Jedro

Obvezna razlaga je, upoštevajoč pri tem večinsko stališče teorije in stališče Ustavnega sodišča, ne glede na njen kasnejši sprejem, del norme od njene uveljavitve. Vendar pa to lahko velja le, če normodajalec z obvezno razlago normi ne da vsebine, ki je ta ob njeni uveljavitvi ni imela. V tem primeru namreč ne gre več za njeno razlago, ampak spremembo oziroma dopolnitev predpisa. Takšna sprememba oziroma dopolnitev pa je lahko veljavna (in s tem zavezujoča) le: 1. če jo sprejme organ, ki je za to pristojen in 2. če jo sprejme po postopku, ki je za to predpisan.

Pri vprašanju, ali bi tožnica, ob soglasju toženke, pridobila spremenjeno gradbeno dovoljenje gre nedvomno za vprašanje, na katerega mora odgovoriti sodišče in ne izvedenec. In ne le to. Da je izvedenec na zastavljeno vprašanje lahko odgovoril, je moral predhodno zavzeti stališče tudi do veljavnosti obvezne razlage PUP-a, kar prav tako ni njegova naloga, ampak naloga sodišča.

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se potrdi sodba sodišča prve stopnje.

II. Pravdni stranki nosita vsaka svoje stroške pritožbenega postopka.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je zavrnilo zahtevek za plačilo 1.006.735,10 EUR s pripadki (točka I izreka) in tožnici naložilo, da toženki povrne 9.098,15 EUR s pripadki (točka II izreka).

2. Pritožbo vlaga tožnica. Uveljavlja vse pritožbene razloge po 338. členu Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP). Predlaga spremembo izpodbijane odločitve tako, da bo zahtevku ugodeno, podrejeno pa njeno razveljavitev in vrnitev zadeve sodišču prve stopnje v nov postopek. Priglaša pritožbene stroške.

Meni, da je zaključek sodišča prve stopnje, da toženka ni ravnala protipravno, nepravilen. S tem, ko je odklonila soglasje k spremembi gradbenega dovoljenja, je kršila zavezo, ki jo je dala ob sklenitvi prodajne pogodbe in tožnico ovirala pri uživanju in razpolaganju z njenim delom nepremičnine. V nadaljevanju natančneje pojasnjuje, zakaj so razlogi, ki jih je navedlo sodišče prve stopnje, napačni. Očita mu, da je spregledalo, da postopek izdaje gradbenega dovoljenja poteka v upravnem postopku in da bi se toženka, ki je imela izkazan pravni interes, le-tega lahko udeleževala. To pravico je tudi izkoristila. Kot stranka v postopku je tako lahko videla vso projektno dokumentacijo. Ne drži, da toženka z njo ni razpolagala. Opozarja na listine v spisu, ki to potrjujejo in izpodbija dokazno oceno zaslišane priče A. A. in B. B. V nadaljevanju bolj podrobno pojasnjuje, zakaj je ravnanje toženke, ki je odklonila soglasje k spremembi gradbenega dovoljenja, protipravno.

Kot materialnopravno zmoten ocenjuje tudi zaključek sodišča prve stopnje, da tožnica ni dokazala vzročne zveze. Izvedencu, ki je v svojem mnenju polemiziral s pravnimi vprašanji, za katera ni pristojen, je neutemeljeno sledilo. Vztraja, da je obvezna razlaga Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za območje urejanja CO 1/1 Trg Ajdovščina (v nadaljevanju PUP), sprejeta na Mestnem svetu Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju Mestni svet MOL) 1. 10. 2007, veljavna in je zato predstavljala podlago za izdajo spremenjenega gradbenega dovoljenja. Obvezno razlago je pripravila strokovna služba. O tem, ali je obvezna razlaga veljavna, ne more odločati izvedenec. Ta je dolžan spoštovati pravni red RS in sprejete predpise samoupravnih lokalnih skupnosti, med katere spada tudi obvezna razlaga odloka MOL. O njeni ustavnosti in zakonitosti vse do danes ni presojalo Ustavno sodišče in je zato zakonita in zavezujoča za vse državne organe. Izdaja spremenjenega gradbenega dovoljenja je bila zavrnjena le zaradi manjkajočega soglasja toženke. V kolikor bi bila obvezna razlaga v nasprotju z urbanističnimi akti, bi upravni organ s tem razlogom zahtevo tudi zavrnil, pa tega ni storil. Mnenje izvedenca, ki je podal stališče o urbanizmu, za konkretni spor ni pomembno, saj je potrebna konkretizacija. To pa je s pravnomočno odločbo z dne 1. 4. 2008 storil že upravni organ, ki je odločil o vlogi tožnice. Pri svoji odločitvi je bil dolžan upoštevati veljavni prostorski akt MOL in odločati v skladu z Zakonom o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) in po postopku kot ga določa Zakon o upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). V kolikor se toženka z odločitvijo ni strinjala, ker je štela, da je upravni organ kršil predpise s tem, ko je svojo odločitev oprl na veljavne prostorske akte in obvezno razlago PUP za objekt N., bi takšno odločbo lahko izpodbijala s pritožbo oziroma v upravnem sporu. Pa tega ni storila. Toženka odločbi ni nasprotovala. Ta je postala pravnomočna in kot takšna zavezujoča tudi za sodišče v tem sodnem postopku.

Sodba ima pomanjkljivosti, ki onemogočajo njen preizkus, obstaja tudi nasprotje med tem, kar se navaja v sodbi o vsebini listin glede odločilnih dejstev in samo vsebino teh listin. Sodišče ni izvedlo dokaza s postavitvijo izvedenca finančne stroke, kar je tožnica pravočasno grajala.

Ker je sodišče napačno odločilo o glavni stvari, je napačna tudi odločitev o stroških postopka.

3. Toženka je na pritožbo odgovorila. Meni, da je neutemeljena in predlaga njeno zavrnitev. Priglaša stroške.

4. Pritožba je neutemeljena.

5. Sodba sodišča prve stopnje (v za pritožbeno odločanje relevantnem delu) nima pomanjkljivosti, zaradi katerih je ne bi bilo mogoče preizkusiti (14. točka drugega odstavka 339. člena ZPP). Vsebuje razloge o vseh odločilnih dejstvih, razlogi so jasni in si ne nasprotujejo, ne nasprotujejo pa niti izreku sodbe.

6. Na kršitev po 15. točki drugega odstavka 339. člena ZPP sodišče ne pazi po uradni dolžnosti, ampak samo na zahtevo stranke (drugi odstavek 350. člena ZPP). Ta mora biti zato obrazložena. Pritožnik mora konkretizirano navesti glede katerega odločilnega dejstva obstaja nasprotje med tem, kar se navaja v razlogih sodbe o vsebini listine, ki jo je sodišče vpogledalo in samo listino ter seveda tudi, katera listina to je. Zgolj nekonkretizirana trditev, da takšno nasprotje obstaja, tej zahtevi ne zadosti. Pritožbeno sodišče se zato do nje podrobneje ne opredeljuje, saj to niti ni mogoče. 7. Sodišče prve stopnje je tožbeni zahtevek tožnice zavrnilo po temelju in zato višine tožbenega zahtevka ni presojalo. Ker je pritožnica izvedenca finančne stroke predlagala v zvezi z ugotavljanjem obsega škode, je bila izvedba tega dokaza nepotrebna (drugi odstavek 287. člena ZPP). Ker je sodišče zavrnitev dokaza tudi ustrezno obrazložilo, do postopkovnih kršitev ni prišlo.

8. Po 243. členu ZPP sodišče izvede dokaz z izvedencem, če je za ugotovitev ali za razjasnitev kakšnega dejstva potrebno strokovno znanje, s katerim sodišče ne razpolaga. Vprašanj, na katera mora odgovoriti sodišče samo (bodisi zato, ker strokovno znanje za odgovor nanj ni potrebno, bodisi da gre za vprašanja pravne narave), izvedencu ni dovoljeno postavljati. Pri vprašanju, ali bi tožnica, ob soglasju toženke pridobila spremenjeno gradbeno dovoljenje (primerjaj sklep o postavitvi izvedenca na list. št. 182) gre nedvomno za vprašanje, na katerega mora odgovoriti sodišče in ne izvedenec. In ne le to. Da je izvedenec na zastavljeno vprašanje lahko odgovoril, je moral predhodno zavzeti stališče tudi do veljavnosti obvezne razlage PUP-a, kar prav tako ni njegova naloga, ampak naloga sodišča. Ne glede na to, da je sodišče z nalogo, ki jo je dalo izvedencu, prekoračilo pooblastilo, ki mu ga daje 243. člen ZPP, pa je končno presojo kljub vsemu opravilo samo. To izhaja iz razlogov pod točko 10, v katerih se sodišče sklicuje tudi na odločbo Ustavnega sodišča in prakso Upravnega sodišča. Pravnim stališčem izvedenca tako ni zgolj nekritično sledilo.

9. Tožnica je (kot ena od etažnih lastnic stavbe na naslovu N.) pred pristojnim upravnim organom z vlogo dne 5. 2. 2008 zaprosila za izdajo spremenjenega gradbenega dovoljenja z dne 3. 4. 2006. Upravni organ je 1. 4. 2008 zahtevo zavrnil. Takšno odločitev je utemeljil z dejstvom, da tožnica k zahtevi niti v dodatno danem roku ni predložila soglasja toženke. Tožnica trdi, da ji je zaradi zavrnitve zahteve, saj ni mogla nadaljevati z gradnjo, nastala škoda. Njeno povračilo zahteva od toženke. Očita ji, da je s tem, ko soglasja ni dala, ravnala protipravno. Sodišče prve stopnje po izvedenem dokaznem postopku v ravnanju toženke ni zasledilo protipravnosti. Tožnica ni dokazala niti obstoja vzročne zveze. Po presoji sodišča prve stopnje ji spremenjeno gradbeno dovoljenje ne bi bilo izdano niti v primeru, če bi toženka s spremembo soglašala. Tožbeni zahtevek je zaradi pomanjkanja dveh predpostavk odškodninske odgovornosti v celoti zavrnilo.

10. Pritožbeno sodišče s takšno odločitvijo iz razlogov, ki bodo navedeni v nadaljevanju, soglaša. 11. Obveznost povračila škode lahko zajame le tisto škodo, ki je v vzročni zvezi z očitanim protipravnim ravnanjem oziroma opustitvijo. V konkretnem primeru gre za vprašanje, ali je škoda, ki jo tožnica zatrjuje, posledica (potrditvah tožnice) neupravičenega in s tem protipravnega odreka soglasja k spremembi gradbenega dovoljenja in torej do škode ne bi prišlo, če bi toženka takšno soglasje dala. Toženka je v zvezi s tem že v odgovoru na tožbo trdila, da tožnici spremenjeno gradbeno dovoljenje ne bi bilo izdano niti v primeru, da bi sama soglasje dala. Ob sklicevanju na sodbo Upravnega sodišča RS z dne 17. 4. 2008(1) je opozorila, da veljavni prostorski akt, ki ureja območje, kamor sodi tudi objekt N. ne dovoljuje niti rekonstrukcije niti nadomestne gradnje, pač pa le odstranitev objektov, obvezna razlaga PUP-a pa ne zavezuje iz razlogov navedenih v že citirani sodbi.

12. Pritožnica v zvezi s presojo takšnega ugovora tudi v pritožbi zmotno vztraja na stališču, da je tak ugovor neutemeljen že zato, ker v pravnomočni odločbi upravnega organa z dne 1. 4. 2008 (priloga A24) neskladnost projekta s izvedbenim prostorskim aktom ni bila navedena kot razlog za zavrnitev zahteve za izdajo spremenjenega gradbenega dovoljenja, ampak je bil razlog za njeno zavrnitev manjkajoče toženkino soglasje. Opozarja tudi, da toženka zoper odločitev upravnega organa ni vložila pritožbe. Pritožnica v zvezi s trditvijo o vezanosti na razlog za zavrnitev spregleda, da mora po 66. členu ZGO-1 (ki se glede na 73. člen ZGO-1 uporablja tudi za presojo zahteve za spremembo gradbenega dovoljenja) upravni organ, preden dovoljenje izda, preveriti ne le to, ali so k predvideni gradnji pridobljena vsa predpisana soglasja (3. točka prvega odstavka 66. člena), ampak tudi to, ali je projekt izdelan v skladu z izvedbenim prostorskim aktom (1. točka prvega odstavka 66. člena). Povedano drugače: tudi če bi tožnica v upravnem postopku predložila vsa potrebna soglasja, bi upravni organ v nadaljevanju, pred izdajo odločbe, moral preveriti še izpolnjevanje ostalih pogojev. Če bi ugotovil, da niso izpolnjeni, bi zahtevo zavrnil. Ker takšne presoje ni opravil, saj to zaradi manjkajočega soglasja ni bilo treba, je moralo to (zaradi presoje vzročne zveze) storiti sodišče. Ker je upravni organ zahtevo za izdajo spremenjenega gradbenega dovoljenja zavrnil, toženka seveda ni imela pravnega interesa, da bi zoper odločbo vložila pritožbo. Takšna pritožba njenega položaja ne bi v ničemer izboljšala. Trditev, da bi morala s pritožbo doseči zavrnitev izdaje dovoljenja zaradi drugih razlogov, je zato za odločitev nerelevantna.

13. V času, ko je tožnica vložila zahtevo za izdajo spremenjenega gradbenega dovoljenja, je za območje, na katerem stoji stavba N. veljal Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za območje urejanja CO1/1 Trg Ajdovščina (v nadaljevanju PUP, UL RS 60/93). V zvezi z 8. členom PUP je Mestni svet MOL dne 1. 10. 2007 sprejel tudi obvezno razlago (UL RS 95/2007).

14. PUP je v 8. členu določal, da se vsi objekti, razen stavbe „Kompasa“, porušijo, na njihovem mestu pa zgradi nova reprezentativna poslovna objekta. Predvideval je še delitev območja v dva ločena dela med katerima je treba zgraditi pasažo v minimalni širini 7,5 m (tretji odstavek 8. člena), povezavo celotnega suterena z obstoječim suterenom objektov na območju A (šesti odstavek 8. člena), za pridobitev arhitekturne rešitve pa izvedbo javnega natečaja ob predhodni potrditvi izhodišč s strani skupščine Občine Ljubljana Center ter mestnega upravnega organa, pristojnega za urejanje prostora in v sodelovanju z ustreznim strokovnim društvom oziroma zbornico (sedmi odstavek 8. člena). Spremenjen projekt, na podlagi katerega je tožnica zahtevala spremembo gradbenega dovoljenja, ki je namesto adaptacije in spremembe namembnosti predvideval rekonstrukcijo ter odstranitev in nadomestitev dela pritličja v okviru obstoječih vertikalnih in horizontalnih gabaritov, je takšnim prostorskim ureditvenim pogojem več kot očitno nasprotoval. Kot je poudarilo že sodišče prve stopnje, PUP možnosti, da se del spornega objekta nadomesti z novim v obstoječih gabaritih, ni predvideval. Je pa takšno možnost dala obvezna razlaga PUP-a, sprejeta s strani Mestnega sveta MOL dne 1. 10. 2007. Po tej razlagi se določilo 8. člena, ki za območje C predvideva rušitev vseh objektov razen stavbe „Kompasa“ ter gradnjo novih poslovnih objektov, razlaga tako, da je do realizacije predvidene ureditve v skladu z odlokom, dopustno objekt N. nadomestiti z novim objektom v skladu s smernicami organa, pristojnega za varstvo kulturne dediščine, ter v gabaritih obstoječega objekta (s toleranco 0,5 m v višini in na dvoriščni strani s toleranco 1,0 m oziroma z dopustno prizidavo stopnišča). Takšnim zaključkom, ki jih je sodišče prve stopnje oprlo tudi na mnenje izvedenca, pritožnica v pritožbi niti ne nasprotuje. Vztraja pa pri stališču, da je bila sprejeta obvezna razlaga veljavna in zato zavezujoča in bi jo pri odločanju o zahtevi za spremembo gradbenega dovoljenja moral upoštevati tudi upravni organ.

15. Drži sicer, da je obvezna razlaga, upoštevajoč pri tem večinsko stališče teorije(2) in stališče Ustavnega sodišča(3), ne glede na njen kasnejši sprejem, del norme od njene uveljavitve. Vendar pa to lahko velja le, če normodajalec z obvezno razlago normi ne da vsebine, ki je ta ob njeni uveljavitvi ni imela. V tem primeru namreč ne gre več za njeno razlago, ampak spremembo oziroma dopolnitev predpisa. Takšna sprememba oziroma dopolnitev pa je lahko veljavna (in s tem zavezujoča) le: 1. če jo sprejme organ, ki je za to pristojen in 2. če jo sprejme po postopku, ki je za to predpisan.

16. Pritožbeno sodišče v zvezi s povzeto obvezno razlago 8. člena PUP-a pritrjuje ugotovitvi sodišča prve stopnje, oprto tudi na mnenje izvedenca urbanistične stroke, da je z njo Mestni svet MOL PUP-u določil vsebino, ki je ta ob uveljavitvi ni imel. Obvezna razlaga namreč v nasprotju z določili PUP - a, ki predvideva le rušenje objektov (pri čemer stavba N. ni izjema) dopušča, da se objekt N. nadomesti z novim v gabaritih obstoječega objekta. S tem obvezna razlaga nasprotuje zahtevi po rušitvi, zahtevi po gabaritih novih zazidav, zahtevi po suterenski izrabi in končno tudi zahtevi po javnem natečaju za ureditev celotnega kompleksa. Obvezna razlaga zato vsebinsko ne predstavlja razlage veljavnega PUP-a, ampak njegovo spremembo. V konkretnem primeru je obvezno razlago sicer sprejel pristojni organ, to je Mestni svet MOL, vendar pa je sodišče prve stopnje ugotovilo (in takšna ugotovitev s pritožbo ni izpodbijana), da je ni sprejel po predpisanem postopku, torej postopku, ki je sicer predpisan za sprejetje PUP-a.(4) Obvezna razlaga zato ne more predstavljati veljavnega in s tem zavezujočega predpisa niti za upravni organ.(5) Sodišča, kamor sodita tudi Upravno in Vrhovno sodišče, ki v upravnem sporu odločata o zakonitosti dokončnih upravnih aktov (2., 11. in 12. člen Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1) pa so po 125. členu Ustave pri sojenju vezana le na Ustavo in zakon in lahko uporabo podzakonskega predpisa, ob ugotovitvi, da nasprotuje zakonu, tudi odklonijo.

17. Obstaja sicer možnost, da bi upravni organ ravnal drugače in bi obvezno razlago (zmotno) upošteval kot del veljavnega predpisa, vendar pa vzročne zveze ni mogoče graditi na takšni domnevi. Domnevati je mogoče kvečjemu ravnanje, skladno s predpisi. Zaključek sodišča prve stopnje, da vzročna zveza ni izkazana, je zato pravilen, saj tožnica, tudi če bi toženka svoje soglasje dala, spremenjenega gradbenega dovoljenja ne bi dobila.

18. Ker morajo biti za obstoj odškodninske odgovornosti sočasno izpolnjene vse predpostavke (protipravnost, škoda, vzročna zveza in odgovornost), je bil tožbeni zahtevek že zaradi pomanjkanja vzročne zveze pravilno zavrnjen. Pritožbeno sodišče se zato do pravilnosti zaključkov sodišča prve stopnje, ki se nanašajo na protipravnost, ne opredeljuje, ker to ni potrebno.

19. Pritožba je glede na obrazloženo neutemeljena. Ker pritožbeno sodišče ni ugotovilo niti kršitev, na katere v obsegu drugega odstavka 350. člena ZPP pazi po uradni dolžnosti, jo je zavrnilo in na podlagi 353. člena ZPP potrdilo sodbo sodišča prve stopnje.

20. Odločitev o stroških pritožbenega postopka temelji na 165. v zvezi s 154. in 155. členom ZPP. Ker tožnica s pritožbo ni uspela, do povračila stroškov ni upravičena. Ker odgovor na pritožbo k odločitvi ni pripomogel oziroma si toženka svojega procesnega položaja z njim ni v ničemer izboljšala, stroške, ki so ji v zvezi s tem nastali, pritožbeno sodišče ocenjuje za nepotrebne. Dolžna jih je zato nositi sama.

Op. št. (1): Sodba je v prilogah označena kot priloga toženke k Pg VII 2224/09-6. V tem postopku je bila obravnavana vloga ene od etažnih lastnic v isti stavbi za izdajo gradbenega dovoljenja za sanacijo nosilnih zidov dela pritličja objekta N. Op. št. (2): Primerjaj M. Pavčnik, Teorija prava, GV Založba, Ljubljana 2007, stran 263; F. Grad, Parlamentarno pravo, GV Založba, Ljubljana 2013, stran 245; A. Perenič, Uvod v razumevanje države in prava, Fakulteta za varnostne vede, Ljubljana 2005, stran 178; drugače, kar se tiče vezanosti sodišča na obvezno razlago zakona, A. Galič: Arbitrabilnost sporov iz koncesijske pogodbe, Pravna praksa, 2011, št. 41-42, stran 11. Op. št. (3): Primerjaj odločbe U-I- 361/96, U-I 188/03 in U-I-64/08. Drugače (glede vezanosti sodišča na obvezno razlago zakona) novejša sodna praksa rednih sodišč: sklep VS RS Cpg 2/2014 in sodba VSL I Cpg 1748/2014. Op. št. (4): Postopek za sprejem in spremembo PUP je v spornem obdobju urejal Zakon o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt) v členih 46 do 54. Op. št. (5): Takšno je tudi stališče Upravnega sodišča: glej na primer odločbo UPRS I U 190/2014.