revizija je utemeljena.

6. Revizijsko sodišče zaradi preglednosti uvodoma povzema kronološki potek upravnih zadev UE ... 351-131/88 in 351-544/99: tožnik je 2. 6. 1998 podal vlogo za izdajo lokacijskega dovoljenja; ker je bila vloga nepopolna, je tožnik po njeni vložitvi posredoval še notarski zapis o potrditvi menjalne pogodbe z dne 18. 11. 1998;

11. 1. 1999 je bilo tožniku izdano lokacijsko dovoljenje; tožnik je 25. 5. 1999 podal vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja; tožnik je 24. 11. 1999 podal vlogo za spremembo lokacijskega dovoljenja, 21. 2. 2000 pa je UE ... izdala odločbo o spremembi lokacijskega dovoljenja; neposredna soseda M. B. je 31. 3. 2000 zoper navedeno odločbo vložila pritožbo, ker ji ni bila dana možnost sodelovati v postopku; upravni organ je s sklepom z dne 6. 4. 2000 dovolil obnovo postopka; UE K. je 10. 11. 2000 izdala odločbo o zavrnitvi tožnikove zahteve za izdajo lokacijskega dovoljenja tožnik se je zoper navedeno odločbo pritožil 12. 12. 2000; drugostopenjski organ – Ministrstvo RS za okolje, prostor in energijo je 28. 11. 2003 odpravilo odločbo prvostopenjskega organa in mu zadevo vrnilo v novo odločanje; UE K. je s sklepom z dne 22. 12. 2003 prekinila postopek do pridobitve uradnega tolmačenja Občinskega sveta Mestne občine glede 24. člena Odloka; tožnik se zoper sklep o prekinitvi postopka ni pritožil. O očitku absolutne bistvene kršitve določb pravdnega postopka

7. Zgrešeno je revizijsko stališče, da „je prvostopenjska sodba sama s seboj v nasprotju, saj na eni strani ugotavlja, da ni odgovornosti tožene stranke, po drugi strani pa, da je podana soodgovornost tožeče stranke k nastanku škode, pri čemer prvostopenjsko sodišče sploh ni obrazložilo, na čem temelji njena odgovornost in kakšen je njen delež“. Bistvena kršitev določb pravdnega postopka iz 14. točke drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) ima izrazito funkcionalen značaj. Podana je le v tistih redkih primerih, ko sodbe zaradi formalnih napak in pomanjkljivosti sploh ni mogoče preizkusiti. Takih pomanjkljivosti sodba prvostopenjska sodišča niti izpodbijana sodba nimata. Iz sodbe prvostopenjskega sodišča je mogoče jasno razbrati, da je to sodišče kot samostojen razlog za zavrnitev tožbenega zahtevka štelo neobstoj enega od elementov odškodninske odgovornosti, to je protipravnosti ravnanja toženke. Tožnikovo dejanje, ki se zoper sklep o prekinitvi upravnega postopka ni pritožil, je navedlo le kot dodaten argument za svojo odločitev, zato so razlogi sodbe medsebojno skladni.

O materialnopravni podlagi tožnikovega odškodninskega zahtevka

8. Tožnikov zahtevek temelji na prvem odstavku 26. člena Ustave, ki daje vsakomur pravico do povračila škode, ki mu jo v zvezi z opravljanjem službe ali kakšne druge dejavnosti državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil s svojim protipravnim ravnanjem stori oseba ali organ, ki tako službo ali dejavnost opravlja. Odškodninsko odgovornost iz navedene določbe Ustave na zakonski ravni podrobneje opredeljujejo splošna pravila odškodninskega prava. Ravnanje nosilcev oblasti je protipravno takrat, ko odstopa od običajne metode dela in službene dolžnosti ter potrebne skrbnosti. Pri presoji, ali je bilo ravnanje državnega organa protipravno, je treba izhajati iz narave njegovega dela. Vsaka zmotna uporaba materialnega prava ali kršitev določb postopka nikakor še ne pomeni protipravnega ravnanja. Iz okoliščin konkretnega primera mora biti razvidno, da je državni organ pri izvajanju javne funkcije odstopil od potrebne skrbnosti do te mere, da je njegovo ravnanje postalo protipravno. Zgolj drugačna presoja, zaradi katere je izpodbijana odločba lahko spremenjena ali odpravljena v postopku z rednimi ali izrednimi pravnimi sredstvi, še ni podlaga za stališče, da je bilo storjeno protipravno ravnanje, ki utemeljuje pravico do povračila škode po 26. členu Ustave. Splošna pravila odškodninskega prava (zlasti določilo prvega odstavka 172. člena Zakona o obligacijskih razmerjih o odgovornosti pravne osebe za škodo, ki jo povzročijo njeni organi pri opravljanju svojih funkcij) ne odkazujejo na objektivno odgovornost države, zato se ni mogoče strinjati s stališčem tožeče stranke, po katerem oblika odškodninske odgovornosti države ni odvisna od krivdnega ravnanja upravnega organa, torej od vprašanja, ali je upravni organ ravnal zavestno nezakonito, ali tako, da mu je v zvezi s kršitvami povsem jasnih postopkovnih ali materialnopravnih pravil mogoče očitati pomanjkanje potrebne skrbnosti.

O protipravnosti ravnanja upravnega organa do 22. 12. 2003

9. Glavni očitek s strani tožeče stranke, naslovljen na UE ..., je, da upravni postopek traja nedopustno dolgo. Njene trditve v tej smeri so bile sicer skope, a povsem zadostne. S tem, ko je navedla, da je postopek tekel nedopustno dolgo, ne da bi posebej izpostavila, da je postopek pred drugostopenjskim organom (Ministrstvom RS za okolje, prostor in energijo) tekel nerazumno dolgo, je po oceni revizijskega sodišča zadostila trditvenemu bremenu. V tej luči je treba presojati tudi zatrjevano nestrokovnost v ravnanju UE ..., ki v postopek zaradi „ekonomičnosti" (zaradi kadrovske stiske in velikega števila zadev) ni pritegnila neposredne tožnikove sosede, čeprav se je zavedala nepravilnosti takega ravnanja. Nepriznanje statusa mejaša v upravnem postopku res ni neposredno vplivalo na zavrnitev zahtevka za izdajo lokacijskega dovoljenja, zaradi poznejše obnove postopka pa je vsaj posredno povzročilo podaljšanje postopka. Vendar pa je treba pri presoji vprašanja (ne)dopustnega trajanja upravnega postopka upoštevati fizionomijo tega postopka, ki daje stranki v primeru molka organa pravico do pritožbe ali upravnega spora zaradi molka organa (četrti odstavek 222. člena ZUP oziroma drugi odstavek 26. člena Zakona o upravnem sporu). Tožnik te možnosti v sporni upravni zadevi ni izkoristil, saj ni vložil pritožbe na instančni upravni organ zaradi molka organa, zato v odškodninski pravdi nedopustnega ravnanja državnega organa ne more utemeljevati z nedopustno dolgim trajanjem upravnega postopka. Ker do 22. 12. 2003 tako ni podana protipravnost ravnanja domnevnega povzročitelja škode, manjka eden od elementov odškodninskega delikta, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da bi bila podana odškodninska odgovornost tožene stranke.

O protipravnosti ravnanja upravnega organa v upravnem postopku od 22. 12. 2003

10. Drugačen pa je odgovor na vprašanje, ali je bilo ravnanje upravnega organa protipravno od 22. 12. 2003, ko je bil prekinjen postopek zaradi reševanja predhodnega vprašanja. Če je postopek prekinjen zaradi reševanja predhodnega vprašanja, rok za izdajo odločbe namreč ne teče (tretji odstavek 222. člena ZUP), zato stranka nima pravice do pritožbe zaradi molka organa. Res je sicer, da tožnik ni izkoristil pravnega sredstva, ki ga je imel na razpolago, saj se zoper sklep o prekinitvi postopka ni pritožil, vendar pa mu to dejstvo v konkretnem primeru ne more biti v škodo. Če bi pritožbo vložil, bi bil njegov uspeh močno dvomljiv, saj je bil prav drugostopenjski organ tisti, ki je UE ... naložil, naj od Občinskega sveta Mestne občine ... zahteva uradno tolmačenje 24. člena Odloka, iz katerega bo razvidno, kolikšna je predpisana višina kote venca za pritlični objekt. Vztrajati pri stališču, da stranka ni izkoristila pravnih sredstev, zaradi česar mora sama nositi breme nastalih posledic, bi bilo v takih okoliščinah preveč formalistično.

11. ZUP predhodno vprašanje opredeljuje kot vprašanje, brez rešitve katerega ni mogoče rešiti same zadeve, je samostojna celota in spada v pristojnost sodišča ali kakšnega drugega organa (prvi odstavek 147. člena ZUP). Za predhodno vprašanje v skladu z ZUP torej gre, kadar je neka pravica, obveznost oziroma pravno razmerje sestavni del dejanskega stanja, od katerega je odvisna odločitev v upravni zadevi. Vprašanje interpretacije splošnega pravnega akta (Odloka) ni predhodno vprašanje, ker ne gre za element dejanskega stanja, temveč za uporabo prava.

12. Napačna odločitev upravnega organa, ki je prekinilo postopek zaradi rešitve predhodnega vprašanja, je povzročila popoln zastoj v reševanju upravne zadeve od prekinitve postopka 22. 12. 2003 do (najmanj) zaključka glavne obravnave 30. 11. 2007. Kršitev procesne določbe prvega odstavka 147. člena ZUP, ki jasno opredeljuje pojem predhodnega vprašanja in na kateri temelji ustaljena sodna praksa, v povezavi s popolno pasivnostjo UE ..., ki traja od prekinitve postopka, po oceni revizijskega sodišča izpolnjuje pravni standard protipravnosti ravnanja upravnega organa. Položaj, v katerem je postopek nezakonito prekinjen že najmanj štiri leta, tožnik pa nima na voljo učinkovitega pravnega sredstva za njegovo pospešitev, je nedopusten.

13. Ker je sodišče, kar zadeva protipravnost ravnanja upravnega organa od 22. 12. 2003, zmotno uporabilo materialno pravo, zaradi tega pa je bilo dejansko stanje nepopolno ugotovljeno, je revizijsko sodišče reviziji ugodilo, sodbi sodišč prve in druge stopnje razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v novo sojenje (drugi odstavek 380. člena ZPP). V ponovljenem postopku bo moralo sodišče preveriti, ali so kumulativno podani vsi elementi odškodninskega delikta.

14. Stroškovni izrek temelji na določbi tretjega odstavka 165. člena ZPP.