1. 7. 2020

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Tine Lesar, Ljubljana, na seji 1. julija 2020

sklenilo:

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 69. člena Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (Uradni list RS, št. 49/20 in 61/20) se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

1.Pobudnica izpodbija v izreku tega sklepa navedeno zakonsko določbo, kolikor se nanaša na znižanje plač državnih tožilcev. Zatrjuje njeno neskladje z 2. členom, drugim odstavkom 3. člena, drugim odstavkom 14. člena ter s 135. in 136. členom Ustave. Pravni interes utemeljuje s tem, da izpodbijana določba posega v njeno pravico do plače.

2.Ustavno sodišče je pobudo državne tožilke, ki je pravni interes utemeljevala z bistveno podobnimi razlogi, kot so navedeni v obravnavani zadevi, zaradi neizkazovanja pravnega interesa že zavrglo (sklep št. U-I-94/20 z dne 14. 5. 2020). Z navajanjem bistveno podobnih razlogov zato pobudnica tudi v tej zadevi ni izkazala pravnega interesa. Zato je Ustavno sodišče njeno pobudo zavrglo. Pri tem se ni ukvarjalo z vprašanjem, ali je izpodbijani akt prenehal veljati in ali pobudnica izkazuje pravovarstveno potrebo za presojo ne več veljavnega predpisa.

3.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUstS (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) ter petega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Dunja Jadek Pensa, DDr. Klemen Jaklič, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sodnik dr. Rok Čeferin je bil pri odločanju izločen. Ustavno sodišče je sklep sprejelo s petimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodnici Mežnar in Šugman Stubbs ter sodnik Accetto. Sodnici Mežnar in Šugman Stubbs sta dali odklonilni ločeni mnenji.

dr. Rajko Knez Predsednik

dr. Matej Accetto Podpredsednik

2. 7. 2020

Odklonilno ločeno mnenje sodnice dr. Špelce Mežnar k sklepu št. U-I-185/20 z dne 1. 7. 2020

Napad na ustavno varovano samostojnost tožilk in tožilcev

1.Ustavno sodišče je s sklepi, h katerim dajem to ločeno mnenje, dokončno zavrglo pobude državnih tožilk in tožilcev z utemeljitvijo, da ne izpolnjujejo pravnega interesa. Številne slabosti take odločitve je prepričljivo opisala kolegica sodnica dr. Katja Šugman Stubbs v odklonilnem ločenem mnenju k vodilni zadevi št. U-I-94/20. V tem primeru njenim argumentom dodajam le nekaj svojih misli, ki so delno posledica tudi dogodkov, do katerih je prišlo po sprejemu sklepa št. U-I-94/20.

2.Nikakor se ne morem strinjati, da gre v primeru zakonskega ukrepa, s katerim je zakonodajalec na predlog vlade vsem državnim tožilcem in tožilkam v času epidemije COVID-19 za 30 % znižal plače,[1] "zgolj in samo" za problem prehodno nižjih tožilskih plač, ki naj se zato rešuje v postopkih pred rednimi sodišči. Samo tako je namreč mogoče razložiti ravnanje Ustavnega sodišča, ki je (vse!) slovenske tožilke in tožilce napotilo, naj najprej vložijo tožbe, nato pa se po izčrpanju te poti vrnejo na Ustavno sodišče.[2] Če bi v konkretnem primeru res šlo le za (začasno) nižje prejemke vseh državnih funkcionarjev (ali celotnega javnega sektorja), bi takšno ravnanje razumela. A seveda pri nižanju tožilskih plač nikoli ne gre le za materialni, plačni vidik. Ta je v resnici manj pomemben. Zmanjšanje (in to tretjinsko!) plač zgolj tožilstvu je lahko tudi jasen signal, s katerim Vlada in zakonodajalec (politika) državnim tožilcem in tožilkam (profesionalnim nosilcem tožilske funkcije s trajnim mandatom) sporočata: če nas ne boste ubogali, vam bomo (z)nižali plače. Takšna sporočila so v našem ustavnem redu prepovedana. Da je domneva o prav takem (prepovedanem) sporočilu še kako utemeljena, kaže med drugim ravnanje predsednika Vlade, ki si je drznil v svojem pismu (junij 2020) generalnemu tožilcu dajati napotke o "pravilnem" ravnanju tožilk in tožilcev v konkretnih zadevah.

3.Ustavni položaj tožilcev je Ustavno sodišče podrobno analiziralo in utemeljilo v zadevi št. U-I-42/12. Na ustavni ravni zato posebnih zagat glede vprašanja, ali lahko zakonodajalec ali vlada (velja tudi za njenega predsednika) vplivata na delo državnih tožilk in tožilcev v konkretnih zadevah, ne more biti. Naj citiram nekaj poudarkov iz odločbe št. U-I-42/12:

tožilstvo je del pravosodja v širšem smislu (točka 21);

tožilstvo ni del sodne veje oblasti (točka 22);

tožilska funkcija je ena temeljnih državnih funkcij, ki demonstrira monopol države nad uporabo prisile, zato sodi v izvršilno vejo oblasti (točka 23);

tožilstva ni dopustno obravnavati kot del Vlade ali del uprave, saj je to po Ustavi samostojen državni organ (točka 25);

odločitev tožilca, ali bo vložil kazensko obtožbo in kako jo bo zastopal, mora biti po Ustavi in zakonu njegova lastna strokovna odločitev (točka 26);

v neskladju z Ustavo (sic!) bi bila ureditev, ki bi določala, da je državni tožilec pravno vezan(a) na zapoved, prepoved ali drugo navodilo (točka 27);

v neskladju z Ustavo bi bila tudi ureditev, ki bi zgolj omogočala, da se na državnega tožilca nedopustno vpliva ali se nad njim (njo) izvaja pritisk (sic!), naj v posamični zadevi ravna na določen način (točka 27);

državni tožilec pri izvrševanju svoje funkcije ni takšen del izvršilne oblasti, ki bi ga v smislu političnih in strokovnih navodil v konkretnih zadevah lahko usmerjala vlada ali katero koli ministrstvo (točka 27);

Ustava v prvem odstavku 135. člena vsebuje načelo funkcionalne samostojnosti državnih tožilcev v zvezi z vlaganjem in zastopanjem kazenskih obtožb (točka 28);

tožilci so v razmerju do zakonodajne veje oblasti po Ustavi neodvisni, v razmerju do drugih organov izvršilne veje oblasti (npr. vlade, ministrstev) pa samostojni (točka 28).

4.Tožilci in tožilke v svojih pobudah trdijo dvoje: prvič, da je izpodbijana zakonska ureditev posegla v njihove pravice glede plače; in drugič, da je izpodbijana ureditev posegla v njihov ustavno zagotovljen položaj neodvisnosti (3. člen Ustave) oziroma samostojnosti (135. člen Ustave), ko izvajajo ustavne pristojnosti.[3] Slednjega nihče izmed pobudnic in pobudnikov ne bo mogel uveljavljati v postopkih pred rednimi sodišči. Gre za očitke, ki nujno in takoj zahtevajo odločitev Ustavnega sodišča.

5.Večina ustavnih sodnikov se z drugim vidikom pobud sploh ni ukvarjala. V izpodbijanem zakonskem ukrepu je videla zgolj materialno prikrajšanje. Sama ga vidim kot mnogo hujšega od trimesečnega izpada osebnega dohodka. Gre za neposredni napad na ustavni položaj in pristojnost državnega tožilstva. Okoliščin, zaradi katerih zadeve vidim bolj črno kot večina, je več:

prvič, tožilke in tožilci so edina skupina nepolitičnih funkcionarjev s trajnim mandatom,[4] v katerih plače je bilo z izpodbijano določbo poseženo, pri čemer ta odločitev v zakonodajnem gradivu ni pojasnjena niti z besedo (svoje plače so v nespremenjeni višini ohranili vsi funkcionarji v lokalnih skupnosti in celotno sodstvo, vključno z Ustavnim sodiščem);

drugič, ni pojasnila, zakaj znižanje tožilskih plač ravno v višini 30 %;[5]

tretjič, ni pojasnjeno, kako naj bi nižanje tožilskih plač prispevalo k omilitvi posledic pandemije za državljane in gospodarstvo, kar je sicer temeljni cilj zakona; še več, "privarčevani znesek" na račun tožilcev ni niti približno (npr. mesečno) finančno ovrednoten;

četrtič, v zakonodajnem gradivu ni odgovora na vprašanje sorazmerij med plačami tožilcev in sodnikov;

petič, v zakonodajnem gradivu ni odgovora na vprašanje sorazmerij med plačami tožilcev in drugega tožilskega osebja (javni uslužbenci), katerega plače so bile v celoti ohranjene;

šestič (in ne nazadnje), pismo predsednika vlade, ki je brez primere v svobodni demokratični Evropi in s katerim je nedopustno in v nasprotju s stališči Ustavnega sodišča v zadevi št. U-I-42/12 izvajal politični pritisk na generalnega državnega tožilca, naj v nasprotju z zakonom in Ustavo poseže v samostojnost državnih tožilk in tožilcev in poskrbi za kazenski pregon v konkretnih zadevah.

6.Če se epidemija začne zlorabljati za razgradnjo temeljnih načel ustavnega reda, je to ustavni problem par excellence. Ustavno sodišče je to razsežnost nižanja tožilskih plač popolnoma prezrlo in se odločilo, da se zaenkrat z njo ne bo ukvarjalo. Odločitev Ustavnega sodišča bo v najboljšem primeru prišla čez nekaj let. Bistveno prepozno za tožilstvo in za pravno državo.

dr. Špelca Mežnar, l.r.

[1]Gre za 69. člen Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (ZIUZEOP).

[2]Tako Ustavno sodišče v zadevi št. U-I-94/20 z dne 14. 5. 2020.

[3]Pobudnica v zadevi št. U-I-92/20 se izrecno sklicuje na oboje v tretjem odstavku na strani 2 pobude: "prej navedena določba neposredno posega v mojo pravico do plače […] hkrati pa je v nasprotju z ustavno zahtevo po neodvisnosti državnih tožilcev (2., 3. in 135. člen Ustave) poseženo tudi v moj pravni položaj državne tožilke".

[4]Politični funkcionarji v zakonodajni in izvršilni veji oblasti si lahko nižajo lastne plače, če se jim to zdi smotrno.

[5]Na oba (ustavnopravna) problema je opozorila tudi Zakonodajno-pravna služba Državnega zbora v svojem mnenju z dne 30. 3. 2020.

I.

Obrazložitev sklepa o zavrženju se sklicuje na deseti odstavek 3.a člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS), ki določa, da lahko funkcionar prikrajšanje pri plači uveljavlja pri delodajalcu oziroma v delovnem sporu. Navedeni člen določa, da lahko v primeru, ko funkcionar ugotovi, da mu je bila plača določena in izplačana v nasprotju s tretjim odstavkom 3. člena ZSPJS, od delodajalca pisno zahteva, da ugotovi to nezakonitost in ravna v skladu z zakonom. Kot je razvidno, se 3.a člen sklicuje na tretji odstavek 3. člena ZSPJS, ki določa, da se v sklepu, s katerim se določi plača, funkcionarju ne sme določiti plače v drugačni višini, kot je določena z zakonom.

Glede na povedano je očitno, da zakonodajalec pri snovanju teh členov ni imel v mislih situacije, ko se celotni skupini funkcionarjev plača znižana z zakonom. Ravno nasprotno: člen 3a ZSPJS je uzakonjen z namenom, da uredi pravno podlago v primeru, ko je funkcionarju plača odmerjena v nasprotju z zakonom. Do tega v našem primeru prav gotovo ni prišlo. Ravno nasprotno; tožilcem je bila plača odmerjena v skladu z Zakonom o interventnih ukrepih in ne v nasprotju z njim. Pobudnica tudi ne trdi, da ji plača ni bila odmerjena v skladu z zakonom, pač pa zatrjuje, da je sam zakon v nasprotju z Ustavo. Če hkrati upoštevamo še dejstvo, da je naslov 3.a člena "Ravnanje v primeru nezakonitosti", se zdi očitno, da navedena člena ne moreta biti podlaga za zavrženje pobude, ki naj bi pritožnike peljala na redno sodno pot.

II.

Pobudnica torej želi doseči presojo ustavnosti Zakona o interventnih ukrepih. Večinska odločba je njo (in s tem še približno 200 drugih državnih tožilcev) napotila na sodno pot zato, da bodo izčrpali pravna sredstva. Zavrženje pobude je torej problematično ne samo zato, ker Ustavno sodišče povzroča poplavo sodnih postopkov,[2] temveč tudi zato, ker v primeru morebitne ugotovitve protiustavnosti izpodbijanega zakona povzročamo nepotrebne finančne obveznosti (obresti) državnemu proračunu.

Napotitev na sodno pot pa je problematična tudi v vsebinskem pogledu.[3] Glede na to, da je problematizirana ustavnost samega zakona, bo zadeva slej ko prej, če bodo pobudniki vztrajali, po nekaj letih ponovno prišla pred Ustavno sodišče, ki bo moralo odgovoriti na vprašanje, na katerega bi lahko ažurno, učinkovito in z mnogo manjšimi (potencialnimi) finančnimi učinki odgovorilo že sedaj. Napotitev na sodno pot se zdi smiselna, če ima ta neko dodano spoznavno in/ali argumentacijsko vrednost. V našem primeru pa postopki pred rednimi sodišči ne h kvaliteti argumentacije ne k raziskovanju dejanskega stanja ne bodo doprinesli prav ničesar.[4] Edino vprašanje, na katerega pobudnica želi odgovor, namreč vprašanje ustavne skladnosti nekaterih določb Zakona o interventnih ukrepih, je namreč natanko to, na katerega lahko odgovori edino in samo Ustavno sodišče.

III.

Prepričana sem tudi, da so za sprejem pobude v obravnavo podane tudi posebne okoliščine, ki že same zase opravičujejo odstop od 24. člena ZUstS. Prva takšna okoliščina je poseben ustavnopravni status državnega tožilstva. V zadevi št. U-I-42/12 se je Ustavno sodišče poglobljeno ukvarjalo z ustavnim položajem državnega tožilstva in zapisalo, da je državno tožilstvo znotraj izvršilne oblasti funkcionalno samostojno (tč. 28).[5] V zvezi s tem se je sklicevalo na stališča iz odločbe št. U-I-60/06, U-I-214/06, U-I-228/06, da "na državno tožilstvo v naši ustavni ureditvi [ni mogoče] gledati kot na organ, ki bi ga bilo mogoče podrediti izvršilni veji oblasti. Državni tožilci odločajo le na podlagi Ustave in zakonov". Podobno stališče o neodvisnosti in dejanski avtonomiji tožilcev, katerih materialno položaj mora biti urejen primerljivo s sodniki, izhaja tudi iz mednarodnih dokumentov.[6]

Poleg vsega pa v našem primeru ne gre samo za enkraten primer posamičnega funkcionarja, ki mu je bila plača odmerjena narobe,[7] ampak za znižanje plač celotnemu delu pravosodnega sistema.[8] Vsako znižanje plač enemu delu pravosodnega sistema, še posebej tako radikalno, je občutljivo in posega v delikatna razmerja med različnimi državnimi podsistemi.

Na podlagi vsega povedanega sem prepričana, da bi moralo na vprašanja ustavnopravne narave odgovarjati Ustavno sodišče in to brez odlašanja in nepotrebnega obremenjevanja rednega sodstva.

[1]Glede na to, da so razlogi za moje glasovanje enaki kot pri odločanju v zadevi št. U-I-94/20, je vsebina ločenega mnenja enaka odklonilnemu ločenemu mnenju, ki sem ga prispevala k sklepu v zadevi št. U-I-94/20 z dne 14. 5. 2020.

[2]Samo na Ustavnem sodišču imamo preko 50 podobnih pobud, ki so jih vložili državni tožilci.

[3]Glej tudi odklonilno ločeno mnenje sodnika Accetta v podobni zadevi (št. U-I-84/16), v kateri je pritožnica zatrjevala, da je prvi odstavek 189. člena Zakona o urejanju trga dela, ki določa prehodno obdobje za pridobitev ustrezne stopnje izobrazbe za izvajanje določenih del, v neskladju z Ustavo in da je zato neenakopravno obravnavana v primerjavi s sodelavci, ki imajo nižjo stopnjo izobrazbe. V odklonilnem ločenem mnenju je sodnik Accetto opozarjal, da je pot, na katero je Ustavno sodišče (zaradi ocene večine, da pravna sredstva niso bila izčrpana) napotilo pritožnico, trnova in neustrezna, ker "vsaj neposredno nima prav nobene zveze z delodajalcem ali njegovo dobro vero" (točka 7). Podobno je razmišljala sodnica Etelka Korpič – Horvat, ki se je v svojem odklonilnem ločenem mnenju prav tako zavzemala za sprejem zadeve zato, ker imajo, po njenem mnenju, spodbijane norme neposreden učinek. Zadeva sicer ni povsem primerljiva z našo, vendar pa so argumenti iz omenjenih mnenj relevantni tudi za našo zadevo.

[4]Tudi to sta dva pomembna razlikovalna momenta od zadeve št. U-I-84/16.

[5]"Državni tožilec torej glede izvrševanja državnotožilske funkcije ni takšen del izvršilne oblasti, ki bi ga v smislu političnih in strokovnih navodil v konkretnih zadevah lahko usmerjala vlada ali katero koli ministrstvo. Glede na to tudi državno tožilstvo, ki je sicer del izvršilne oblasti, za delovanje te oblasti kot celote pomeni hkrati njeno omejitev in nadzor nad njo ter s tem pomembno sodoloča tudi ravnovesje te oblasti do zakonodajne in zlasti sodne veje oblasti" (tč. 27). "Prvi odstavek 135. člena Ustave torej implicitno vsebuje načelo funkcionalne samostojnosti državnih tožilcev v zvezi z vlaganjem in zastopanjem kazenskih obtožb" (tč. 28).

[6]Glej Mnenje Posvetovalnega sveta evropskih tožilcev (pri Odboru ministrov Sveta Evrope) št. 9 (2014) o evropskih normah in načelih za tožilce (Rimska listina), ki poudarja da je treba spodbujati težnjo po neodvisnosti in dejanski avtonomiji tožilcev in da morajo biti njihova sredstva za preživljanje primerljiva s sodniki.

[7]Tak primer je bil recimo primer št. U-I-483/19 (Up-564/19), kjer je šlo za uvrstitve v plačne razrede.

[8]Podobno kot v našem primeru je Ustavno sodišče že odločilo v zadevi št. U-I-48/12.