Jedro

V skladu z načelom zakonitosti mora upravni organ ostati v okviru zakona ob uporabi ustaljenih razlagalnih metod prava in si pri tem prizadevati ustavnoskladno razložiti določbo. Če pa Upravno sodišče meni, da gre pri izračunu po določbah ZNISESČP za neenako obravnavo enakih položajev varčevalcev glede na njihovo državljanstvo oziroma prebivališče (in ne za različno obravnavanje različnih položajev), pa ne iz zakonske ureditve same ne iz zakonodajnega gradiva ne more ugotoviti ustavno dopustnih razlogov za tako razlikovanje, je dolžno prekiniti postopek in samo vložiti zahtevo za oceno ustavnosti take zakonske ureditve (156. člen Ustave in prvi odstavek 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču). Ne sme pa svoje ustavne dolžnosti iz 156. člena Ustave, ko je stranka že uveljavljala sodno varstvo v upravnem sporu, te presoje prenesti na upravni organ oziroma v upravni postopek, saj za to nima podlage ne v zakonskih določbah ne v določbah Ustave. Taka zahteva tudi iz sodb ESČP, na katere se Upravno sodišče sklicuje, ne izhaja.

Glede na stališče Upravnega sodišča, da razlogov za neenako obravnavo ne more dati sodišče, ker naj bi šlo za področje, ki med drugim zadeva izvrševanje ekonomske in socialne oziroma proračunske politike, pa Vrhovno sodišče pojasnjuje, da je presoja spoštovanja določb Ustave (tudi iz 14. člena) vselej pravna presoja, ki jo mora biti sposobno opraviti sodišče. Izbrani kriterij razlikovanja mora biti v razumni povezavi s predmetom urejanja, za različno obravnavo enakih pravnih položajev pa mora obstajati razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari in ne iz izvajanja proračunske politike. Pomembno je torej vrednostno merilo primerjave, glede na katero dva položaja primerjamo med seboj.

Izrek

Reviziji se ugodi, I. točka izreka sodbe in sklepa Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 250/2017-16 z dne 12. 3. 2021 se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

Obrazložitev

1. Sklad Republike Slovenije za nasledstvo je z odločbo št. 0041-6631/2016/4 z dne 5. 1. 2017 odločil, da Republika Slovenija prevzame izpolnitev obveznosti Ljubljanske banke, d. d., Ljubljana, Glavne podružnice Zagreb, do tožnice iz naslova izplačila glavnice neizplačanih starih deviznih vlog v višini 6.947,15 EUR ter obresti v višini 3.278,60 EUR.

2. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je s sodbo in sklepom tožničini tožbi zoper odločbo Sklada Republike Slovenije za nasledstvo ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo toženki v nov postopek (I. točka izreka), tožbo zoper predhodno izdani Informativni izračun št. 0041-6631/2016/2 z dne 5. 10. 2016 pa zavrglo (II. točka izreka). Odločilo je tudi o stroških postopka (III. točka izreka).

3. Iz obrazložitve izpodbijane sodbe je razvidno, da je Upravno sodišče tožbi ugodilo zaradi kršitev pravil upravnega postopka, ker toženka v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni navedla razlogov, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo tako odločitev in ni navedla določb predpisov, na katere se odločba opira. Po presoji Upravnega sodišča je v izpodbijani odločbi ostalo nerazčiščeno ali je imela toženka objektivno in upravičeno podlago za razlikovanje med obrestno mero, za katero se je v devetdesetih letih Republika Slovenija (v nadaljevanju RS) z Ustavnim zakonom za izvedbo temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti RS ter z Zakonom o poravnavanju obveznosti iz neizplačanih deviznih vlog (v nadaljevanju ZPONDV) zavezala, da bo vračala prvotne vloge (in obresti), in obrestno mero, po kateri je bilo izračunano vračilo stare devizne vloge tožnici v izpodbijanem aktu, ki temelji na Zakonu o načinu izvršitve sodbe Evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi št. 60642/08 (v nadaljevanju ZNISESČP). Navedlo je, da zaradi te pomanjkljivosti v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni moglo preizkusiti, zato jo je odpravilo in vrnilo toženki v nov postopek.

4. Na predlog toženke je Vrhovno sodišče s sklepom X DoR 116/2021 z dne 1. 12. 2021 revizijo dopustilo glede vprašanja, ali ima Sklad Republike Slovenije za nasledstvo, javni sklad, upoštevaje načelo zakonitosti, podlago, da v postopku odločanja o zahtevi za verifikacijo na podlagi ZNISESČP drugače, kot to določa 3. člen ZNISESČP, odloči o obračunu obresti od neizplačane stare devizne vloge iz 2. člena ZNISESČP, ki je predmet prevzema izpolnitve obveznosti.

5. Toženka (v nadaljevanju revidentka) je v skladu z navedenim sklepom vložila revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Trdi, da je skladno z načelom zakonitosti vezana na zakonska določila, ki naj bi jih v odločbi, izpodbijani v tem upravnem sporu, tudi dosledno uporabila. Meni tudi, da so določbe ZNISESČP, ki urejajo obrestovanje neizplačanih starih deviznih vlog, skladne s sodbo Sodišča za človekove pravice v zadevi Ališić, njena odločba pa ob nespornem dejanskem stanju pravilna in zakonita. Predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi ter spremeni I. točko izreka izpodbijane sodbe in sklepa tako, da tožbo zoper njeno odločbo zavrne, podrejeno, naj I. točko izreka izpodbijane sodbe in sklepa razveljavi in zadevo vrne Upravnemu sodišču v novo sojenje.

6. Tožnica ni podala odgovora na revizijo.

7. Revizija je utemeljena.

8. Vrhovno sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Pri odločanju je vezano na ugotovljeno dejansko stanje, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi njegove zmotne ali nepopolne ugotovitve (drugi odstavek 85. člena ZUS- 1).

9. V obravnavani zadevi med strankama ni sporno, da je tožnica zahtevo za izplačilo stare devizne vloge vložila na podlagi ZNISESČP. Iz dejanskega stanja, ugotovljenega v upravnem postopku odločanja o tej tožničini vlogi, pa izhaja, da je stanje njene devizne vloge v EUR protivrednosti znašalo 6.947,15 EUR, pri čemer višina ugotovljenega stanja devizne vloge med strankama ni sporna, sporen je izračun obresti. Iz obrazložitve izpodbijane sodbe in sklepa izhaja, da se revidentka pri izračunu glavnice in obresti sklicuje na določbe ZNISESČP in da ugotavlja, da za drugačen izračun obresti ni pravne podlage.

10. Po presoji Upravnega sodišča pa je v postopku ostalo nerazčiščeno, ali je revidentka imela objektivno in upravičeno podlago za razlikovanje med obrestno mero, za katero se je v devetdesetih letih Republika Slovenija zavezala, da bo vračala prvotne vloge (in obresti), in obrestno mero, po kateri je izračunala vračilo stare devizne vloge tožnice na podlagi ZNISESČP. Revidentki pa očita, da ni odgovorila na ta ugovor.

11. Po presoji Vrhovnega sodišča je ta očitek neutemeljen. V obravnavani zadevi namreč ne gre za to, da revidentka ne bi pojasnila, kaj je določeno z določbami ZNISESČP in kako je te določbe v obravnavani zadevi uporabila. Revidentka je namreč navedla, da je upoštevala 3. člen ZNISESČP, ki določa obrestno mero od neizplačanih starih deviznih vlog iz 2. člena tega zakona (po časovnih obdobjih od 1. 1. 1992 dalje) in način njihovega obračunavanja, ter 4. člen istega zakona, ki določa konverzijo valut, tako valut držav, ki so del Evroobmočja, kot držav, ki niso del tega območja. V obrazložitvi odločbe res ni navajala razlogov za zatrjevano različno ureditev obrestovanja bančnih depozitov, je pa pojasnila, da je po načelu zakonitosti iz četrtega odstavka 153. člena Ustave dolžna upoštevati določbe ZNISESČP, tj. zakona, ki ureja obrestno mero neizplačanih starih deviznih vlog.

12. Iz stališča, na katerem temelji izpodbijana sodba, izhaja, da bi revidentka glede na tožničin ugovor morala pojasniti tudi razloge za drugačno določitev obrestovanja deviznih vlog, ki so predmet ZNISESČP. Upravno sodišče torej od revidentke pričakuje, da bo v postopku verifikacije stare devizne vloge presojala, ali je imel zakonodajalec ustavno dopustne razloge za določitev ureditve obrestovanja starih deviznih vlog, kot ga je določil s 3. členom ZNISESČP. 13. Revidentka je javni finančni sklad, tj. pravna oseba s statusno obliko pravne osebe javnega prava (prvi odstavek 1. člena Zakona o javnih skladih v zvezi z 18. členom Zakona o Skladu Republike Slovenije za nasledstvo in visokem predstavniku Republike Slovenije za nasledstvo). Njeno pristojnost za odločanje o prevzemu izpolnitve posamezne neizplačane stare devizne vloge v postopku verifikacije je določil drugi odstavek 7. člena ZNISESČP (tretji odstavek istega člena pa določa, da se v postopku verifikacije ugotovi upravičence, obstoj in višina stare devizne vloge ter obračuna obresti iz 3. člena tega zakona). Revidentka je torej nosilka javnih pooblastil. Tudi nosilci javnih pooblastil pa imajo pri izvajanju javnih pooblastil pravice in dolžnosti uprave, ki jih določa zakon ali drug predpis (četrti odstavek 15. člena Zakona o državni upravi).

14. Na podlagi četrtega odstavka 153. člena Ustave RS (v nadaljevanju Ustava) morajo posamični akti in dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev oblasti temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu.1 Upravni organi (kamor spada v širšem smislu tudi revidentka kot nosilka javnih pooblastil), opravljajo svoje delo samostojno, v okviru in na podlagi ustave in zakonov. Stališče, na katerem temelji izpodbijana sodba, dejansko pomeni, da Upravno sodišče dopušča možnost, da bi revidentka o obrestovanju stare devizne vloge iz 2. člena ZNISESČP odločila drugače, kot to določa 3. člen ZNISESČP. To bi bilo lahko v nasprotju z načelom zakonitosti iz drugega odstavka 120. člena in iz četrtega odstavka 153. člena Ustave, razen če bi revidentka z uporabo razlagalnih metod prava uspela ustavnoskladno drugače razložiti in uporabiti sporno določbo, na način, ki bi presegel običajno jezikovno razlago ter bi ob tem še vedno ostal v okviru sporne zakonske določbe in ne bi spreminjal ali samostojno urejal zakonske materije. Če pa to ni mogoče, pa je dolžan opozoriti pristojni organ na neustavnost oziroma nezakonitost posamezne zakonske določbe2. Če nič od navedenega upravni organ ne stori, in uporabi neustavno ali nezakonito določbo, pa v primeru upravnega spora Upravno sodišče nima pooblastila za prenos presoje (ne)ustavnosti ali (ne)zakonitosti nazaj na upravni organ, temveč mora to storiti samo, kar bo podrobneje obrazloženo v nadaljevanju.

15. Po vsebini revidentka sprašuje o obsegu svoje vezanosti na načelo zakonitosti. V zvezi s tem vprašanjem Vrhovno sodišče odgovarja, da mora organ ostati v okviru zakona ob uporabi ustaljenih razlagalnih metod prava in si pri tem prizadevati ustavnoskladno razložiti določbo.

16. Upravno sodišče mora v upravnem sporu zoper odločbo, izdano v postopku po ZNISESČP, presoditi zakonitost te odločbe glede na določbe tega zakona. Tudi če s tožbo ni uveljavljana nezakonitost izpodbijane odločitve temveč neustavnost zakonske pravne podlage zanjo, se mora Upravno sodišče samo opredeliti do teh tožbenih ugovorov in jih, če meni, da so neutemeljeni, obrazloženo zavrniti. Če pa meni, da gre pri izračunu po določbah ZNISESČP za neenako obravnavo enakih položajev varčevalcev glede na njihovo državljanstvo oziroma prebivališče (in ne za različno obravnavanje različnih položajev), pa ne iz zakonske ureditve same ne iz zakonodajnega gradiva ne more ugotoviti ustavno dopustnih razlogov za tako razlikovanje, je dolžno prekiniti postopek in samo vložiti zahtevo za oceno ustavnosti take zakonske ureditve (156. člen Ustave in prvi odstavek 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču). Ne le Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, tudi 14. člen Ustave zagotavlja enake človekove pravice in temeljne svoboščine ne glede na osebne okoliščine ter enakost pred zakonom. Ne sme pa Upravno sodišče svoje ustavne dolžnosti iz 156. člena Ustave, ko je stranka že uveljavljala sodno varstvo v upravnem sporu, te presoje prenesti na upravni organ oziroma v upravni postopek, saj za to nima podlage ne v zakonskih določbah ne v določbah Ustave. Taka zahteva tudi iz sodb ESČP, na katere se Upravno sodišče sklicuje, ne izhaja.

17. Glede na stališče Upravnega sodišča, da razlogov za neenako obravnavo ne more dati sodišče, ker naj bi šlo za področje, ki med drugim zadeva izvrševanje ekonomske in socialne oziroma proračunske politike, pa Vrhovno sodišče pojasnjuje, da je presoja spoštovanja določb Ustave (tudi iz 14. člena) vselej pravna presoja, ki jo mora biti sposobno opraviti sodišče. Izbrani kriterij razlikovanja mora biti v razumni povezavi s predmetom urejanja, za različno obravnavo enakih pravnih položajev pa mora obstajati razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari3 in ne iz izvajanja proračunske politike. Pomembno je torej vrednostno merilo primerjave, glede na katero dva položaja primerjamo med seboj.

18. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče reviziji ugodilo, izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo v novo sojenje (prvi odstavek 93. člena v zvezi z drugim odstavkom 75. člena ZUS-1 in prvi odstavek 94. člena ZUS-1).

19. Vrhovno sodišče ni sledilo primarnemu revizijskemu predlogu, naj izpodbijano sodbo spremeni in tožbo zavrne, saj revizijske navedbe o ustreznosti zakonske ureditve obrestovanja presegajo okvir dopuščenega vprašanja in se Vrhovno sodišče do njih ne more opredeljevati. Izven konkretnih vprašanj, glede katerih je bila dopuščena, namreč revizija ni dovoljena (tretji odstavek 374. člena ZPP). Sicer pa je z vidika predpisanih obrestnih mer po 3. členu ZNISESČP, kot navaja tudi revidentka, Vrhovno sodišče s sklepom X DoR 300/2020 z dne 11. 11. 2020 že dopustilo revizijo glede vprašanja utemeljenosti razlikovanja med varčevalci v Glavnih podružnicah Zagreb in Sarajevo ter varčevalci v domačih podružnicah slovenskih bank.

20. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

1 Kot je Ustavno sodišče pojasnilo že v več svojih odločbah, npr. odločbi U-I-50/00 z dne 30. 5. 2002, je zakon vsebinska podlaga za izdajanje posamičnih aktov izvršilne oblasti, tako vlade kot upravnih organov. 2 Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča U-I-39/10 z dne 11. 3. 2010 3 Glej npr. odločbe Ustavnega sodišča U-I-253/13 z dne 13. 2. 2014, Up-217/14 z dne 7. 2. 2018 (10. točka obrazložitve), U-I-65/17 z dne 2. 9. 2021 (31. točka obrazložitve) in U-I-272/18 z dne 7. 4. 2022 (19. točka obrazložitve).