Jedro

Iz 18.a člena ZZdrS, ki določa pogoje za pridobitev specializacije na podlagi dela, ne izhaja, da mora tudi od opravljenega specialističnega izpita miniti šest let, ampak je glede obdobja šestih let določeno le, da mora kandidat najmanj šest let delati na specialističnem področju, za katero do 1. januarja 2000 ni bilo samostojne specializacije. 18.a člena ZZdrS ni mogoče razlagati tako, da bi se zahtevalo dodatne pogoje, ki jih zakon ne določa. Vprašanje izpolnjevanja formalnih pogojev in s tem interpretacije materialnih predpisov je stvar pravne presoje. Koordinator specializacij in nadzornik kakovosti lahko podata le medicinsko strokovno mnenje o posameznem kandidatu v skladu z 35. in 36. členom Pravilnika o vrstah, vsebini in poteku specializacij zdravnikov, zato prvostopenjski organ na mnenje, ki je po svoji vsebini stvar interpretacije materialnega prava, ne more bit vezan.

Izrek

Tožbi se ugodi, odločba Zdravniške zbornice Slovenije št. 1102-14/2012/7 z dne 18. 4. 2012 se odpravi in se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v znesku 80,00 EUR v 15 dneh, po poteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo zavrnil vlogo tožnice za priznanje naziva: specialistka za urgentno medicino. Odločil je še, da so v tem postopku nastali posebni stroški za izdelavo izvedenskega mnenja v višini 274,00 EUR. V obrazložitvi odločbe navaja, da je tožnica vložila vlogo za priznanje naziva – specialistka za urgentno medicino na podlagi dela. Prvostopenjski organ je za mnenje o priznanju naziva zaprosil namestnika koordinatorja specializacije in nadzornika kakovosti. Oba sta podala mnenje, da priznanje tega naziva na podlagi dela ni mogoče, ker tožnica ni izpolnila pogoja šestih let dela na specialističnem področju, za katerega naziv zaproša. Obe mnenji je obravnaval tudi Svet za izobraževanje zdravnikov in ju potrdil. Tožnica je zaključila specializacijo iz družinske medicine z opravljanim specialističnim izpitom dne 14. 12. 2010, kar pomeni, da je na specialističnem področju delala le dobro leto. Stroški v višini 274,00 EUR prestavljajo honorar koordinatorja in nadzornika kakovosti za podajo strokovnega mnenja in administrativne stroške zbornice.

Tožnica se je zoper prvostopenjsko odločbo pritožila, drugostopenjski organ pa je pritožbo zavrnil. Tožnica v tožbi navaja, da jezikovna razlaga 18.a člena Zakona o zdravniški službi pripelje do povsem drugačnega zaključka in ničesar ne določa o tem, koliko časa mora biti kandidat že specialist, da se mu prizna nova specializacija na podlagi dela. Zahteva le, da je vlagatelj specialist. Ob jezikovno povsem jasni določbi 18.a člena Zakona o zdravniški službi ne obstaja nikakršna potreba po drugačnih razlagalnih metodah, saj te prihajajo v poštev le takrat, ko je besedilo zakonske določbe nejasno in šele dodatna interpretacijska metoda pojasni, kaj določena nejasna zakonska določba pomeni. Sicer pa taka razlaga, kot jo zagovarja prvostopenjski organ, privede tudi do ustavno nesprejemljivega rezultata na podlagah kršitve načela enakosti pred zakonom in ustavne prepovedi diskriminacije po starosti. Člen 18.a Zakona o zdravniški službi zahteva le šest let dela na novem specialističnem področju, prvostopenjskemu organu pa za tak primer naloži, da vlagatelju poleg naziva, ki ga je že pridobil, prizna tudi novi specialistični naziv. Vse te pogoje tožnica izpolnjuje, kajti tožnica je že pridobila naziv specialistke družinske medicine in glede na 18.a člen Zakona o zdravniški službi ni nobene ovire, da ji prvostopenjski organ ne bi podelil še naziva specialistke urgentne medicine. 18.a člen Zakona o zdravniški službi ne zahteva, da bi pogoje za priznanje te prve specializacije (družinske medicine) tožnica izpolnjevala že šest let pred vložitvijo vloge za priznanje druge specializacije (urgentne medicine), temveč zahteva, da je šest let delala na specialističnem področju druge specializacije (urgentne medicine), ne pa tudi tega, da je šest let delala tudi na specialističnem področju prve opravljene specializacije (družinske medicine). Urgentna medicina ni subspecializacija družinske medicine. Ko je bila leta 2006 uvedena, ni šlo za nikakršno delitev družinske medicine na ožja področja. Urgentna medicina je nova specializacija, ki jo prvostopenjski organ nekaterim prizna avtomatično, drugim pa ne, čeprav je očitno, da je dejansko predznanje odvisno od tega, koliko časa je nekdo delal v urgentni medicini, ne pa od tega, koliko časa je nekdo specialist družinske medicine kot čisto druge specializacije. Nadalje tožnica navaja, da se bo sodišče z vpogledom v zadevo opr. št. I U 663/2012 lahko prepričalo, da tožena stranka v različnih zadevah ob enakem dejanskem stanju ponuja različne razlage, zakaj mlajšim specialistom noče priznati specialističnega naziva. Tožena stranka in prvostopenjski organ hočeta za vsako ceno ohraniti razlikovanje med mlajšimi in starejšimi specialisti družinske medicine. Postavlja se tudi vprašanje, zakaj uradna oseba prvostopenjskega organa sploh postavlja izvedenca, saj za ugotovitev, da nekdo ni bil šest let specialist, ni potrebno posebno znanje, temveč ima tako znanje vsaka uradna oseba na prvostopenjskem organu. Uradna oseba pa sama po sebi ne bi imela diskrecije odločanja o primernosti kandidata. Ker pa postavi izvedenca, si prvostopenjski organ pridrži možnost, da izvedenec s sklicevanjem na strokovne argumente diskrecijsko odloča o tem, ali se od kandidata zahteva, da je šest let specialist ali ne. Ne prvostopenjski organ ne tožena stranka se glede interpretacije 18.a člena Zakona o zdravniški službi ne čutita vezani na zakon, ampak na mnenje izvedenca. Tožeča stranka se zaveda, da kot stranka, na predlog katere se je začel upravni postopek, nosi tudi stroške tega postopka, razloge, s katerim izpodbija višino, pa je tožnica navedla že v pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo in pri teh pritožbenih argumentih vztraja. Predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in vrne zadevo prvostopenjskemu organu v ponoven postopek. Predlaga tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da smatra, da mora na podlagi 18.a člena Zakona o zdravniški službi zdravnik specialist že šest let delati na specialističnem področju, da je zakonska določba izpolnjena. A contrario zdravnik, ki je šest let delal na specialističnem področju, ne more pridobiti naziva specializacije, na katerem področju je delal, četudi naknadno pridobi naziv neke specialnosti. Tožena stranka se sklicuje tudi na to, da je prvostopenjski organ vezan na mnenje koordinatorja specializacije in nadzornika kakovosti. Iz mnenj, ki ju je prvostopenjski organ prejel, izhaja, da tožnica ne izpolnjuje pogojev za pridobitev naziva specialistke urgentne medicine na podlagi dela. Tožena stranka smiselno predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Tožnica v pripravljalni vlogi navaja, da je Upravno sodišče v identični zadevi pod opr. št. I U 147/2012 že razsodilo, da obravnava vlagateljic za priznanje specialističnega naziva, kot so je bile deležne s strani tožene stranke in prvostopenjskega organa, ni pravilna. Odločitev o zavrnitvi vloge ne more temeljiti na mnenjih, ki nista v skladu z nalogami koordinatorja specializacije in nadzornika kakovosti. Smisel potrebe po kar treh ekspertnih mnenjih je v tem, da se vsebinsko razčisti, ali ima kandidat kvalifikacije za urgentnega zdravnika, ne pa v tem, da se zgolj formalistično ugotavlja, ali je bil dovolj dolgo časa specialist. K točki I. izreka: Tožba je utemeljena.

Zakon o zdravniški službi v prvem odstavku 18.a člena določa: „Tri leta po sprejetju nove specializacije zbornica zdravniku specialistu, ki je najmanj šest let delal na specialističnem področju, za katero do 1. januarja 2000 ni bilo samostojne specializacije, in je opravil vse s programom specializacije s tega področja predpisane posege, poleg naziva specialista te specialnosti, za katerega je opravil specializacijo in specialistični izpit, podeli tudi naziv specialista in licenco z novega področja.“ Iz citiranega določila torej izhaja, da so za pridobitev specializacije na podlagi dela potrebni naslednji pogoji: - tri leta mora miniti od sprejetja nove specializacije, - kandidat mora najmanj šest let delati na specialističnem področju, za katero do 1. januarja 2000 ni bilo samostojne specializacije, - kandidat mora opraviti vse s programom specializacije s tega področja predpisane posege, - kandidat mora imeti že opravljeno specializacijo in specialistični izpit iz drugega področja.

Iz zgoraj navedenega določila pa ne izhaja, da mora tudi od opravljenega specialističnega izpita miniti šest let, ampak 18.a člen Zakona o zdravniški službi glede obdobja šestih let določa le, da mora kandidat najmanj šest let delati na specialističnem področju, za katero do 1. januarja 2000 ni bilo samostojne specializacije.

Iz Pravilnika o vrstah, vsebini in poteku specializacij zdravnikov (v nadaljevanju Pravilnik) je razvidno, da je bila specializacija s področja urgentne medicine sprejeta 22. junija 2006. Glede na to, da je tožnica svojo vlogo vložila 31. 1. 2012, je že minilo tri leta od nove specializacije. Iz upravnega spisa (življenjepis, potrdilo splošne nujne medicinske pomoči z dne 23. 12. 2011) je razvidno, da tožnica že najmanj šest let dela na specialističnem področju, za katero do 1. januarja 2000 ni bilo samostojne specializacije, saj specializacija s področja urgentne medicine obstaja šele od leta 2006 dalje. Tožnica je v svoji vlogi navedla, katere posege je opravila. Tožnica je že pred vložitvijo vloge za novo specializacijo dne 30. 1. 2012 opravila specialistični izpit – specialistični izpit je opravila že dne 14. 12. 2010. Iz navedenega razloga po mnenju sodišča iz tožničine vloge ne izhaja, da ne bi bili izpolnjeni pogoji iz 18.a člena Zakona o zdravniški službi. To, ali so posegi, ki jih je opravila, s programom predpisani posegi, pa je stvar strokovne ocene, ki jo bo potrebno v ponovljenem postopku opraviti.

Nadalje sodišče ugotavlja, da Pravilnik v prvem odstavku 61. člena določa, da popolno vlogo uradna oseba, ki vodi postopek, pošlje v mnenje koordinatorju specializacij in nadzorniku kakovosti, ti dve mnenji pa skladno z drugim odstavkom 61. člena Pravilnika potrdi še Svet za izobraževanje. Tretji odstavek 61. člena Pravilnika pa določa, da je zbornica na prvi dve mnenji vezana. Iz mnenja namestnika koordinatorja je razvidno, da po njegovem mnenju tožnica ne izpolnjuje formalnega pogoja za pridobitev naziva, saj da ne dela šest let kot specialist na področju urgentne medicine. Specialistični izpit iz družinske medicine je opravila leta 2010. Nadzornik kakovosti pa je v mnenju prav tako napisal, da tožnica ne izpolnjuje zahtev za pridobitev naziva specialistke, sklicujoč se pred tem na mnenje koordinatorja, ki je zapisal, da tožnica dela manj kot šest let po opravljenem specialističnem izpitu. S tem v zvezi sodišče meni, da je vprašanje izpolnjevanja formalnih pogojev in s tem interpretacije materialnih predpisov stvar pravne presoje. Koordinator specializacij in nadzornik kakovosti lahko podata le medicinsko strokovno mnenje o posameznem kandidatu v skladu z 35. in 36. členom Pravilnika, zato prvostopenjski organ na tako mnenje, ki je po svoji vsebini stvar interpretacije materialnega prava, ne more biti vezan. Pri tem sodišče poudarja, da je enako stališče sodišče zavzelo že v podobni zadevi v sodbi opr. št. I U 663/2012-8 z dne 4. 12. 2012. V tej sodbi je sodišče zavzelo enako stališče in sicer da res v tretjem odstavku 61. člena Pravilnika piše, da je prvostopenjski organ na ti dve mnenji vezan, vendar pa to velja le v primeru, če sta koordinator specializacije in nadzornik kakovosti podala mnenje v okviru svojih nalog, ki so opredeljene v 35. in 36. členu Pravilnika in sta bili mnenji obravnavani v predpisanem postopku, kot to določa drugi odstavek 61. člena Pravilnika. V citirani sodbi se je sodišče strinjalo z navedbo tožnice, da sta omenjeni mnenji presegli strokovno medicinsko oceno. Sodišče je v tej sodbi zavzelo tudi stališče, da je prvostopenjski organ vezan na vsebinsko podano mnenje koordinatorja specializacije in nadzornika kakovosti iz medicinskega področja, ne pa na formalno zavrnitev vloge iz pravnih razlogov. Prav tako je sodišče menilo, da če tožnica formalnih pogojev ne bi izpolnjevala, potem prvostopenjskemu organu postopka sploh ne bi bilo treba izpeljati. Nadalje je sodišče v citirani sodbi zavzelo glede razlage 18.a člena Zakona o zdravniški službi enako razlago kot v tej sodbi. Zavzelo je stališče, da je citirani člen v prvostopenjski in drugostopenjski odločbi tolmačen širše, kot pa je zapisan v zakonu.

Kot je zgoraj navedeno, je sodišče v podobni zadevi zavzelo enako tolmačenje uporabe materialnega prava in pravil postopka in je tudi v zadevi opr. št. I U 663/2012 izpodbijano odločbo odpravilo. V dosedanji upravno sodni praksi je sicer sodišče zavzelo že tudi drugačno stališče (npr. zadevi opr. št. I U 1539/2012 in I U 1553/2012, kjer pa je vložena revizija in vrhovno sodišče o revizijah še ni odločilo), vendar pa iz zgoraj opisanih razlogov po mnenju sodišča stališče prvostopenjskega organa in tožene stranke glede razlage 18.a člena Zakona o zdravniški službi ni pravilno. Tudi v Poročevalcu DZ št. 66/08 v obrazložitvi k noveli Zakona o zdravniški službi pri novem 18. a členu ni zapisano, da bi moralo šest let miniti od specialističnega izpita do vložitve vloge za novo specializacijo na podlagi dela. Tudi če je bil namen zakonodajalca drugačen, kar pa ni jasno razvidno, bi moral biti 18.a člen Zakona o zdravniški službi formuliran tako, da ne bi bilo nobenega dvoma glede pogojev. Sodišče se strinja s tožnico, da je jezikovno določba 18.a člena Zakona o zdravniški službi povsem jasna in da ne obstaja nikakršna potreba po drugačnih razlagalnih metodah, kajti tudi po mnenju sodišča te prihajajo v poštev le takrat, ko je besedilo zakonske določbe nejasno in nam šele dodatna interpretacijska metoda pojasni, kaj določena nejasna zakonska določba pomeni. V nobenem primeru pa po mnenju sodišča ni mogoče razlagati določila 18. a člena Zakona o zdravniški službi tako, da bi se zahtevalo dodatne pogoje, ki jih zakon ne določa. Ker je sodišče prvostopenjsko odločbo odpravilo v celoti, je s tem odpravljeno tudi določilo glede stroškov postopka, saj bo moral prvostopenjski organ celoten postopek še enkrat izvesti. Sodišče je odločbo odpravilo na podlagi 2., 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1. V ponovnem odločanju je prvostopenjski organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka. To pomeni, da je vezan na razlago 18.a člena Zakona o zdravniški službi, kot jo je sodišče podalo v tej sodbi. Glede postopka pa bo moral prvostopenjski organ upoštevati, da je potrebno od koordinatorja specializacij in nadzornika kakovosti pridobiti mnenje vsebinske narave v skladu s pojasnili te sodbe in na tako mnenje je prvostopenjski organ vezan. Ker sta se pridobljeni mnenji nanašali na interpretacijo pravnih predpisov, je bilo zaradi tega tudi dejansko stanje nepopolno ugotovljeno in je bila odločba odpravljena tudi iz tega razloga.

K točki II izreka: Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, pripada tožeči stranki skladno s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 pavšalni znesek povračila stroškov upravnega spora v skladu s prvo točko 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, ki določa, da če je bila zadeva rešena na seji in tožnik v postopku ni imel pooblaščenca, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 80,00 EUR.