11.V zvezi s prepovedjo državnega omejevanja konkurence iz prvega odstavka 106. člen PDEU tožnica trdi, da gre za kršitev, če država brez objektivne utemeljitve ustvari prevladujoč položaj podjetja na relevantnem trgu. Tožena stranka je v Uredbi in javnem razpisu brez objektivne utemeljitve ustvarila sistem izključnih koncesij za opravljanje dejavnosti in z odločbo podelila izključno koncesijo. V Uredbi, javnem razpisu in odločbi ni naveden opravičljiv razlog, za to da bi morala izključno koncesijo dobiti le tista veterinarska organizacija, ki zbere največ točk po prednostnih merilih iz javnega razpisa. S tem je ustvarila prevladujoč položaj izbranega koncesionarja in kršila 106. člen PDEU.

Jedro

38.Merilo, kot je določeno v javnem razpisu, tako po presoji sodišča ni sorazmerno, saj ni jasno, kako bi lahko pri koncesiji, dodeljeni za določeno območje, prednost pomenila okoliščina, da je izbrani koncesionar prijavil večje območje, od določenega, na katerem je pripravljen nuditi koncesijske storitve. Prav tako ni jasno, kako naj bi zagotavljala prijava za območje celotne upravne enote (kjerkoli v Sloveniji) in sedež v tej upravni enoti zasledovano prednost večjega območja pri dodelitvi koncesije za območje cele upravne enote ali večjega števila občin v tej upravni enoti, če se koncesija dodeljuje za območje, ki je v drugi upravni enoti. Če je imela tožena stranka s sedežem v mislih obstoj veterinarske organizacije na nekem območju, pa bi bila ta organizacija v zvezi z območjem, za katerega je koncesija podeljena, če bi bila na tem območju.

28.Tožena stranka je v VII. poglavju javnega razpisa uredila prednostno merilo po četrtem odstavku 3. člena Uredbe tako, da je določila: "Pokritje večjega območja, za katerega se prijavlja in izpolnjuje pogoje (točke iz posameznih alinej se ne seštevajo): - za območje dveh ali več celih upravnih enot, ki predstavljajo zaokroženo celoto tako, da ima v vsaj dveh od teh sedež ali podružnico: 14 točk; - za območje ene cele upravne enote, v kateri ima sedež ali podružnico: 12 točk; - za območje 5 občin ali več, ki predstavljajo zaokroženo celoto in niso hkrati območje cele upravne enote: 10 točk; - za območje 4 občin, ki predstavljajo zaokroženo celoto in niso hkrati območje cele upravne enote: 8 točk; - za območje 3 občin, ki predstavljajo zaokroženo celoto in niso hkrati območje cele upravne enote: 6 točk; - za območje 2 občin, ki predstavljata zaokroženo celoto in nista hkrati območje cele upravne enote: 4 točke. Zaokrožena celota je območje dveh ali več občin ali upravnih enot, ki mejijo ena na drugo.

12.Po tožničinem mnenju vsebina Uredbe, kot je določena v javnem razpisu, po svoji naravi pomeni omejitev oziroma poseg v svobodno gospodarsko pobudo iz 74. člena Ustave, kar je v nasprotju z drugim odstavkom 15. člena Ustave, saj je omejitev svobodne gospodarske pobude namesto z zakonom predpisana s podzakonskim predpisom. Tožnica trdi, da bi bila mreža javne veterinarske službe za zagotavljanje najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali lahko povsem učinkovito organizirana na način, da bi vsi verificirani ponudniki dejavnosti imeli enake možnosti ponujati dejavnosti na trgu. Lastnik živali oziroma rejec bi lahko prosto izbiral, kdo od njih bo dejansko opravil to storitev iz najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali in temu bi država plačala. Iz Uredbe, javnega razpisa in odločbe ni razvidno, zakaj bi bilo nujno koncesijo na posameznem območju podeliti le eni veterinarski organizaciji, prav tako ni pojasnjen namen takšne ureditve.

Ureditev v javnem razpisu, na podlagi katere je mogoče ovrednotiti kandidate glede na celotno prijavljeno območje in se lahko kot pokritje večjega območja ovrednoti prijavo na območje ene cele upravne enote, za katero ali del katere se dodeljuje koncesijo in v kateri prijavitelji nimajo sedeža, ker so se hkrati prijavili še na območje druge upravne enote, v kateri imajo sedež, pa je po presoji sodišča diskriminatorna, saj se s takim načinom ureditve tega merila omogoča enako obravnavanje različnih položajev s tem, ko enako ovrednoti veterinarske organizacije za pokritje cele upravne enote, v kateri niso občine, za katere se je koncesija podelila.

39.Glede na navedeno je prednostno merilo iz druge alineje VII. poglavja javnega razpisa v delu, ki omogoča ovrednotenje prijave veterinarske organizacije na območje ene cele upravne enote, za katero se v posamezni zadevi podeljuje koncesija in v kateri nima sedeža, zaradi hkratne prijave še na območje druge cele upravne enote, v kateri ima sedež, po presoji sodišča nesorazmerno in dopušča diskriminatorno obravnavo. Če se koncesija podeljuje za določeno območje, bi bil treba upoštevati tista prednostna merila, ki so v povezavi s tem določenim območjem.

13.Tožnica navaja, da prva alineja 3. točke VIII. poglavja javnega razpisa kot način zagotavljanja nepretrgane veterinarske dejavnosti za terensko diagnostiko in preiskave, s katerimi se potrdi bolezen ali ovrže sum, določa dosegljivost veterinarja v ambulanti. Po tožničinem mnenju jezikovna razlaga navedene določbe javnega razpisa kaže, da so relevantni samo veterinarji v ambulanti, s katero se organizacija prijavlja v občini in da se ne glede na število dodatnih veterinarjev po tem kriteriju lahko dodeli največ 1 točko. Javni razpis nikjer ne določa, da bi bili poleg ambulante, s katero se prijavlja, dodatno ovrednoteni tudi veterinarji v morebitnih ambulantah prijavitelja v drugih občinah oziroma celo drugih upravnih enotah. Po tem kriteriju ni relevantno, ali ima organizacija v ambulanti, s katero se prijavlja, še kakšnega dosegljivega veterinarja, zato je še toliko manj upoštevno, ali ima dodatnega veterinarja v drugi ambulanti, s katero se sploh ne prijavlja v tej relevantni občini. Tožnica je po tem kriteriju dobila 1 točko za dosegljivost veterinarja v ambulanti v Kranju, izbranemu koncesionarju pa je tožena stranka dodelila 2 točki. Dodatno točko je izbrani koncesionar dobil za razpoložljivost veterinarja v drugi veterinarski ambulanti, ki je v Č. in spada pod Upravno enoto Radovljica. Ta ambulanta ni niti v občini niti v upravni enoti, za katero se je prijavil izbrani koncesionar v konkretni zadevi. Javni razpis ne predvideva takšne podelitve dodatnih točk, za dosegljivost veterinarjev v drugih ambulantah, s katerimi se veterinarska organizacija prijavlja v občinah ..., zato je odločba v nasprotju z javnim razpisom in je v tem delu arbitrarna. Namen tega prednostnega merila je v tem, da največ točk dobi veterinarska organizacija z najboljšim načinom zagotavljanja nepretrgane veterinarske dejavnosti za terensko diagnostiko in preiskave, s katerimi se potrdi bolezen ali ovrže sum nanjo.

40.V nadaljevanju sodišče še ugotavlja, da je med strankami sporno tudi merilo dosegljivosti veterinarja iz 3. točke VIII. poglavja javnega razpisa, ki določa: "Način zagotavljanja nepretrgane veterinarske dejavnosti za terensko diagnostiko in preiskave, s katerimi se potrdi bolezen ali ovrže sum (točke iz posameznih alinej se ne seštevajo): - dosegljivost veterinarja v ambulanti, s katero se prijavlja v občini tekom delovnega časa od ponedeljka do petka v obsegu 8 ur dnevno: 1 točka; - dosegljivost dodatnega veterinarja na mobilnem telefonu 24 ur skozi celo leto ne glede na proste delovne dni: 2 točki."

Iz javnega razpisa jasno izhaja, da je največje število točk po prvi alineji 3. točke VIII. poglavja javnega razpisa 1 točka, zato je zmotno stališče tožene stranke, da prijaviteljem za vsako ambulanto pripada 1 točka. Pri tem merilu je namreč še posebej poudarjeno, da se točke iz posameznih alinej ne seštevajo.

29.Med strankami ni sporno, da sta izbrani koncesionar in tožnica prejela 12 točk na podlagi druge alineje VII. poglavja javnega razpisa. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da se je izbrani koncesionar prijavil na območje cele upravne enote Kranj, cele upravne enote Radovljica, cele upravne enote Tržič in območje občin Škofja Loka, Železniki, Gorenja vas-Poljane, Žirovnica, Medvode in Vodice. Kljub temu, da je z izpodbijano odločbo podeljena koncesija za območje občin ..., ki so v upravni enoti Kranj, kjer izbrani koncesionar nima sedeža ali podružnice, je tožena stranka izbranemu koncesionarju priznala 12 točk, ker se je prijavil (tudi) na območje cele upravne enote Radovljica, kjer ima sedež in podružnico. V zvezi s tem je med strankami sporno vprašanje, ali je diskriminatorno prednostno merilo, kot je urejeno v VII. poglavju javnega razpisa. Tožnica v bistvenem zatrjuje neustavnost in nezakonitost načina ureditve prednostnega merila pokrivanja večjega območja v javnem razpisu, ki omogoča enako obravnavanje različnih položajev s tem, ko omogoča enako ovrednotenje veterinarske organizacije za pokritje cele upravne enote, v kateri niso občine, za katere se je koncesija podelila.

Povzetek odgovora na tožbo

Izrek

41.Upravno sodišče je v zadevi II U 276/2020 z dne 24. 8. 2022 sprejelo stališče, da iz določb Javnega razpisa izhaja, da se to merilo presoja glede na dosegljivost veterinarja v ambulanti, s katero se prijavlja za posamezno območje, kar pomeni, da je pravno pomembna le dosegljivost veterinarja in ne lega ambulante v ambulanti, s katero se ta za posamezno občino (ali več njih) prijavlja (tudi če je ta izven nje). Glede na navedeno je tožena stranka izbranemu koncesionarju po tem merilu neutemeljeno dodelila 2 točki za dve ambulanti, s katerima se je prijavil na območje dodeljene koncesije. Iz javnega razpisa jasno izhaja, da je največje število točk po prvi alineji 3. točke VIII. poglavja javnega razpisa 1 točka, zato je zmotno stališče tožene stranke, da prijaviteljem za vsako ambulanto pripada 1 točka. Pri tem merilu je namreč še posebej poudarjeno, da se točke iz posameznih alinej ne seštevajo. To pomeni, da je tožena stranka zmotno uporabila tudi merilo po 3. točki VIII. poglavja ponovljenega javnega razpisa.

14.V odgovoru na tožbo tožena stranka nasprotuje tožbenim navedbam glede nezakonitosti in neustavnosti javnega razpisa, Uredbe in ZVet-1, saj meni, da Uredba na podlagi drugega odstavka 66. člena ZVet-1 le podrobneje ureja zakonske določbe ZVet-1 o tem, katera merila se upoštevajo pri izbiri in katere pogoje mora izpolnjevati koncesionar. Uredba, ki je v veljavi že od 17. 6. 2008, je podrobneje urejala pogoje in prednostna merila že pri javnem razpisu iz leta 2010.

42.Zato je sodišče v skladu s 4. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, odpravilo izpodbijano odločbo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek v skladu s tretjim odstavkom 64. člena ZUS-1. V skladu s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 je tožena stranka v ponovnem postopku vezana na pravno mnenje sodišča. V takšnih okoliščinah se sodišče ni opredeljevalo do ostalih tožbenih navedb o kršitvi načela legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave, o ustavnosti in zakonitosti 5. točke VIII. poglavja javnega razpisa, o kršitvi svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave ter omejevanja konkurence z Uredbo in javnim razpisom.

I.Tožbi se ugodi, 1., 2. in 6. točka izreka odločbe Uprave Republike Slovenije za varno hrano, veterinarstvo in varstvo rastlin številka U014‑49/2020/6 z dne 16. 7. 2020 se odpravi in se zadeva v tem delu vrne toženi stranki v ponoven postopek.

30.Ustavno sodišče je v 20. točki obrazložitve navedene odločbe, ki se nanaša na obravnavani javni razpis, sprejelo stališče, da je tožena stranka pri določanju meril za izbor koncesionarjev vezana na določila oziroma temeljna načela ZJZP, ki naj zagotovijo preglednost, konkurenčnost, nediskriminatornost in poštenost postopkov nastajanja ter sklepanja in izvajanja posameznih oblik javno-zasebnega partnerstva. Ta merila sodoločajo okvir možnih meril na posameznih področjih dodeljevanja koncesij ter na splošno izhajajo že iz temeljnih ustavnih zahtev, zlasti v zvezi z enakostjo pred zakonom iz 14. člena Ustave in podjetništvom iz 74. člena Ustave. Ovrednotenje merila je po presoji sodišča del vsebine in podrobnejše določitve merila v javnem razpisu. To pomeni, da je koncendent vezan na ustavo in zakon pri določanju in ovrednotenju meril za izbiro koncesionarja, zato mora sodišče presojati ustavnost in zakonitost v javnem razpisu določenih meril vključno z njihovim ovrednotenjem v skladu z načeli iz ZJPZ.

15.Tožena stranka trdi, da prednostna merila niso diskriminatorna, saj je treba glede na namen ZVet-1 pri izbiri koncesionarja upoštevati najustreznejšega kandidata za določeno območje z vidika zagotavljanja učinkovitega, pravočasnega in kvalitetnega, najmanjšega obveznega obsega varstva živali pred kužnimi boleznimi. To varstvo živali obsega tudi dolgotrajne in obsežne ukrepe za zatiranje bolezni in ukrepe za preprečevanje širjenja bolezni, v zvezi s katerimi je treba vsakodnevno sodelovati in imeti pretok informacij s koncendentom. Izbruh bolezni živali je vezan na območja občin in upravnih enot. Takšna razdelitev in organiziranost se odraža tudi v organiziranosti koncedenta, ki mora določiti kužne kroge in ogrožena območja. Po navedbah tožene stranke prevelika razdrobljenost onemogoča enotnost ukrepanja, nadzora nad izvršenimi deli, različno razumevanje med različnimi izvajalci, ko je v dogodkih hitrega in učinkovitega ukrepanja treba izvajati tudi s strani EU določene postopke, enotne pristope po določbah za omejevanje premikov in prometa z živalmi in njihovimi proizvodi in živili.

II.Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 469,70 EUR v 15 dneh od vročitve sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

43.Sodišče ni odločalo v sporu polne jurisdikcije, saj tožnica ne utemeljuje, zakaj bi ji nov postopek pri pristojnem organu prizadel težko popravljivo škodo (prva točka prvega odstavka 65. člena ZUS-1).

16.Namen meril je izbrati najustreznejšo veterinarsko organizacijo za izvajanje javne veterinarske službe na določenem območju, kar izhaja tudi iz ZVet-1. Po navedbah tožene stranke ni v javnem interesu velikost javne veterinarske organizacije, temveč pokritje večjega območja, za katerega se prijavlja in izpolnjuje pogoje ter kadrovske zmogljivosti, bližina in dostopnost veterinarske organizacije, odzivni čas, zagotavljanje nepretrgane veterinarske dejavnosti, dejavnosti za obvladovanje kriznih situacij, delovne izkušnje zaposlenih veterinarjev. Ta prednostna merila so stvaren in razumen razlog za razlikovanje med veterinarskimi organizacijami, saj so izključno povezana z izvajanjem javne veterinarske službe. Iz četrtega odstavka 3. člena Uredbe izhaja, da Uredba daje največjo težo pri izbiri koncesionarja veterinarski organizaciji, ki lahko pokrije večje območje. V skladu s VII. poglavjem javnega razpisa se pokritje večjega območja, za katerega se prijavitelj prijavlja, upošteva glede na celotno vlogo prijavitelja, ker se ocenjuje prijavitelja kot celoto. S koncesijo najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali se določa izvajanje del, ki so vezana na naloge, ki jih odreja in plačuje RS v primeru izbruhov bolezni, izvajanja preventivnih cepljenje, sistematičnega spremljanja in ukrepanja, ki ga mora zagotavljati RS. Sklicevanje na zadevo C‑323/93 po mnenju tožene stranke ni utemeljeno, saj je koncesija za izvajanje reprodukcije z osemenjevanjem domačih živali koncesija, pri kateri storitev plača imetnik živali, ki jo lahko naroči pri katerikoli veterinarski organizaciji, ki ima koncesijo.

Obrazložitev

K II. točki izreka:

31.V skladu s prvim odstavkom 12. člena ZJPZ javni partner po načelu enakosti zagotovi, da med kandidati v vseh elementih in fazah postopka sklepanja in izvajanja javno-zasebnega partnerstva ni razlikovanja in ne ustvarja okoliščin, ki pomenijo krajevno, predmetno, osebno diskriminacijo kandidatov, diskriminacijo, ki izvira iz klasifikacije dejavnosti, ki jo izvaja kandidat, ali drugo diskriminacijo. Enakopravno obravnavanje pomeni enake pogoje in jasna merila za vse. V skladu s prvim odstavkom 14. člena ZJZP sme po načelu sorazmernosti javni partner v postopku sklepanja in pri izvajanju javno-zasebnega partnerstva uporabiti le tiste ukrepe za dosego z zakonom (ali na njegovi podlagi izdanim predpisom) določenega cilja, ki: - objektivno vodijo do tega cilja, - najmanj omejijo oziroma prizadenejo zasebnega partnerja oziroma predstavljajo najblažji ukrep za dosego tega cilja in so po svojem obsegu in posledicah primerljivi s pomenom cilja.

17.Kadrovske zmogljivosti nad izpolnjevanjem minimalnih pogojev zagotavljajo prednost veterinarske organizacije pri opravljanju javne veterinarske službe, saj je mogoče le tam, kjer je dovolj kadra, vzdrževati in izvajati ukrepe za daljše obdobje kljub bolniškim odsotnostim in dopustom. Tožena stranka se sklicuje na stališče sodišča v zadevi I U 1549/2010-17 glede ovrednotenja meril, v skladu s katerim je Uredba toženo stranko pooblastila, da sama ovrednoti posamezno prednostno merilo. Z zagotovitvijo pokrivnosti večjega območja se zagotavlja enotnost delovanja in odzivanja. Bolj, kot se drobi območje, težja je koordinacija vseh udeležencev na terenu. Vrednotenje dodatnega zaposlenega veterinarskega pomočnika ni nerazumno in brez stvarnega razloga nesorazmerno visoko. Gre za razmerje 2:1, kar ustreza tudi režijski uri veterinarja in veterinarskega pomočnika po ceniku Veterinarske zbornice. V skladu z VIII. poglavjem javnega razpisa dobi prijavitelj za vsako ambulanto, v kateri je neposredno dosegljiv veterinar, 1 točko. Izbrani koncesionar se je za območje občin ... prijavil s sedežem in podružnico, iz česar izhaja, da ima dve ambulanti, v katerih je dosegljiv veterinar. Zato je pri tem merilu dobil 2 točki, tožnica pa eno za eno ambulanto, v kateri je dosegljiv veterinar. Da se točka dodeli za dosegljivost veterinarja v ambulanti, s katero se prijavlja, je razvidno tudi iz odgovora na vprašanje z dne 28. 2. 2020, ki je na spletni strani tožene stranke. Zato ni odločilen sedež veterinarske organizacije, saj je sedež pomemben po merilu bližine iz 1. točke VIII. poglavja javnega razpisa.

Povzetek izpodbijane odločbe

44.Če sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, se tožniku v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Prisojeni znesek plača tožena stranka.

18.Tožena stranka se ne strinja s tožničinim očitkom, da Uredba in Javni razpis omejujeta konkurenco. Prvi odstavek 3. člena Uredbe določa, da mora biti izvajanje dejavnosti, ki se financirajo iz proračuna, organizirano tako, da je na območju ene upravne enote zagotovljeno delo najmanj ene veterinarske organizacije s koncesijo tako, da ne prihaja do podvajanj del na posameznih kmetijskih gospodarstvih. Razlog za tako ureditev je v naravi izvajanja koncesije v okviru javne veterinarske službe. Določba zasleduje objektivno utemeljeno javno korist, da se zagotovi učinkovito zagotavljanje najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali. Tožničin predlog, da je koncesija dosegljiva vsem pod neizključujočimi pogoji, ne bi dalo možnosti konkuriranja in ponudb z znižanjem cen. Boljša kadrovska zmogljivost daje boljše možnosti za izvajanje ukrepov.

1.Z izpodbijano odločbo je tožena stranka na podlagi 66. člena Zakona o veterinarstvu (v nadaljevanju ZVet-1) in javnega razpisa za dodelitev koncesije v okviru mreže javne veterinarske službe za zagotavljanje najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali na območju Republike Slovenije, ki se financira iz proračunskih sredstev (Uradni list RS, številka 8/20; v nadaljevanju javni razpis), dodelila koncesijo za območje občin ..., ki spada v območje upravne enote Kranj, veterinarski organizaciji A., s. p. (v nadaljevanju izbrani koncesionar ali prizadeta oseba s položajem stranke; 1. točka izreka); za to območje je zavrnila tožničino zahtevo ter zahtevi veterinarskih organizacij B., d. o. o. in C., s. p. (2., 3. in 4. točka izreka). Določila je obseg izvajanja koncesije (5. točka izreka) in veterinarje, ki bodo izvajali koncesijsko dejavnost (6. točka izreka). Tožena stranka je še odločila, da se koncesijska pogodba sklene po pravnomočnosti te odločbe, vendar ne pred 30. 9. 2020, in se sklepa za obdobje do 30. 9. 2030 (7. točka izreka), ter da niso nastali posebni stroški postopka (8. točka izreka).

45.Ker je bila zadeva rešena po sodniku na naroku za glavno obravnavo, tožnico pa je v postopku zastopal odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 385,00 EUR (četrti odstavek 3. člena Pravilnika). Z zahtevanim 22 % DDV (v višini 84,70 EUR) so skupni stroški postopka 469,70 EUR.

32.Iz ZVet-1 in Uredbe je razvidno, da je cilj določitve mreže javne veterinarske službe zagotavljanje nemotenega in nepretrganega izvajanja veterinarskih dejavnosti v okviru javne veterinarske službe. Za dosego navedenega cilja je tožena stranka objavila obravnavani javni razpis. Predmet tega javnega razpisa je bila dodelitev koncesije veterinarskim organizacijam za območja posameznih upravnih enot ali občin za izvajanje predpisanega spremljanja stanja bolezni in cepljenj živali na območju Republike Slovenije v tekočem letu (letna odredba), ki se opravlja v okviru mreže javne veterinarske službe in se financira iz proračuna tožene stranke, razen za izvajanje posebnih koncesij; ukrepov, ki jih odredi uradni veterinar veterinarske organizacije ob zagotavljanju najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali in nepretrgane veterinarske dejavnosti za terensko delo kužnih bolezni, za katere je treba ugotoviti kužno bolezen ali vzrok pogina. Namen tega javnega razpisa je izbrati za koncesionarja najustreznejšo veterinarsko organizacijo za določeno območje, ki zagotavlja učinkovit, pravočasen in kvaliteten najmanjši obvezen obseg varstva živali. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo prepričljivo pojasnila, da v primeru pojava kužnih bolezni v najmanjši obvezen obseg varstva živali sodijo tudi dolgotrajni in obsežni ukrepi za zatiranje bolezni in ukrepi za preprečevanje širjenja bolezni, ki so vezani na območja občin in upravnih enot. Na teh območjih, ki so določena kot kužni krogi in ogrožena območja, je treba zagotoviti enotne, hitre in učinkovite ukrepe ter enotne pristope. Po presoji sodišča so izbira kvalitetnega in učinkovitega koncesionarja za določeno območje ter pravočasni, učinkoviti in enotni ukrepi v javnem interesu.

19.Z vidika zagotavljanja konkurence je treba upoštevati javni interes, v zvezi s čimer se tožena stranka sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča U-I-211/11-26, iz katere izhaja, da je glavni cilj, da država gospodarno in ekonomsko učinkovito in uspešno ravna z javnimi sredstvi. Sistem izbire vedno vključuje kriterije, zato ne gre za protiustavnost. Ta del dejavnosti je drugačen od dejavnosti, ki jih opravlja veterinarska organizacija na trgu, ne gre za poseg v tržne razmere. Predlaga zavrnitev tožbe.

2.Iz obrazložitve izhaja ugotovitev tožene stranke, da sta tožnica in izbrani koncesionar vložila vlogo za območje občin ..., ki spada v upravno enoto Kranj, ter da veterinarski organizaciji izpolnjujeta pogoje iz javnega razpisa, zato je komisija tožene stranke izvedla postopek ocenjevanja po prednostnih merilih iz VII. in VIII. poglavja javnega razpisa. Na podlagi teh meril je izbrani koncesionar dosegel 36 točk za območje občin ..., tožnica pa 34 točk. Obe veterinarski organizaciji sta prejeli enako število točk po prednostnem merilu iz VII. poglavja javnega razpisa. Do razlik v točkovanju je prišlo iz naslova bližine in dostopnosti veterinarske organizacije v skladu s 1. točko VIII. poglavja javnega razpisa, kjer je izbrani koncesionar dobil 0 točk, ker na območju upravne enote Kranj nima veterinarske organizacije ali podružnice, medtem ko je tožnica za veterinarsko organizacijo znotraj upravne enote Kranj dobila 2 točki. Iz naslova dosegljivosti veterinarja v ambulanti, s katero se prijavlja v občini med delovnim časom od ponedeljka do petka v obsegu 8 ur dnevno v skladu s prvo alinejo 3. točke VIII. poglavja javnega razpisa, je izbrani koncesionar za dve ambulanti dobil 2 točki, tožnica pa 1 točko za eno ambulanto. V zvezi z merilom kadrovskih zmogljivosti iz 5. točke VIII. poglavja javnega razpisa je izbrani koncesionar prejel 5 točk za enega dodatnega veterinarja nad izpolnjevanjem pogojev, zaposlenega za polni delovni čas, in tri veterinarske pomočnike, zaposlene za polni delovni čas, na dan objave javnega razpisa, medtem ko je tožnica dobila 2 točki za enega dodatnega veterinarja nad izpolnjevanjem pogojev, zaposlenega za polni delovni čas, na dan objave razpisa. Po ostalih prednostnih merilih iz VIII. poglavja javnega razpisa sta obe veterinarski organizaciji prejeli enako število točk. Tožena stranka je še ugotovila, da je izbrani koncesionar zbral največ točk po prednostnih merilih iz VII. in VIII. poglavja javnega razpisa za območje občin ..., zato mu je bila dodeljena koncesija.

46.Obresti od zneska stroškov v tem upravnem sporu je sodišče tožnici prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v sodno določenem roku za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ) v zvezi z 378. členom OZ). Plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1. c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah; ZST-1).

20.Prizadeta oseba s položajem stranke na tožbo ni odgovorila in se ni udeležila naroka za glavno obravnavo, kljub temu da je bila pravilo vabljena, svojega izostanka pa ni opravičila.

33.Tožena stranka je ovrednotenje prednostnega merila iz VII. poglavja javnega razpisa, po katerem imajo prednost veterinarske organizacije, ki "pokrivajo" večje območje, kar pomeni, da imajo koncesijo na večjem območju, določila v odvisnosti od velikosti območja, ki ga je prijavitelj uveljavljal v prijavi, tako da je večje prijavljeno zaokroženo območje ovrednoteno z več točkami. Iz ovrednotenja tega merila v javnem razpisu še izhaja, da je tožena stranka štela območje cele upravne enote za večje območje od območja v javnem razpisu taksativno določenega števila občin, ki predstavljajo zaokroženo celoto znotraj območja posamezne upravne enote. Iz odgovora na tožbo in načina ureditve prednostnega merila iz VII. poglavja javnega razpisa izhaja, da se v zvezi z obravnavanim merilom vloge prijaviteljev na javni razpis ocenjujejo kot celota, upoštevaje celotno območje, ki so ga uveljavljali v vlogi.

Primerjaj 15. točko obrazložitve Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 26/2023 z dne 3. 4. 2024 in 14. točko obrazložitve Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 45/2021 z dne 2. 3. 2022.

Povzetek tožbenih navedb

Presoja tožbe

3.Tožnica je vložila tožbo zoper 1., 2. in 6. točko izreka izpodbijane odločbe in predlaga, da sodišče navedene točke izreka spremeni tako, da ugodi tožničini zahtevi za dodelitev koncesije za območje občin ..., ki spadajo v Upravno enoto Kranj. Podrejeno predlaga sodišču, da izpodbijani akt v 1., 2. in 6. točki izreka odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponoven postopek z navodilom, da v ponovnem postopku ne sme uporabiti nezakonitih in protiustavnih prednostnih meril iz VII. in VIII. poglavja javnega razpisa v zvezi z Uredbo in ZVet-1. Priglaša stroške v tem upravnem sporu z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Primerjaj 17. točko obrazložitve Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 45/2021 z dne 2. 3. 2022.

21.V dokaznem postopku je sodišče pregledalo listine spisa, ki se nanaša na zadevo, in prilogo sodnega spisa A3, ki jih je v soglasju s strankama štelo za prebrane in jih ni posebej naštevalo.

34.Po četrtem odstavku 3. člena Uredbe je pravno pomembno le območje cele upravne enote, torej ene upravne enote, oziroma (ali) večjega števila občin znotraj te upravne enote, pri čemer je treba pri določanju tega merila upoštevati tudi merila iz petega odstavka 3. člena Uredbe. Ta določa, da se pri izbiri upoštevajo prednostna merila, če kandidira na javnem razpisu več veterinarskih organizacij za isto območje. Merilo pokritosti večjega območja se torej uporabi le, če za določeno območje kandidira več kandidatov. To po presoji sodišča pomeni, da je to merilo lahko urejeno le tako, da se v zvezi s pokritostjo večjega območja ovrednoti le tisto območje, na katerem kandidira več kandidatov in za katero se dodeljuje koncesija. Upravno sodišče je v zadevi II U 276/2020 z dne 24. 8. 2022 sprejelo stališče, da je treba pri uporabi prednostnih meril upoštevati konkretno območje, za katerega se koncesija podeljuje. To območje je lahko le območje ene cele upravne enote ali območje večjega števila občin znotraj te upravne enote. Da to drži je razvidno tudi iz prvega odstavka 3. člena Uredbe, ki določa, da mora biti izvajanje dejavnosti, ki se financirajo iz proračunskih sredstev, organizirano tako, da je na območju ene upravne enote zagotovljeno delo najmanj ene veterinarske organizacije.

Iz IV. poglavja javnega razpisa je razvidno, da je pogoj za prijavo na določeno območje, na katerem želijo veterinarske organizacije opravljati dejavnost, da imajo zaposlenega najmanj enega veterinarja z veljavno licenco, za polni delovni čas, na vsakih začetih 300 registriranih kmetijskih gospodarstev, ki redijo rejne živali na območju, ki ga uveljavljajo.

4.Iz tožbenih navedb izhaja, da je protiustavna zakonska podlaga Uredbe, da sta nezakonita in neustavna četrti in peti odstavek 3. člena Uredbe, na kateri temeljijo prednostna merila v javnem razpisu, ter izpodbijana odločba, saj Uredba originarno ureja materijo, ki bi morala biti pridržana zakonu. Uredba v četrtem in petem odstavku 3. člena ureja prednostna merila za izbor koncesionarja, kljub temu da nima vsebinske opore v Zakonu o javno - zasebnem partnerstvu (v nadaljevanju ZJZP) ali ZVet-1, zato ni skladna z načelom delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave, načelom legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave in hierarhijo pravnih aktov iz tretjega odstavka 153. člena Ustave. Iz teh razlogov prav tako ni zakonit in ustaven javni razpis ter izpodbijana odločba. Protiustavna je tudi zakonska podlaga Uredbe, ker ZVet-1 v drugem odstavku 66. člena opredelitev meril v celoti prepušča javnemu razpisu, v 75. členu ne določa vsebinskih meril, na podlagi katerih bi Vlada določila mrežo javne veterinarske službe, in v 53. členu ne vsebuje vsebinskih usmeritev glede vprašanja, katera merila morajo izpolnjevati veterinarske organizacije, ki naj bodo del javne veterinarske službe, medtem ko 36. člen ZJZP le splošno določa, da podzakonski predpis v celoti opredeli postopek izbire koncesionarja.

K I. točki izreka:

5.Tožnica trdi, da so z Uredbo in javnim razpisom določena prednostna merila diskriminatorna in niso skladna z načelom enakosti iz 14. člena Ustave. Uredba v četrtem odstavku 3. člena daje prednost večjim veterinarskim organizacijam oziroma zmožnosti zagotavljanja dejavnosti na širšem območju brez razumnega oziroma stvarnega razloga, ki ni v nikakršni vsebinski povezavi s predmetom (različnega) pravnega urejanja in avtomatično izključuje manjše veterinarske organizacije pri dostopu do javnih sredstev in pridobivanju pravice do izvajanja nalog javne veterinarske službe. V VII. poglavju javnega razpisa je prav tako urejen razlikovalni kriterij, ki temelji izključno na velikosti veterinarske organizacije oziroma zmožnosti zagotavljanja dejavnosti na širšem območju in omogoča podelitev koncesije enim in istim veterinarskim organizacijam, zato je to prednostno merilo arbitrarno in krši načelo enakosti iz 14. člena Ustave. To prednostno merilo iz VII. poglavja javnega razpisa nima stvarne, razumne oziroma vsebinske povezave s sposobnostjo oziroma primernostjo za opravljanje nalog javne veterinarske službe, pri čemer je bila velikost veterinarske organizacije z vidika sposobnosti za opravljanje veterinarske službe vrednotena v skladu s IV. poglavjem javnega razpisa. Po mnenju tožnice javni razpis v prvi alineji VII. poglavja ni ustaven in zakonit, saj vsebinsko ne temelji na Uredbi.

Enako tudi načelno pravno mnenje sprejeto na občni seji Vrhovnega sodišča z dne 13. 12. 2006 (Pravna mnenja 1/2006, str.7).

22.Tožba je utemeljena.

35.Glede na navedeno sodišče ugotavlja, da je javni razpis v prvi alineji VII. poglavja v nasprotju z Uredbo, saj dopušča ovrednotenje veterinarske organizacije, ki se je prijavila na območje dveh ali več celih upravnih enot, ki predstavljajo zaokroženo enoto tako, da ima v vsaj dveh od teh sedež ali podružnico, čeprav iz Uredbe izhaja, da je največje območje, za katero se dodeli koncesija, območje ene cele upravne enote. Prav tako pa je v nasprotju z Uredbo druga alineja VII. poglavja javnega razpisa, ki je urejena tako, da omogoča ovrednotenje veterinarske organizacije, ki se je prijavila na območje ene cele upravne enote, v kateri ima sedež ali podružnico, in hkrati ni na območju, za katero ali za del katere se dodeljuje koncesija, saj s tem razširja z Uredbo določeno ureditev tega merila, iz katere izhaja, da je pravno upoštevno le tisto območje, za katero se dodeljuje koncesija.

6.V nadaljevanju tožnica še trdi, da je prednostno merilo iz VII. poglavja javnega razpisa arbitrarno ovrednoteno bistveno višje kot druga prednostna merila iz VIII. poglavja javnega razpisa. Veterinarska organizacija lahko pridobi po merilu iz VII. poglavja javnega razpisa največ 14 točk, v VIII. poglavju javnega razpisa pa je devet prednostnih meril, v okviru katerih se ocenjuje sposobnosti oziroma kvaliteto posamezne veterinarske organizacije, vendar je najvišje število možnih točk večinoma 2 za posamezno merilo.

-------------------------------

23.V tem upravnem sporu je predmet presoje odločitev tožene stranke, da koncesijo za opravljanje javne veterinarske službe za zagotavljanje najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali na območju Republike Slovenije, ki se financira iz proračunskih sredstev na podlagi določb 66. člena ZVet-1 in 3. člena Uredbe, za območje občin ... dodeli izbranemu koncesionarju in zavrne tožničino vlogo.

Zveza:

7.Po kriteriju iz VII. poglavja javnega razpisa so lahko veterinarske organizacije dobile točke za pokritje cele upravne enote, ne glede na to, ali pokrivajo upravno enoto Kranj, v kateri so občine ..., za katere se je obravnavana koncesija dodelila z izpodbijano odločbo, ali kakšno drugo upravno enoto. Izbrani koncesionar in tožnica sta po tem merilu prejela 12 točk, čeprav ima izbrani koncesionar sedež in podružnico v upravni enoti Radovljica. Območje občine ..., za katero se je v obravnavani zadevi dodelila koncesija, je v upravni enoti Kranj, kjer ima tožnica sedež. Z javnim razpisom in odločbo sta brez stvarnega in utemeljenega razloga enako obravnavana dve različni dejanski stanji, in sicer pokrivanje upravne enote Kranj ter pokrivanje upravne enote Radovljica. Z enakim obravnavanjem različnih položajev je tožena stranka ravnala arbitrarno in v tožničino škodo.

24.Sodišče uvodoma pojasnjuje, da je Vrhovno sodišče v zadevi X Ips 298/2017 z dne 20. 9. 2017 sprejelo stališče, da tožnik s tožbenimi navedbami postavlja okvir sodne presoje odločitve o njegovi pravici, obveznosti ali pravni koristi na način, da pove, kaj je zanj sporno. S tem opredeli obseg želenega sodnega varstva, zato je to njegov tožbeni predlog. V skladu s prvim odstavkom 40. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) sodišče presoja upravni akt v mejah tožbenega predloga, ni pa vezano na tožbene razloge. V obravnavani zadevi tožnica v tožbi predlaga odpravo 1., 2. in 6. točke izreka izpodbijane odločbe, iz tožbenih navedb pa je razvidno, da izpodbija le odločitev tožene stranke, ki se nanaša na dodelitev obravnavane koncesije izbranemu koncesionarju in zavrnitev tožničine zahteve za dodelitev obravnavane koncesije, kar je v tej zadevi tožbeni predlog, na katerega je sodišče vezano. Zato je sodišče opravilo presojo zakonitosti izpodbijane odločbe le v navedenem delu in odločilo le o navedenih točkah izreka izpodbijane odločbe.

36.Takšna ureditev v javnem razpisu, na podlagi katere je mogoče ovrednotiti kandidate glede na celotno prijavljeno območje in se lahko kot pokritje večjega območja ovrednoti prijavo na območje ene cele upravne enote, za katero ali del katere se dodeljuje koncesijo in v kateri prijavitelji nimajo sedeža, ker so se hkrati prijavili še na območje druge upravne enote, v kateri imajo sedež, pa je po presoji sodišča diskriminatorna, saj se s takim načinom ureditve tega merila omogoča enako obravnavanje različnih položajev s tem, ko enako ovrednoti veterinarske organizacije za pokritje cele upravne enote, v kateri niso občine, za katere se je koncesija podelila. Hkrati pa glede na pogoje, ki jih morajo izpolnjevati veterinarske organizacije, da se lahko prijavijo na območje ene ali več upravnih enot, kažejo na to, da se s takim načinom ureditve obravnavanega merila posredno daje prednost večjim veterinarskim organizacijam. To pa ustvarja okoliščine, ki pomenijo osebno diskriminacijo kandidata iz prvega odstavka 12. člena ZJZP.

Zakon o javno-zasebnem partnerstvu (2006) - ZJZP - člen 12, 12/1, 14, 14/1

8.Po tožničinem mnenju je prav tako protiustavno in nezakonito vrednotenje po 5.a. oziroma 5.b. točki VIII. poglavja javnega razpisa, saj lahko veterinarski pomočnik veterinarska opravila opravlja le pod nadzorom veterinarja, zato je nerazumno in brez stvarnega razloga nesorazmerno visoko vrednotenje dodatnega zaposlenega veterinarskega pomočnika. Dva dodatna zaposlena veterinarska pomočnika sta namreč ovrednotena enako kot en dodatno zaposleni veterinar. Po prvi alineji 5.b. točke VIII. poglavja javnega razpisa se za dva veterinarska pomočnika iz druge upravne enote podeli enako število točk, kot za verificirano veterinarsko organizacijo znotraj upravne enote ali občine, za katero se organizacija prijavlja, kar je po mnenju tožnice nesorazmerno visoko vrednotenje zaposlitve veterinarskih pomočnikov v primerjavi z veterinarjem, za kar ni stvarnega razloga. To prednostno merilo ne izkazuje ustreznih kadrovskih zmogljivosti iz petega odstavka 3. člena Uredbe, zato sta javni razpis in izpodbijana odločba v nasprotju z Uredbo. Za 3 dodatno zaposlene veterinarske pomočnike je izbrani koncesionar dobil 3 točke več kot tožnica, s čimer je presegel razliko dveh točk po kriteriju bližine in dostopnosti, po katerem je tožnica dobila točke, ker je njena veterinarska ambulanta na območju relevantne upravne enote Kranj, kjer pa izbrani koncesionar nima take ambulante. Gre za arbitraren kriterij in njegova uporaba posega v tožničino pravico iz 14. člena Ustave RS, saj gre za favoriziranje večjih veterinarskih organizacij, ki imajo izkustveno zaposlenih več pomočnikov.

25.Sodišče ugotavlja, da je Ustavno sodišče v 15. točki obrazložitve odločbe U‑I‑377/22-14 z dne 1. 2. 2024 sprejelo stališče, da je namen meril omogočiti primerjavo med prijavami in določiti, katere okoliščine so pomembne pri izbiri koncesionarja. Določanje meril zasleduje javni interes in preprečuje arbitrarno dodeljevanje koncesij. Pri tem pa merila za izbiro koncesionarja ne smejo biti v nasprotju z zakonom in ustavo, zato sta Uredba in javni razpis lahko predmet sodnega nadzora.

9.Iz nadaljnjih tožbenih navedb je razvidno, da Uredba in javni razpis omejujeta konkurenco, saj dopuščata možnost podelitve izključne koncesije v skladu s prvim in četrtim odstavkom 3. člena Uredbe, zato v tem delu Uredba, prvi odstavek VI. poglavja javnega razpisa in odločitev tožene stranke v izpodbijani odločbi o izbiri le ene veterinarske organizacije niso ustavni in zakoniti. ZVet-1 v VII. poglavju ne določa omejitev v zvezi s številom podeljenih koncesij in ne daje podlage za režim izključne koncesije, medtem ko iz Uredbe in javnega razpisa ni razviden namen oziroma nujnost izključne koncesije. Podeljevanje izključnih koncesij je hud poseg v svobodno gospodarsko pobudo in konkurenčna razmerja na trgu, ki je izjemoma dovoljen, če je z zakonom predpisan, kar izhaja tudi iz drugega odstavka 39. člena ZJZP. ZVet-1 ne daje podlage za podelitev izključne koncesije, zato je javni razpis nezakonit.

Pridruženi dokumenti:*

26.V obravnavani zadevi je med strankami sporno prednostno merilo iz četrtega odstavka 3. člena Uredbe o pokritosti večjega območja, ki ga je tožena stranka uredila v VII. poglavju javnega razpisa.

37.Opisano merilo, na podlagi katerega je prijaviteljeva vloga ovrednotena z več točkami zaradi prijave na območje cele upravne enote, v kateri ima prijavitelj sedež, ki pa ni hkrati območje cele upravne enote ali večjega števila občin znotraj upravne enote, za katero se dodeljuje koncesija, ni v razumni povezavi s koncesijo, ki se dodeljuje za določeno območje, v kateri prijavitelj nima sedeža. Tožena stranka namreč ni pojasnila, v kakšni razumni povezavi je ovrednotenje prijavitelja, ki se je prijavil tudi na območje upravne enote, v kateri ima sedež, z enotnim in učinkovitim ukrepanjem na območju druge upravne enote ali večjega števila občin znotraj te upravne enote, za katero se koncesija podeljuje in v kateri nima sedeža. Sklicevala se je le na to, da prevelika razdrobljenost onemogoča enotnost ukrepanja in enotne pristope v primeru suma pojava kužnih bolezni. V zvezi s tem pa ni jasno, zakaj prevelika razdrobljenost onemogoča enotnost ukrepanja in enotne pristope, saj že iz odgovora na tožbo izhaja, da je koncendent (torej tožena stranka) pristojen izvajati nadzor nad izvršenimi deli, določiti kužne kroge in ogrožena območja, skrbeti za sprejem enotnih ukrepov ter enotnih pristopov po njenih odločbah za omejevanje premikov in prometa z živalmi in njihovimi proizvodi in živili, zaradi česar je treba v primeru aktivacije načrtov ukrepov sodelovati in vsakodnevno komunicirati s koncendentom. To po presoji sodišča pomeni, da izbrani koncesionar naloge javne veterinarske službe, ki so predmet obravnavane koncesije, izvaja na terenu, vendar lahko ustrezne ukrepe izvede le z odobritvijo tožene stranke, ki mora skrbeti za to, da se izvedejo enotno na določenem kužnem ali ogroženem območju. Glede na navedeno pa sodišče ne najde razumnega razloga za ureditev prednostnega merila na način, kot je urejen v obravnavanem VII. poglavju javnega razpisa.

10.Uredba, javni razpis in odločba so nezakoniti, ker so v nasprotju s 106. členom Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljevanju PDEU). Prednostna izbira izključno enega koncesionarja na območju večjega števila občin pomeni umetno ustvarjanje monopolnega položaja in preprečevanje konkurence. Z javnim razpisom in odločbo tožena stranka na tem geografskem trgu uvaja monopol, čeprav za tak poseg ni zakonske podlage, zato gre po tožničinem mnenju za poseg v 74. člen Ustave in kršitev 106. člena PDEU.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

27.V četrtem odstavku 3. člena Uredbe je določeno, da ima pri podelitvi koncesije prednost veterinarska organizacija, ki lahko zagotovi izvajanje veterinarskih dejavnosti na območju cele upravne enote oziroma večjega števila občin, ob upoštevanju prednostnih meril iz petega odstavka tega člena.