7. 6. 2012

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude družb Koratur, d. d., Prevalje, Izletnik Celje, d. d., Celje, Integral Brebus, d. o. o., Brežice, Veolia transport Štajerska, d. d., Maribor, Veolia transport Dolenjska in Primorska, d. d., Koper, Alpetour – potovalna agencija, d. d., Kranj, Integral Notranjska, d. o. o., Cerknica, Avrigo, d. d., Nova Gorica, Kam-bus, d. d., Kamnik, in Avtobusni promet Murska Sobota, d. d., Murska Sobota, ki jih vse zastopa Odvetniška družba Vesel & Devjak, d. o. o., o. p., Ljubljana, na seji 7. junija 2012

sklenilo:

1.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Pokojninskega načrta Sklada obveznega dodatnega pokojninskega zavarovanja s spremembami z dne 18. 3. 2010 in 21. 6. 2011 se zavrže.

2.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti odločbe Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve št. 1032-6/2008-16 z dne 31. 3. 2010 in sklepa Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve št. 1032-6/2008 z dne 21. 6. 2011 se zavrže.

3.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 284. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo) se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

A.

Pobudniki izpodbijajo v izreku tega sklepa navedene akte. Izpodbijani 284. člen Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju ZPIZ-1) naj bi bil v neskladju z Ustavo, ker je pristojnost za določanje prispevne stopnje prenesel na ministra, pristojnega za delo, ne da bi opredelil kriterije za določitev njene višine in zagotovil potreben nadzor nad izvrševanjem tega pooblastila. Ureditev višine prispevka za obvezno dodatno pokojninsko zavarovanje je po njihovem mnenju zakonska materija, ker gre za obvezno plačilo, ki omogoča izvajanje ustavne pravice do socialne varnosti (50. člen Ustave). Zatrjujejo, da je izpodbijana ureditev v neskladju z 2., 87., 120. in 147. členom Ustave. Menijo, da je izpodbijani Pokojninski načrt Sklada obveznega dodatnega pokojninskega zavarovanja s spremembami z dne 18. 3. 2010 (v nadaljevanju Pokojninski načrt) skupaj z izpodbijanimi odločitvami Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve (v nadaljevanju MDDSZ) po svoji vsebini predpis, saj določa višino obveznosti, ki ima enako naravo kot davčna obveznost. Skladno s 147. členom Ustave bi po njihovem mnenju takšna vsebina morala biti urejena z zakonom. To pa naj bi izhajalo tudi iz načela zakonitosti ravnanja uprave, ki ga določa 120. člen Ustave. Izpodbijani odločitvi MDDSZ pobudniki očitajo tudi kršitev 153. in 154. člena Ustave. Pravni interes utemeljujejo z navedbo, da je obveznost plačevanja prispevkov za obvezno dodatno pokojninsko zavarovanje davčna obveznost pobudnikov, ki morajo z neposredno uporabo izpodbijanih aktov sami sestaviti pravilen davčni obračun. V nasprotnem primeru naj bi tvegali sankcioniranje s strani davčnih organov. Z vlogo z dne 17. 4. 2012 so pobudniki pobudo razširili na spremembo in dopolnitev Pokojninskega načrta z dne 21. 6. 2011 in na sklep MDDSZ št. 1032-6/2008 z dne 21. 6. 2011. Pri zatrjevanju neskladja teh aktov z Ustavo oziroma z zakonom se sklicujejo na razloge, ki so jih pred tem navajali v pobudi glede Pokojninskega načrta in odločbe MDDSZ št. 1032-6/2008-16 z dne 31. 3. 2010. Predlagajo, naj Ustavno sodišče ugotovi neskladje 284. člena ZPIZ-1 z Ustavo ter neveljavnost izpodbijanih odločitev MDDSZ in sprememb Pokojninskega načrta z dne 18. 3. 2010 in 21. 6. 2011 zato, ker niso bili objavljeni. Podredno pa Ustavnemu sodišču predlagajo odpravo izpodbijanih odločb MDDSZ in sprememb Pokojninskega načrta.

V zvezi z navedbami pobudnikov, ki se nanašajo na izpodbijani Pokojninski načrt, je Ustavno sodišče prejelo odgovor Kapitalske družbe pokojninskega in invalidskega zavarovanja, d. d., Ljubljana (v nadaljevanju KAD), v katerem nasprotuje navedbam pobudnikov, da sta Pokojninski načrt in izpodbijana odločba MDDSZ po svoji vsebini predpisa. Opozarja, da je obvezno dodatno pokojninsko zavarovanje pogodbeno razmerje in oblika dolgoročnega varčevanja v obliki življenjskega zavarovanja, ki se financira po kapitalskih principih in ima vse značilnosti zavarovanja tretjega. Delodajalec s pogodbo pristopi k Pokojninskemu načrtu in se zaveže plačevati premije za obvezno dodatno pokojninsko zavarovanje. KAD pa se kot izvajalec zavarovanja zaveže, da bo zavarovanim delavcem, ki bodo preko tega delodajalca skupinsko vključeni v obvezno dodatno pokojninsko zavarovanje, izplačala odkupno vrednost oziroma izplačevala zavarovalno vsoto v obliki pokojnine pod pogoji, določenimi v Pokojninskem načrtu. Pokojninski načrt ima zato po njenem mnenju pravno naravo splošnih pogojev pogodbe, ki za konkretno pogodbeno razmerje veljajo le kot pogodbena pravila na podlagi sklenitve pogodbe o financiranju Pokojninskega načrta med KAD in delodajalcem s soglasjem zavarovanca. Obveznost plačila premije zato nastane šele z vzpostavitvijo tristranskega pogodbenega odnosa. Določba tretjega odstavka 284. člena ZPIZ-1, na podlagi katere pokojninski načrt sprejme minister, pristojen za delo, naj bi omogočala zagotavljanje javnega interesa in nadzora države nad vsebino in izvajanjem obveznega dodatnega pokojninskega zavarovanja. Opozarja, da Ustavno sodišče ni pristojno za presojo pogodbenih razmerij in aktov poslovanja. Navaja še, da prispevki oziroma premije za obvezno dodatno pokojninsko zavarovanje niso davčna dajatev, saj se vplačujejo na osebne kapitalske račune zavarovancev, tako zbrana sredstva so v lasti zavarovancev, višina poklicne pokojnine je neposredno odvisna od višine vplačane premije, zavarovanje pa temelji na kapitalskih principih. Določba drugega odstavka 281. člena ZPIZ-1 pa naj bi prispevkom za obvezno dodatno pokojninsko zavarovanje določala le status davčno priznanega odhodka in Davčni upravi Republike Slovenije (v nadaljevanju DURS) nalagala nadzor nad plačevanjem prispevkov.

MDDSZ v odgovoru na pobudo navaja, da prispevki za obvezno dodatno pokojninsko zavarovanje niso javnofinančni prihodek in da DURS ni pristojna za njihovo pobiranje, ne opravlja nadzora nad njihovim obračunavanjem in plačevanjem in jih v primeru neplačila tudi ne izterjuje, pri čemer ji ZPIZ-1 za te dejavnosti niti ne daje posebnega pooblastila. V zvezi s tem navaja, da tudi predhodna ureditev zavarovalne dobe s povečanjem ni določala pristojnosti davčnih organov za izterjavo prispevkov iz tega naslova, ampak je zavarovanec lahko svoje pravice uveljavljal le v sodnem postopku proti delodajalcu. MDDSZ opozarja, da se obvezna narava te oblike zavarovanja nanaša predvsem na obveznost vključitve v zavarovanje v primeru opravljanja dela na določenem delovnem mestu. Glede izčrpanja pravnih sredstev opozarja na to, da sta bila zoper odločbo MDDSZ št. 1032-6/2008-16 z dne 31. 3. 2010 na Upravnem sodišču začeta upravna spora, ki še nista končana.

Na pobudo je odgovoril tudi Državni zbor Republike Slovenije. Opozarja, da pobudniki po lastnih izrecnih navedbah izpodbijajo zgolj spremembo Pokojninskega načrta v letu 2010 in s tem v zvezi tudi 284. člen ZPIZ-1. Sklicuje se na pobudi priložene dopise nekaterih pobudnikov, s katerimi so od KAD zahtevali vračilo plačanih zneskov, ki presegajo obveznosti, ki so veljale do sprejema izpodbijanih sprememb Pokojninskega načrta, ter na odgovore KAD v zvezi s tem. Meni, da je v konkretnem primeru ob takšni možnosti vložitve zahtevkov vprašljiv pravni interes pobudnikov za vložitev pobude zoper 284. člen ZPIZ-1.

5.Mnenje o pobudi je posredovala tudi Vlada Republike Slovenije. Glede izčrpanja pravnih sredstev enako kot MDDSZ opozarja na še ne končana upravna spora zoper izpodbijano odločbo MDDSZ št. 1032-6/2008-16 z dne 31. 3. 2010. Navaja tudi, da je ta odločba prenehala veljati, saj je MDDSZ 21. 6. 2011 izdalo sklep št. 1032-6/2008, s katerim je bil sprejet spremenjen in dopolnjen Pokojninski načrt, ki je nadomestil tedaj veljavni Pokojninski načrt.

6.V odgovoru na odgovore pobudniki vztrajajo pri svojih navedbah iz pobude, da imajo prispevki za obvezno dodatno pokojninsko zavarovanje naravo javnofinančnih prihodkov, ker omogočajo uresničitev ustavne pravice do pokojnine in ker za pravice iz tega zavarovanja jamči država. Dodajajo, da bi DURS morala izvajati nadzor nad njihovim obračunavanjem in izplačevanjem.[1] Ker Pokojninski načrt določa višino prispevka, katerega plačevanje je za delodajalce iz prvega odstavka 281. člena ZPIZ-1 obvezno ter ga nadzoruje in izterjuje DURS, pobudniki nasprotujejo stališču KAD, da Pokojninski načrt nima lastne obveznostne moči. Navajajo, da se do trditev MDDSZ o upravnih sporih, ki naj bi bili v teku, ne morejo opredeliti, ker niso podprte z dokazi. V odgovoru na odgovor Državnega zbora pa pobudniki vztrajajo pri utemeljitvi pravnega interesa iz pobude in prilagajo izpise iz poslovnega registra, ki dokazujejo, da je njihova glavna dejavnost prevozništvo, zaradi česar večinoma zaposlujejo poklicne voznike. Po veljavni ureditvi so delodajalci za ta delovna mesta dolžni plačevati prispevke za obvezno dodatno pokojninsko zavarovanje. Dodajajo še, da ni mogoče šteti, da ima pravno razmerje, ki nastane po sili zakona in s predpisano vsebino s strani ministra, pogodbeno naravo, niti ni mogoče kot splošne pogoje poslovanja opredeliti akta, ki po vsebini ureja pravice in obveznosti delodajalcev in ga ne sprejme katera od pogodbenih strank, temveč minister. Pobudniki poudarjajo, da imajo v zvezi z obveznim dodatnim pokojninskim zavarovanjem zgolj obveznosti, ki jih niso prevzeli prostovoljno. Menijo, da ZPIZ-1 predvideva obstoj zgolj enega pokojninskega načrta, čeprav dopušča možnost izvajanja obveznega dodatnega pokojninskega zavarovanja tudi po drugih pokojninskih družbah.

7.KAD je na poseben poziv Ustavnega sodišča predložila pogodbe o financiranju Pokojninskega načrta z vsemi pobudniki. Glede teh pogodb pobudniki navajajo, da vse pogodbene obveznosti izhajajo že iz ZPIZ-1, zaradi česar zavezancem in upravičencem obveznega dodatnega pokojninskega zavarovanja ne nalagajo novih obveznosti oziroma ne vzpostavljajo novih pravic. Menijo, da jih ni mogoče šteti za pogodbe civilnega prava. Pobudniki dodajajo, da pogodbe o financiranju Pokojninskega načrta ne vsebujejo bistvenega elementa, to je višine premije oziroma prispevka. Opozarjajo na pogodbeno določbo, da posledice zamude plačila ureja Zakon o davčnem postopku in Pokojninski načrt.

B. - I.

8.Pobudo je skupaj z ostalimi pobudniki vložila tudi družba Veolia transport Ljubljana, d. d., ki se je med postopkom pripojila k prevzemni družbi Veolia transport Dolenjska in Primorska, d. d.. Ker je tudi slednja sovlagateljica obravnavane pobude, je ni bilo treba povabiti k prevzemu pobude ob smiselni uporabi prvega odstavka 208. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 73/07 – uradno prečiščeno besedilo in 45/08 – ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 6. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS).

B. - II.

9.Na podlagi 285. člena ZPIZ-1 obvezno dodatno pokojninsko zavarovanje izvaja Sklad obveznega dodatnega pokojninskega zavarovanja (v nadaljevanju Sklad), ki ga na podlagi 286. člena ZPIZ-1 upravlja KAD. Določba 291. člena ZPIZ-1 omogoča delovanje drugih nosilcev obveznega dodatnega pokojninskega zavarovanja (pokojninskih družb), ki pridobijo soglasje Vlade Republike Slovenije. Za pridobitev soglasja morajo med drugim predložiti tudi potrjen pokojninski načrt obveznega dodatnega pokojninskega zavarovanja iz 284. člena ZPIZ-1. Ta določba torej omogoča toliko pokojninskih načrtov, kolikor je posameznih nosilcev obveznega dodatnega pokojninskega zavarovanja. Navedbe pobudnikov, da ZPIZ-1 predvideva obstoj zgolj enega pokojninskega načrta, so neutemeljene in v nasprotju s smislom določbe o obvezni predložitvi potrjenega pokojninskega načrta za pridobitev soglasja.

10.Sklad je premoženje, ki je financirano s sredstvi, zbranimi z vplačilom premij obveznega dodatnega zavarovanja, in je namenjeno izključno kritju obveznosti do zavarovancev obveznega dodatnega zavarovanja. Sklad je v lasti zavarovancev obveznega dodatnega zavarovanja, članov sklada (drugi in tretji odstavek 285. člena ZPIZ-1). DURS je na podlagi tretjega odstavka 289. člena ZPIZ-1 pristojen za nadzor nad pravilnostjo poslovanja sklada. Ta določba ne določa pristojnosti DURS za nadzor delodajalcev nad obračunavanjem in izplačevanjem prispevkov ter za njihovo izterjavo, kot to navajajo pobudniki. Te pristojnosti ni mogoče utemeljiti niti na podlagi drugega odstavka 281. člena ZPIZ-1, ki določa, da imajo prispevki za obvezno dodatno zavarovanje enak davčni status kot prispevki za obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje. S plačilom v sklad prispevki delodajalcev po izrecni zakonski določbi postanejo zasebna lastnina delavcev - zavarovancev. Trditve pobudnikov, da gre za javnofinančne prihodke oziroma davčno obveznost, so zato očitno neutemeljene.

11.ZPIZ-1 v prvem odstavku 280. člena določa, da se v obvezno dodatno pokojninsko zavarovanje obvezno vključijo zavarovanci, ki opravljajo dela, ki so ali posebno težka in zdravju škodljiva ali jih po določeni starosti ni moč uspešno poklicno opravljati. O obvezni vključitvi v dodatno pokojninsko zavarovanje govorita tudi drugi in tretji odstavek 282. člena ZPIZ-1. Prvi odstavek 288. člena ZPIZ-1 delodajalcem nalaga obveznost obveščanja o novih zaposlitvah in prerazporeditvah delavcev na delovnih mestih, za katera so dolžni skleniti obvezno dodatno pokojninsko zavarovanje po ZPIZ-1. Na podlagi prvega odstavka 281. člena ZPIZ-1 pa so delodajalci zavezanci za plačilo prispevkov. ZPIZ-1 torej od delodajalcev zahteva sklenitev obveznega dodatnega zavarovanja. Šele s sklenitvijo tega se za posamezne udeležence pogodbenega razmerja oblikujejo pravice in obveznosti, tudi višina prispevkov.

12.Izvedba obveznega dodatnega pokojninskega zavarovanja v praksi je opisani zakonski ureditvi sledila tako, da delodajalci, za katere velja obveznost sklenitve tega zavarovanja, s KAD, ki je upravljavka Sklada, sklenejo pogodbo o financiranju Pokojninskega načrta, s katero pristopijo k Pokojninskemu načrtu, ki ga izvaja Sklad. Na podlagi te pogodbe se delavci, za katere je delodajalec dolžan skleniti obvezno dodatno pokojninsko zavarovanje, vključijo v zavarovanje pod pogoji izpodbijanega Pokojninskega načrta. V Pokojninskem načrtu je med drugim določena tudi prispevna stopnja. Pravna podlaga plačevanja prispevkov je torej pogodbena.

13.Po prvem odstavku 21. člena ZUstS Ustavno sodišče presoja skladnost zakonov z Ustavo ter skladnost drugih predpisov in splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, z Ustavo in zakoni. Ustavno sodišče je že večkrat ocenjevalo, ali je treba akt šteti za predpis in pod kakšnimi pogoji. V primeru, ko tak akt ni zakon, so za oceno ključni materialni kriteriji. Tako je Ustavno sodišče v več odločitvah zapisalo, da je, ne glede na (ne)izpolnjevanje formalnih pogojev, treba šteti za predpis akt, v katerem so vsebovane splošne in abstraktne pravne norme, s katerimi se urejajo pravice in obveznosti pravnih subjektov, ali norme, ki bi navzven povzročale pravne učinke (tako v sklepu št. U-I-378/96 z dne 16. 1. 1997, OdlUS VI, 5, odločbi št. U-I-87/96 z dne 16. 7. 1998, Uradni list RS, št. 56/98, OdlUS VII, 145, sklepu št. U-I-110/95 z dne 26. 11. 1998, OdlUS VII, 210, ter sklepu št. U-I-95/01 z dne 21. 6. 2001, OdlUS X, 127).

14.Pokojninski načrt velja samo za delodajalce, ki s sklenitvijo pogodbe o financiranju Pokojninskega načrta k njemu pristopijo. Ker nima eksternih učinkov, Pokojninski načrt z izpodbijanimi spremembami z dne 18. 3. 2010 in 21. 6. 2011 ni predpis, temveč je interni akt. Glede na navedeno Ustavno sodišče za oceno njegove ustavnosti in zakonitosti ni pristojno in je zato pobudo zavrglo (1. točka izreka).

15.Iz enakih razlogov tudi izpodbijani odločitvi MDDSZ, s katerima je MDDSZ v obliki posamičnega akta sprejelo oziroma odobrilo spremembe Pokojninskega načrta, po svoji vsebini nista predpis. MDDSZ zaradi varstva javnega interesa zgolj preveri skladnost pokojninskega načrta z ZPIZ-1 po predhodni aktuarski potrditvi pristojnega organa. Zato tudi za oceno njune ustavnosti in zakonitosti Ustavno sodišče ni pristojno in je pobudo tudi v tem delu zavrglo (2. točka izreka).

16.Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti lahko da, kdor izkaže pravni interes (prvi odstavek 24. člena ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.

17.Pobudniki nasprotujejo zgolj povečanju prispevne stopnje. Izpodbijani 284. člen ZPIZ-1 višine prispevne stopnje ne določa, temveč opredeljevanje višine prispevkov za posamezna delovna mesta prepušča pokojninskemu načrtu.[2] Morebitna razveljavitev izpodbijane zakonske določbe na pravni položaj pobudnikov glede obveznosti plačila povečanih prispevkov zato ne bi imela neposrednega učinka.[3] Zato je Ustavno sodišče pobudo tudi v tem delu zavrglo (3. točka izreka).

C.

18.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič – Horvat, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Sklep je sprejelo soglasno.

dr. Ernest Petrič Predsednik

[1]Sklicujejo se na N. Belopavlovič, dr. A. Cvetko, M. Kalčič, J. Kuhelj, dr. N. Plavšak, B. Rangus: Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju s komentarjem, GV, Ljubljana 2000, str. 951.

[2]Ta, ko je izdan, nima eksternih učinkov (glej 14. točko).

[3]Obveznost plačevanja prispevkov v določeni višini izhaja neposredno iz pogodbene zaveze pobudnikov o pristopu k Pokojninskemu načrtu (glej 11. in 12. točko).