Jedro

Delodajalec, ki je bil že pred uveljavitvijo ZUTD vpisan v ustrezen register oziroma evidenco, mora za vpis v register po določbah tega zakona izpolniti pogoj, da v obdobju dveh let pred oddajo vloge ni kršil delovnopravne zakonodaje. Upoštevne so torej le kršitve, storjene v tem relevantnem obdobju. Glede na navedeno sodišče ne more preizkusiti zakonitosti izpodbijanega upravnega akta glede vprašanja, ali je tožeča stranka kršila delovnopravno zakonodajo (kršitve je upravni organ ugotovil na podlagi treh pravnomočnih odločb inšpektorja za delo) prav v relevantnem časovnem obdobju. Upravni organ namreč ni ugotavljal, kdaj naj bi se v obravnavanem primeru začelo obdobje zadnjih dveh let in niti ni opravil presoje, ali kršitve iz omenjenih pravnomočnih inšpekcijskih odločb pomenijo kršitve delovnopravne zakonodaje v tem roku.

Izrek

Tožbi se ugodi. Odločba Republike Slovenije, Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve, št. 11002-8/2009-13 z dne 16. 1. 2012 se odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 420 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, do tedaj brez obresti, po poteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo, št. 1102-8/2009-13 z dne 16. 1. 2012 je odločeno, da se delodajalec A. d.o.o., Celje (tožeča stranka v tem sporu), ne vpiše v register domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja delavec drugemu delodajalcu. V razlogih odločitve tožena stranka navaja, da je bila tožeča stranka v skladu z Zakonom o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti in Pravilnikom o pogojih za opravljanje dejavnosti agencij za zaposlovanje vpisana v register agencij za zagotavljanje dela z odločbo, št. 11002-8/2009-6. Dne 1. 1. 2011 je začel veljati Zakon o urejanju trga dela (ZUTD), ki v drugem odstavku 185. člena določa, da delodajalci, ki so na dan začetka uporabe tega zakona vpisani v register agencij za zagotavljanje dela ali v posebno evidenco v skladu s pravilnikom, v roku treh mesecev od začetka uporabe zakona predložijo ministrstvu ustrezna dokazila o izpolnjevanju pogojev iz 164. člena zakona, ki jih ni mogoče pridobiti po uradni dolžnosti. Prvi odstavek 164. člena določa, da delodajalec opravlja dejavnost zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku, če pred oddajo vloge za opravljanje te dejavnosti v obdobju zadnjih dveh let ni kršil delovnopravne zakonodaje, v obdobju zadnjih pet let nima neporavnanih obveznosti s področja davkov in prispevkov in izpolnjuje kadrovske, organizacijske, prostorske in druge pogoje, ki jih podrobneje predpiše minister, pristojen za delo. V nadaljevanju navaja še potek postopka za pridobitev podatkov, ki jih tožeča stranka ni predložila. Prva alinea prvega odstavka 164. člena ZUTD določa, da delodajalec lahko opravlja dejavnost zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku le, če v obdobju zadnjih dveh let pred oddajo vloge za opravljanje obravnavane dejavnosti ni kršil delovnopravne zakonodaje. Iz poročila Inšpektorja RS za delo (dalje IRSD), št. 06125-32/2011 in pravnomočnih odločb, št. 06151-59/2009 z dne 2. 6. 2009, št. 06138-380/2010 z dne 21. 10. 2010, št. 710-39/2009 z dne 3. 4. 2009 izhaja, da je delodajalec kršil delovnopravno zakonodajo. Glede na to, da izpolnitev pogojev po drugi in tretji alinei 164. člena tega zakona ni sporno, teh razlogov v izpodbijani odločbi sodišče v sodbo ne povzema.

Tožeča stranka v tožbi uveljavlja tožbene razloge nepravilne ugotovitve dejanskega stanja, kršitev določb postopka in nepravilno uporabo materialnega prava. Navaja, da je dejansko stanje nepopolno ugotovljeno s tem, ker nikjer iz odločbe ni razvidno, katero dvoletno obdobje je tožena stranka spremljala z namenom ugotovitve kršitev delovnopravne zakonodaje. Odločba se ne da preizkusiti, ker v bistvenem delu, to je za obdobje, za katerega so se ugotavljale kršitve ni obrazložena, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka (7. točka 237/1 člena ZUP). Nadalje tožena stranka ne razlaga, kaj razume pod pojmom „delovnopravna zakonodaja“. Ta pojem ni pojasnjen niti v ZUTD. Zmotno je stališče tožene stranke (tako je razbrati iz obrazložitve, da odločbe, ki jih je pridobila od IRSD kažejo na kršitev delovnopravne zakonodaje), da med delovnopravno zakonodajo spada vse, kar je vsaj malo povezano z delavci in delodajalci. Ker ni pojasnila, kaj razume pod pojmom delovnopravne zakonodaje, je izpodbijana odločba v bistvenem delu neobrazložena in se je ne da preizkusiti. Sicer se tožena stranka sklicuje na poročilo IRSD, katerega vsebina v delu, ko z njim razloguje kršitev delovnopravne zakonodaje, ne pojasni niti z eno besedo, kar spet kaže na nemožnost preizkusa odločbe in s tem bistveno kršitev določb postopka. Pri odločbi IRSD, št. 06151-59/2009 z dne 2. 6. 2009, ki je tožena stranka ne razlaga, gre za preverjanje ustreznosti svetlobnih teles, saj je bilo treba zamenjati eno neonsko žarnico v poslovnem prostoru, da uredi dostop invalidom, ker je bilo ob klančini postavljeno cvetlično korito, ter da se namesti požarni red in gasilni aparat. To so manjše pomanjkljivosti, odrejen je rok za odpravo le teh, ni pa inšpektor tožeče stranke in njene odgovorne osebe kaznoval. Napake so bile odpravljene in o tem je bil 8. 6. 2010 obveščen inšpektor. Tožeča stranka je ravnala v skladu s 40. členom ZVZD. Po tej zakonski določbi se lahko štejejo samo hujše kršitve, ne pa kar vsaka manjša neusklajenost z zakonodajo. Če bi se pojem kršitve razlagal tako, kot to dela tožena stranka (da že ureditvena odločba predstavlja kršitev), bi za vsako malenkost delodajalec izgubil možnost opravljanja dejavnosti zagotavljanja delavcem drugim delodajalcem. Nikjer v izpodbijani odločbi ni pojasnjeno kaj je „delovnopravna zakonodaja“ in kaj je sploh „kršitev“. Če bi temu bilo tako, bi tožeči stranki bilo onemogočeno opravljanje primarne dejavnosti, s tem pa ogroženih približno 40 delovnih mest delavcev.

Tožena stranka kršitve delovnopravne zakonodaje navezuje še na odločbo IRSD, št. 06138-380/2010 z dne 21. 10. 2010, iz katere izhaja, da je morala tožeča stranka določiti pogoje za opravljanje dela na posameznem delovnem mestu ter ažurno in točno voditi evidenco po ZEPD. S tem delavci pri tožeči stranki niso bili prikrajšani in jim niso bile kršene nobene pravice. Iz te odločbe izhaja, da mora tožeča stranka urediti opis dela za delovno mesto „pomožna dela v proizvodnji“ ter da nima sistematiziranega direktorja ali drugih delovnih mest. Ker je šlo zgolj za pomanjkljivost, inšpektor ni uvedel prekrškovnega postopka, pač pa izdal le ureditveno odločbo. Tožeča stranka je pomanjkljivosti iz odločbe odpravila, o čemer je tudi obvestila inšpektorja. Nadaljnja kršitev delovnopravne zakonodaje naj bi izhajala iz odločbe IRSD o prekršku, št. 710-39/2009 z dne 3. 4. 2009. Prekršek, ki se očita v tej odločbi je bagatelen in je bil izrečen tožeči stranki in odgovorni osebi zgolj opomin, pa tudi sicer za ta prekršek tožena stranka ne pojasni, zakaj naj bi bil s področja delovnopravne zakonodaje. Gre za prekršek iz leta 2008, torej pred obdobjem tega zakonskega dveletnega dokazovanja. Nadalje je bistvena kršitev določb upravnega postopka v tem, ker po ZUP lahko odločbe izdajajo pristojni upravni organi oziroma osebe, ki so za to pooblaščene, če tako odloči predstojnik. Iz odločbe je razvidno, da jo je izdala višja svetovalka, pri čemer obseg pooblastila iz odločbe ni razviden, zapis v odločbi „po pooblastilu“ pa tudi ne izkazuje, da je višja svetovalka dejansko pooblaščena za izdajo same upravne odločbe.

Če sodišče ne bo samo razlagalo pojma „kršitev delovnopravne zakonodaje“, predlaga, da v smislu 23. člena ZUstS začne postopek ocene ustavnosti določbe prve alinee 164. člena ZUTD. Nezakonita je odločba tudi zato, ker posega v obdobje, ko so bili pogoji za vpis v register oseb, ki opravljajo dejavnost zagotavljanja delavcev drugim delodajalcem, preverjeni že z odločbo, št. 1102-8/2009-6 z dne 6. 7. 2009. Odločbi IRSD, št. 06151-59/2009 in 710-39/2009, sta namreč obstajali že v času, ko je MDDSZ izdal odločbo z dne 6. 7. 2009. Nedopustno je, da se v novem postopku na podlagi prehodne določbe 185. člena ZUTD, še enkrat preverjajo pogoji v zvezi s kršitvijo delovnopravne zakonodaje, ki sega v obdobje, ki je bilo obravnavano s prejšnjo odločbo. Tožeča stranka predlaga, da se tožbi ugodi in da se tožeča stranka vpiše v register domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja delavcev drugemu delodajalcu. Predlaga tudi povrnitev stroškov postopka. Podredno predlaga, da se izpodbijana odločba odpravi in vrne toženi stranki v ponovno odločanje, ter da se ji povrnejo nastali stroški postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva izdaje odločbe sodišča do plačila, vse v 15 dneh, da ne bo izvršbe.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne. Še enkrat navaja vse veljavne določbe ZUTD ter ugotovljeno dejansko stanje na podlagi odločb Inšpektorata RS za delo, ki jih je že navedla v izpodbijani odločbi. Irelevantno je, ali so navedene odločbe IRSD ureditvene narave, ali je bil ugotovljen prekršek ali pa izrečen opomin oziroma globa. Bistvena je ugotovitev kršitve delovnopravne zakonodaje, kar pomeni neizpolnjevanje pogojev iz prve alinee prvega odstavka 164. člena ZUTD. Delovnopravna zakonodaja ne zajema zgolj Zakona o delovnih razmerjih, temveč tudi področje varnosti in zdravja pri delu. Glede izračuna dveletnega obdobja preverjanja dodatno pojasnjuje še, da je bila tožeča stranka kot delodajalec je bil vpisan v register agencije za zagotavljanje dela in bi morala skladno z 185. členom ZUTD v roku treh mesecev od začetka uporabe zakona predložiti ministrstvu ustrezna dokazila o izpolnjevanju pogojev iz 164. člena ZUTD, ki jih ni mogoče pridobiti po uradni dolžnosti. Ker tožeča stranka dokazil ni predložila, je tožena stranka listine pridobila po uradni dolžnosti. Tako je dveletno obdobje preverjanja obsegalo obdobje od 1. 4. 2011 do 1. 4. 2009. Odločbe, s katero je IRSD ugotovil kršitve delovnopravne zakonodaje so bile izdane dne 3. 4. 2009, 2. 6. 2009 ter 21. 10. 2010, kar pomeni, da so bile izdane v upoštevanem obdobju. Upoštevan je lahko samo datum izdaje odločbe, saj je bila kršitev delovnopravne zakonodaje ugotovljena s pravnomočno odločbo. Tožena stranka še pojasnjuje, da ni relevantno, da sta odločbi IRSD, št. 06151-59/2009 in št. 710-39/2009 obstajali že v času, ko je tožena stranka izdala odločbo, št. 11002-8/2009-6 z dne 6. 7. 2009. S to odločbo je tožena stranka odločila o vpisu v register agencij za zagotavljanje dela skladno z Zakonom o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti. Ta zakon za vpis v register ni določal pogoja glede kršitve delovnopravne zakonodaje. Ta pogoj je na novo določil ZUTD, ki je prav tako na novo vzpostavil register. Nasprotuje navedbam tožeče stranke glede kršenja določb upravnega postopka, ker oseba, ki je izdala odločbo, zato ni izkazala pooblastila. Višja svetovalka, ki je odločbo izdala je skladno s pooblastilom, št. 021-10/2011/1 pooblaščena s strani ministra za odločanje v upravnih postopkih s področja koncesij in vpisov v register za posredovanje dela, na podlagi ZZPB in na podlagi ZUTD. Seznam uradnih oseb tožene stranke je kot informacija javnega značaja naveden tudi na spletni strani tožene stranke in je vsem dostopen. Sankcioniranje vsakršne kršitve delovnopravne zakonodaje je potrebno zaradi zavarovanja interesov javnosti. V register je vpisanih 97 delodajalcev (na dan 21. 3. 2012), kar pomeni, da je možno delovati brez kršenja delovnopravne zakonodaje in tako določba ZUTD ne posega v pravico do svobodne gospodarske pobude.

Tožba je utemeljena.

V obravnavani zadevi ni sporno, da je bila tožeča stranka v skladu z Zakonom o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti z odločbo, št. 11002-8/2009-6 z dne 6. 7. 2009, že vpisana v register agencij za zagotavljanje dela. Za te pravne osebe je ZUTD v prehodni določbi drugega odstavka 185. člena predpisal, da delodajalci, ki so na dan začetka uporabe tega zakona (to je 1. 1. 2011) vpisani v register agencij za zagotavljanje dela, ali v posebno evidenco v skladu s Pravilnikom o pogojih za opravljanje dejavnosti agencij za zaposlovanje, v roku treh mesecev od začetka uporabe tega zakona predložijo ministrstvu pristojnemu za delo, ustrezna dokazila o izpolnjevanju pogojev iz 164. člena tega zakona, ki jih ni mogoče pridobiti po uradni dolžnosti. Po tretjem odstavku istega člena ministrstvo izda odločbo o nevpisu delodajalca v register oziroma v evidenco iz prvega odstavka 163. člena zakona, če delodajalec iz drugega odstavka ne izpolnjuje pogojev iz 164. člena tega zakona. Po prvem odstavku 164. člena ZUTD lahko delodajalec opravlja dejavnost zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku, če pred oddajo vloge za opravljanje te dejavnosti v obdobju zadnjih dveh let ni kršil delovnopravne zakonodaje (prva alinea), v istem obdobju nima neporavnanih obveznosti s področja davkov in prispevkov (druga alinea) ter izpolnjuje kadrovske, organizacijske, prostorske in druge pogoje, ki jih podrobneje predpiše minister za delo (tretja alinea). V zadevi je sporno, ali je tožeča stranka v obdobju zadnjih dveh let pred oddajo vloge kršila delovnopravno zakonodajo.

Iz navedenih določb izhaja, da mora tudi delodajalec, ki je bil že pred uveljavitvijo ZUTD vpisan v ustrezen register oziroma evidenco, za vpis v register po določbah tega zakona izpolniti pogoj, da v obdobju dveh let pred oddajo vloge ni kršil delovnopravne zakonodaje. Upoštevne so torej le kršitve, storjene v tem relevantnem obdobju. Glede na navedeno sodišče ne more preizkusiti zakonitosti izpodbijanega upravnega akta glede vprašanja, ali je tožeča stranka kršila delovnopravno zakonodajo (kršitve je upravni organ ugotovil na podlagi treh pravnomočnih odločb IRSD), prav v relevantnem časovnem obdobju. Upravni organ namreč ni ugotavljal, kdaj naj bi se v obravnavanem primeru začelo obdobje zadnjih dveh let in niti ni opravil presoje, ali kršitve iz omenjenih pravnomočnih odločb, pomenijo kršitve delovnopravne zakonodaje v tem roku. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je navedel le, da je tožeča stranka kršila delovnopravno zakonodajo. Iz odgovora na tožbo je sicer razvidno, da naj bi se obravnavano obdobje v obravnavanem primeru začelo s 1. 4. 2009 in trajalo do 1. 4. 2011, vendar pa razlogi v odgovoru na tožbo ne morejo nadomestiti nepopolne obrazložitve izpodbijane odločbe. Sodišče se do te navedbe tako ne more opredeliti in lahko le domneva, da temelji na dejstvu, da naj bi delodajalci po drugem odstavku 185. člena ZUTD, do 1. 4. 2011 ministrstvu sami predložili dokazila o izpolnjevanju pogojev iz 164. člena tega zakona, kar pomeni, da je tožena stranka ta datum pri tožeči stranki, kot že vpisani delodajalki izenačila z datumom vložitve vloge iz prvega odstavka 164. člena ZUTD.

Neutemeljen pa je tožbeni ugovor, ki se nanaša na zatrjevanje o neizkazanem pooblastilu višje svetovalke, ki je podpisala izpodbijano odločbo. Pooblastilo za odločanje v upravnih postopkih višje svetovalke Mateje Poljanec, ki je podpisala izpodbijano odločbo je v obliki informacije javnega značaja objavljeno na spletni strani Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve in sodišče v ta podatek ne dvomi. Sodišče je zavrnilo tudi tožbeni predlog, da naj začne postopek ocene ustavnosti (23. člen ZUstS) določbe prve alinee 164. člena ZUTD, saj po njegovi presoji za takšno presojo niso izkazani nobeni pogoji.

Sodišče je tožbi ugodilo na podlagi 2. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker so ugotovljena dejstva v bistvenih točkah nepopolno ugotovljena ter zadevo po tretjem odstavku tega člena vrnilo toženi stranki v ponoven postopek.

Tožeča stranka je ob vložitvi tožbe zahtevala tudi povrnitev stroškov postopka. Sodišče o njeni zahtevi odloča na podlagi določbe tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da če sodišče tožbi ugodi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravi ali ugotovi nezakonitost izpodbijanega akta, se tožeči stranki glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom, ki ga izda minister, pristojen za pravosodje. Prisojeni znesek plača tožena stranka. Upoštevaje določbo 2. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, številka 24/07 - Pravilnik) sodišče ugotavlja, da je tožečo stranko v upravnem sporu zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, zadeva pa je bila rešena na seji, zato je skladno z določbo drugega odstavka 3. člena Pravilnika tožeči stranki priznalo stroške v višini 350 EUR, povečane za 20% DDV.