17. 11. 2005

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Detektivske zbornice Republike Slovenije, Ljubljana, ki jo zastopa predsednik Robert Rožaj, na seji dne 17. novembra 2005

sklenilo:

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 2. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o detektivski dejavnosti (Uradni list RS, št. 96/02) se zavrne.

Obrazložitev

A.

1.Detektivska zbornica Republike Slovenije (v nadaljevanju Zbornica) izpodbija prvi odstavek 2. člena in prvi odstavek 21. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o detektivski dejavnosti (v nadaljevanju ZDD-A). Navaja, da je izpodbijana novela ukinila proračunska sredstva kot vir za financiranje nalog, ki jih opravlja na podlagi javnega pooblastila, in zagotavljanje teh sredstev po preteku dvanajstmesečnega prehodnega obdobja v celoti naložila pobudnici sami, in sicer iz sredstev članarine in opravljanja drugih nalog, določenih s statutom. S takšno ureditvijo naj bi bili kršeni načeli varstva zaupanja v pravo in pravne države (2. člen Ustave) ter načelo prepovedi povratne veljavnosti pravnih aktov (155. člen Ustave). Posegi v pridobljene pravice ali upravičenja so po mnenju pobudnice dopustni le, ko zakon tak poseg predvidi še pred pridobitvijo pravice oziroma upravičenosti. Zakon o detektivski dejavnosti iz leta 1994 (pred izpodbijano novelo) pa te možnosti ni predvidel, niti ni navajal razlogov za prenehanje upravičenosti do financiranja nalog javnega pooblastila ali za odvzem in prenos teh nalog na drugo organizacijo. Z izpodbijano novelo, ki je ukinila dotedanji proračunski vir financiranja nalog javnega pooblastila, naj bi se materialni položaj pobudnice znatno poslabšal in to brez stvarnega razloga, kar naj bi bilo v očitnem nasprotju z ustavnim načelom varstva zaupanja v pravo. Izpodbijana ureditev naj bi tudi z učinkom za nazaj posegala v pridobljeno pravico pobudnice do sredstev iz proračuna. Po mnenju pobudnice bi lahko zakonodajalec način financiranja nalog javnega pooblastila spremenil oziroma odpravil le pod pogojem, če bi jo hkrati tudi razbremenil opravljanja teh nalog. Tako kot ne obstaja pravica zahtevati financiranje njene dejavnosti, po mnenju pobudnice tudi ne obstaja dolžnost iz lastnih virov zagotavljati sredstva za financiranje nalog, ki jih na podlagi Zakona opravlja kot javno pooblastilo. Z odpravo veljavnega proračunskega vira za financiranje nalog, ki imajo naravo javnega pooblastila, naj bi bilo kršeno tudi načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave), saj naj bi se naloge drugih zbornic, ki jih te opravljajo kot javno pooblastilo (npr. Obrtne zbornice in Gospodarske zbornice), financirale iz sredstev državnega proračuna in ne iz sredstev članarine ali drugih neproračunskih virov, kot je določeno v izpodbijani noveli.

2.Državni zbor očitke o kršitvi 2. člena, drugega odstavka 14. člena in 155. člena Ustave zavrača. V odgovoru navaja stališče predlagatelja novele, da dodeljevanje proračunskih sredstev Zbornici v obravnavanem primeru ni smotrno, ker lahko sama s članarino in z zaračunavanjem nadomestil za izvajanje javnih pooblastil zagotavlja zadostna finančna sredstva. Ker je zmožnost financiranja javnih pooblastil iz lastnih sredstev posledica zakonske dopustitve njihovega pridobivanja kot javnih sredstev v okviru pridobivanja lastnih dohodkov Zbornice v skladu z zakonom, po stališču Državnega zbora izpodbijana ureditev v temelju ni v neskladju z Ustavo. Meni pa, da je zakonska ureditev vprašanj financiranja Zbornice neposredno v Zakonu urejena pod ravnijo, kot jo dosedanja ustavnosodna presoja zahteva za pridobivanje tistih prihodkov, ki imajo značaj javnih sredstev.

3.Vlada v mnenju o pobudi meni, da izpodbijana novela ni v neskladju z 2. členom, drugim odstavkom 14. člena in s 155. členom Ustave. Pojasnjuje, da glede na določbo 3. člena Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 79/99 in nasl. – v nadaljevanju ZJF) Zbornica ni niti neposreden niti posreden uporabnik proračuna, temveč v skladu s 7. točko prvega odstavka 3. člena ZJF pridobiva sredstva za sofinanciranje izvajanja javnih pooblastil na podlagi pogodbe z Ministrstvom za notranje zadeve (v nadaljevanju Ministrstvo). Meni, da danes Zbornici ni več smotrno dodeljevati proračunskih sredstev za izvajanje javnih pooblastil, ker so se dejanske razmere od ustanovitve Zbornice, ko je potrebovala sredstva za začetek svojega dela, do danes precej spremenile. Po oceni Ministrstva lahko namreč Zbornica izvaja poverjena javna pooblastila brez dodatnih proračunskih sredstev, saj lahko opravljanje njenih nalog v celoti financira iz obvezne članarine in denarnih nadomestil za podelitev detektivskih licenc. Slednja niso zanemarljiva, saj znaša detektivska licenca 200.000 tolarjev, Zbornica pa v tekočem koledarskem letu podeli povprečno 5 licenc. Vlada pa meni, da tako majhen obseg dela ne upravičuje podeljevanja proračunskih sredstev. Poleg tega Ustava v zvezi z izvajanjem javnih pooblastil ne določa, da je treba sredstva za njihovo opravljanje zagotavljati iz proračuna (kot je to v primeru iz drugega odstavka 140. člena Ustave), tega ne določa niti 15. člen Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 52/02 in nasl. – ZDU-1), ki podrobneje ureja javno pooblastilo. Le, če bi bili nosilcu konkretnega javnega pooblastila s tem v zvezi naloženi zgolj ali v pretežni meri stroški, bi moralo biti po mnenju Vlade financiranje take dejavnosti zagotovljeno iz proračuna. V primeru pobudnice pa ne nastajajo nobeni izredni stroški, ki jih ne bi mogla pobudnica pokriti iz sredstev obvezne članarine in detektivskih licenc.

B.

4.Pobudnica navaja, da vlaga pobudo za presojo prvega odstavka 2. člena in prvega odstavka 21. člena ZDD-A. Toda določba 2. člena ZDD-A ima zgolj en odstavek, ki določa, da se 6. člen Zakona o detektivski dejavnosti (Uradni list RS, št. 32/94 – v nadaljevanju ZDD) v celoti spremeni. Z 2. členom ZDD-A spremenjeni 6. člen ZDD v prvem odstavku določa, da Zbornica zagotavlja sredstva za izvajanje javnih pooblastil in drugih svojih nalog iz članarine in iz opravljanja drugih nalog, določenih s statutom. V drugem odstavku pa, da osnovo, višino in način plačevanja članarine določi Zbornica s Statutom. Prvi odstavek 21. člena ZDD-A, ki je prehodna določba, določa le, da se 2. člen ZDD-A začne uporabljati dvanajst mesecev po uveljavitvi novele. Iz vsebine pobude izhaja, da pobudnica dejansko nasprotuje le 2. členu novele, in sicer le v delu, ki se nanaša na prvi odstavek spremenjenega 6. člena, to je v delu, v katerem ta določa drugačen način financiranja izvajanja javnih pooblastil Zbornice, kot je bil določen pred novelo. Zato je Ustavno sodišče pobudo presojalo le v tem obsegu.

5.Očitek pobudnice, da ima izpodbijani del 2. člena ZDD-A učinek za nazaj, ker odpravlja dosedanji način financiranja nalog javnega pooblastila iz sredstev državnega proračuna, zaradi česar naj bi bil v neskladju s 155. členom Ustave, je neutemeljen. Ta ustavna določba, razen pod pogoji iz drugega odstavka, prepoveduje povratni učinek pravnih aktov. Predpis učinkuje povratno tedaj, ko je za začetek njegove uporabe določen trenutek pred njegovo uveljavitvijo. S tem predpis poseže v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bila zaključena v času veljavnosti prejšnje pravne norme (odločba št. U-I-112/95 z dne 8. 5. 1997, Uradni list RS, št. 34/97 in OdlUS VI, 57). V primeru 2. člena ZDD-A ne gre za takšno določbo. ZDD-A je stopil v veljavo petnajsti dan po objavi v Uradnem listu (22. člen ZDD-A), izpodbijana določba pa se je pričela uporabljati dvanajst mesecev po objavi (prvi odstavek 21. člena ZDD-A). Glede na to ni mogoče trditi, da izpodbijana zakonska določba učinkuje povratno.

6.Varstvo pravic zoper zakonske posege z učinkom za naprej je zagotovljeno z določbo 2. člena Ustave, da je Slovenija pravna država. Med načela pravne države sodi tudi načelo varstva zaupanja v pravo. To načelo posamezniku zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem in legitimnem javnem interesu. Ker gre za splošno pravno načelo in ne neposredno za eno od človekovih pravic, katerim po 15. členu Ustave pripada strožje varstvo pravic zoper morebitne omejitve in druge posege, to načelo nima absolutne veljave in je v večji meri kot posamezne človekove pravice dostopno možnim omejitvam, torej temu, da je v primeru konflikta oziroma kolizije med tem in drugimi ustavnimi načeli oziroma dobrinami treba pri t. i. tehtanju dobrin presoditi, kateri izmed ustavno varovanih dobrin je v posameznem spornem primeru treba dati prednost. Pri takem tehtanju ustavnopravnih dobrin je na eni strani ustavno načelo varstva zaupanja v pravo, pri čemer je zlasti pomembno, ali so te spremembe na pravnem področju, za katero gre, relativno predvidljive in so torej prizadeti s spremembo lahko vnaprej računali ter kakšna sta teža spremembe in pomen obstoječega pravnega položaja za upravičence na eni strani, na drugi pa javni interes, ki utemeljuje drugačno ureditev od obstoječe.

7.Detektivska zbornica je poklicna, javnopravna zbornica, ki naloge iz 1. in 2. točke prvega odstavka 5. člena ZDD opravlja kot javno pooblastilo.[1] Pred izpodbijano novelo je Zakon v 6. členu določal, da se naloge, ki jih opravlja Zbornica kot javna pooblastila, financirajo iz proračuna. Z izpodbijano novelo spremenjeni prvi odstavek 6. člena ZDD pa je določil, da Zbornica zagotavlja sredstva za izvajanje javnih pooblastil in drugih svojih nalog iz članarine in iz opravljanja drugih nalog, določenih s statutom. Ta določba (in s tem nov način zagotavljanja sredstev za izvajanje javnih pooblastil) se je začela uporabljati dvanajst mesecev po uveljavitvi novele (prvi odstavek 21. člena ZDD-A). S tem, ko je zakonodajalec pobudnici ukinil zakonsko zagotovljen proračunski vir financiranja izvajanja javnih pooblastil, je bilo v obravnavanem primeru načelo varstva zaupanja v pravo sicer prizadeto, vendar je bil poseg po oceni Ustavnega sodišča dopusten in utemeljen v prevladujočem legitimnem javnem interesu.

8.Po določbi 15. člena ZDU-1 se lahko funkcije državne uprave na osebe javnega prava (pobudnica) prenesejo z javnim pooblastilom takrat, kadar je s tem omogočeno učinkovitejše in smotrnejše opravljanje upravnih nalog, kot bi bilo v primeru opravljanja nalog v upravnem organu, zlasti če se lahko opravljanje upravnih nalog v celoti ali pretežno financira z upravnimi taksami oziroma plačili uporabnikov. Pobudnica izhaja iz zmotne predpostavke, da ima pravico do sredstev iz proračuna že na podlagi okoliščine, da izvaja naloge javnega pooblastila. Nasprotno, okoliščina, da je mogoče opravljanje upravnih nalog v celoti ali pretežno financirati z upravnimi taksami oziroma plačili uporabnikov, je eden izmed pogojev, da se lahko javno pooblastilo podeli. Pobudnici je ob ustanovitvi zakonodajalec sicer namenil proračunska sredstva za izvajanje nalog javnega pooblastila, vendar je iz zakonodajnega gradiva v postopku sprejemanja izpodbijane novele (EPA 442-III)[2] in iz pojasnil, pridobljenih v postopku presoje utemeljenosti pobude, razvidno, da so se dejanske razmere od ustanovitve Zbornice, ko je potrebovala sredstva za začetek svojega dela, do danes spremenile. Po oceni Ministrstva lahko namreč Zbornica izvaja poverjena javna pooblastila brez dodatnih proračunskih sredstev, saj lahko opravljanje njenih nalog v celoti financira iz obvezne članarine in denarnih nadomestil za podelitev detektivskih licenc. Ker je zakonodajalec ugotovil, da so se okoliščine s potekom časa spremenile in da Zbornica proračunskih sredstev za izvajanje nalog javnega pooblastila ne potrebuje več, je proračunska sredstva ukinil. V obravnavanem primeru skrb zakonodajalca, da se prepreči nesmotrno odtekanje sredstev za javno porabo, pomeni stvaren in v prevladujočem legitimnem javnem interesu utemeljen razlog za dopustnost posega v bodoči položaj pobudnice. Pobudnica ne navaja, da zaradi izpodbijane spremembe nima sredstev za izvajanje javnih pooblastil, oziroma da sredstva, ki jih pridobi s članarino[3] in z zaračunavanjem nadomestil za zaračunavanje storitev pri izvajanju javnih pooblastil,[4] ne zadoščajo za opravljanje njenih nalog. Zatrjuje le, da se je njen finančni položaj znatno poslabšal. Glede na to izpodbijani zakonski ureditvi tudi ni mogoče očitati nerazumnosti. Poleg tega je zakonodajalec v prvem odstavku 21. člena ZDD-A, v katerem je določil, da izpodbijana ureditev začne veljati šele dvanajst mesecev po uveljavitvi novele, pobudnici dal možnost, da se na novo ureditev ustrezno pripravi. Pobudnica ni izkazala, da tega v danem roku ni bilo mogoče storiti.

9.Neutemeljen je tudi pavšalen očitek pobudnice o kršitvi načela enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave). Pobudnica neskladja izpodbijane ureditve s to ustavno določbo namreč ne more izkazati zgolj s pavšalno navedbo, da naj bi se naloge drugih zbornic, ki jih te opravljajo kot javno pooblastilo (npr. Obrtne zbornice in Gospodarske zbornice), financirale iz sredstev državnega proračuna.

10.Glede na navedeno je Ustavno sodišče pobudo zavrnilo kot očitno neutemeljeno.

C.

11.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – ZUstS) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.

Predsednik dr. Janez Čebulj

Prvi, drugi in tretji odstavek 5. člena ZDD se glasijo: "Zbornica opravlja naslednje naloge: 1. daje in odvzema licenco detektiva; 2. v soglasju z ministrstvom, pristojnim za notranje zadeve, določi program detektivskega izpita, in način opravljanja detektivskega izpita iz 8. člena tega zakona. Zbornica opravlja tudi naslednje naloge: 1. spremlja in obravnava delo članov; 2. sprejema kodeks poklicne etike in ukrepe ob njegovem kršenju; 3. vodi evidence detektivov; 4. opravlja druge naloge, določene s statutom in predpisi državnih organov; 5. opravlja nadzor nad delom članov; 6. določi obrazec izkaznice iz 14. člena. Naloge iz 1. in 2. točke prvega odstavka tega člena opravlja Zbornica kot javno pooblastilo.

Poročevalec DZ, št. 15/02, str. 68.

V zvezi z naravo članarine pri obveznih zbornicah je Ustavno sodišče že zavzelo stališče, da ima značaj javne dajatve (glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-290/96 z dne 11. 6. 1998, Uradni list RS, št. 49/98 in OdlUS VII, 124).

Iz 45. člena Statuta je razvidno, da so prihodki Zbornice tudi vpisnine detektivskih kandidatov za vpis v evidenco kandidatov za opravljanje detektivskega izpita in vplačila detektivskih kandidatov za opravljanje detektivskega izpita.