1. 12. 2022

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude A. B. in C. Č., oba D., E. F., G., ter H., I., ki jih zastopa Damijan Pavlin, odvetnik v Kranju, ter mladoletne J. K., L., ki jo po pooblastilu njenih zakonitih zastopnikov A. B. in C. Č. zastopa Damijan Pavlin, odvetnik v Kranju, na seji 1. decembra 2022

sklenilo:

1.Postopek za začetek postopka za oceno ustavnosti 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 142/20, 82/21 in 125/22) se ustavi.

2.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 19. člena, 22.a do 22.č člena, 51. do 51.b in 53.a do 53.f člena Zakona o nalezljivih boleznih ter 68. člena Zakona o zdravilih (Uradni list RS, št. 17/14 in 66/19) se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pobudniki so vložili pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 19. in 39. člena, 51. do 51.b člena ter 53.a do 53. f člena Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB), Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 142/20 – v nadaljevanju ZNB-B) ter 68. člena Zakona o zdravilih (v nadaljevanju ZZdr-2).

2.Člen 19 ZNB naj bi bil v neskladju z Ustavo, ker zoper odreditev karantene ni pritožbe. Člen 39 ZNB naj bi bil v neskladju z Ustavo, ker naj bi izvršilni veji oblasti dajal preširoke pristojnosti pri določanju izrednih ukrepov zaradi preprečevanja epidemije. Členi 51 do 51b ZNB naj bi bili v neskladju s 34., 35., 41., 46., 50., 51., 54., 56. in 57. členom Ustave, ker naj bi prepovedali otrokom vpis v vrtec in onemogočili možnost nadaljnjega izobraževanja. Členi 53a do 53f ZNB naj bi bili v neskladju s 25., 35. in 51. členom Ustave, ker naj bi v nasprotju z zahtevami iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-127/01 z dne 12. 2. 2004 (Uradni list RS, št. 25/04, in OdlUS XIII, 10) urejali odškodninsko odgovornost države in naj ne bi urejali ustreznih pravnih sredstev, ko posameznik utrpi škodo zaradi posledic obveznega cepljenja. Pobudniki zatrjujejo, da je protiustavno urejen tudi postopek ugotavljanja razlogov za opustitev cepljenja. Menijo, da pacientom v postopku niso zagotovljena dejanska vloga stranke in učinkovita pravna sredstva. Zato naj bi bila zakonska ureditev, ki ureja postopek za ugotavljanje razlogov za opustitev cepljenja, v neskladju s 23. in 25. členom Ustave. Pobudniki tudi zatrjujejo, da je ZNB-B v neskladju z načelom jasnosti in določnosti predpisov in z načelom zaupanja v pravo. Menijo, da je ZNB-B, s tem ko je določil omejitve pri vpisu otrok v vrtec in vpisu v določene programe izobraževanja, posegel v pridobljene pravice.

3.Člen 68 ZZdr-2, ki določa, da je dokumentacija iz vloge za pridobitev, spremembo in podaljšanje dovoljenja za promet z zdravilom last predlagatelja in poslovna skrivnost, naj bi onemogočal zdravnikom in pacientom, da bi bili seznanjeni s temi podatki. Pobudniki menijo, da je zaradi navedene določbe omejena pojasnilna dolžnost zdravnika in je poseženo v pacientovo pravico do obveščenosti.

4.Mladoletna pobudnica pravni interes utemeljuje z navedbami, da ZNB-B, s tem ko prepoveduje otrokom, ki niso cepljeni s cepivi, ki jih zakonodaja določa kot obvezne za vpis v vrtec in vpis v izobraževalne programe, neposredno posega v njene ustavne pravice. Pobudniki, fizične osebe, zatrjujejo, da izpodbijana ureditev v ZNB in ZZdr-2 iz istih razlogov posega v njihove starševske pravice in dolžnosti. Izpodbijana zakonska ureditev naj bi posegala v njihove pravice tudi zato, ker naj ne bi bila izvršena odločba Ustavnega sodišča št. U-I-127/01 in naj bi jim bilo edino pravno sredstvo zagotovljeno z vložitvijo pobude. Pobudnik H. zatrjuje, da izpodbijani predpisi neposredno posegajo v njegove pravice, saj si v skladu s statutom prizadeva za uresničitev odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-127/01 in se zavzema za varovanje temeljnih pravic otrok in odraslih pri posegih v njihovo telesno in moralno integriteto. Vložitev pobude naj bi bila edina pravna in legitimna pot za varovanje interesov, ki jih društvo pri svojem delovanju zasleduje.

B.

5.Člen 39 ZNB je bil po vložitvi pobude spremenjen z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 125/22 – ZNB-D). Ustavno sodišče je na podlagi drugega odstavka 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) pobudnike pozvalo, naj sporočijo, ali še vztrajajo pri pobudi. Pobudniki so v tem delu pobudo umaknili. Zato je Ustavno sodišče na podlagi prve alineje četrtega odstavka 25. člena ZUstS postopek za začetek postopka za oceno ustavnosti 39. člena ZNB ustavilo (1. točka izreka).

6.Pobudniki navajajo, da izpodbijajo tudi 51. člen ZNB, ki določa pristojnosti policije in organov ter enot za zaščito, reševanje in pomoč pri izvajanju ukrepov, ki jih sprejme minister, pristojen za zdravje, ob večji epidemiji ter ob naravnih in drugih nesrečah, pri odreditvi karantene in izvajanju inšpekcijskega nadzora nad izvajanjem ZNB, vendar pobuda razen navedbe predpisa in podatka o njegovi objavi ne vsebuje nobene druge bistvene sestavine, ki jo mora vsebovati vsaka pobuda (drugi odstavek 24.b člena v zvezi s tretjo alinejo prvega odstavka 24.b člena ZUstS). Zato je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 51. člena ZNB zavrglo (2. točka izreka).

7.Pobudniki zatrjujejo, da izpodbijajo ZNB–B v celoti, vendar iz njihovih navedb izhaja, da nasprotujejo določbam ZNB–B, ki urejajo omejitve pri vpisu v vrtec in omejitve pri vpisu v določene programe izobraževanja, ter da nasprotujejo postopku, v katerem se ugotavlja morebitne razloge za opustitev obveznega cepljenja. Ta vsebina je urejena v 22.a do 22.č členu ter 51.a in 51.b členu ZNB, zato je Ustavno sodišče navedbe pobudnikov, povezane z zatrjevano protiustavnostjo ZNB-B, upoštevalo pri presoji pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti 22.a do 22.č ter 51.a in 51.b člena ZNB.

8.Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.

9.Člen 19 ZNB ne učinkuje neposredno. V tretjem odstavku 19. člena ZNB je določeno, da karanteno z odločbo odredi minister. Zoper odločbo o odreditvi karantene ni pritožbe, je pa dopusten upravni spor (prvi in tretji odstavek 2. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06, 62/10 in 109/12 – v nadaljevanju ZUS-1).

10.Členi 22a do 22č ZNB ne učinkujejo neposredno. Postopek, v katerem se ugotavljajo morebitni razlogi za opustitev cepljenja, se začne na predlog zdravnika ali osebe, ki se cepi. V skladu s prvim odstavkom 22.č člena ZNB o predlogu za opustitev cepljenja z odločbo odloči (kar vključuje tudi morebitno zavrnitev predloga) minister, pristojen za zdravje. V skladu s tretjim odstavkom 22.č člena ZNB zoper odločbo ni pritožbe, mogoč pa je upravni spor.

11.Člen 51a ZNB, ki določa omejitve pri vpisu otrok v vrtec in možnost, da se vpis v vrtec zavrne, ne učinkuje neposredno. V skladu s tretjim odstavkom 3. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13 – v nadaljevanju ZUP) se ta zakon uporablja tudi v primeru, ko izvajalci javnih služb odločajo o pravicah ali obveznostih uporabnikov njihovih storitev. To pomeni, da mora biti o morebitni zavrnitvi vpisa v vrtec odločeno z upravno odločbo. Zoper upravno odločbo je dopustna pritožba (prvi odstavek 13. člena ZUP) in upravni spor (prvi odstavek 2. člena ZUS-1).

12.Členi 53a do 53f ZNB ne učinkujejo neposredno. Navedene določbe urejajo odškodninsko odgovornost za škodo, ki nastane osebi zaradi obveznega cepljenja. V skladu s prvim odstavkom 53.č člena ZNB se postopek za pridobitev pravice do odškodnine začne z vlogo, ki se vloži pri ministrstvu, pristojnem za zdravje. V skladu s prvim in šestim odstavkom 53.d člena ZNB o pravici do odškodnine z odločbo odloči minister, pristojen za zdravje. V skladu s sedmim odstavkom 53.d člena ZNB zoper odločbo ni pritožbe, mogoč pa je upravni spor.

13.Člen 68 ZZdr-2 ne učinkuje neposredno. Pravica do obveščenosti in pravica do sodelovanja pacientov sta urejeni v 20. in 21. členu Zakona o pacientovih pravicah (Uradni list RS, št. 15/08, 55/17 in 177/20 – v nadaljevanju ZPacP). Če bi bili pravici pacienta do obveščenosti in sodelovanja kršeni zaradi zavrnitve dostopa do ključnih informacij, je pravno varstvo zagotovljeno v postopku, ki ga ureja V. poglavje ZPacP. O morebitnih kršitvah pacientovih pravic v zadnji fazi postopka odloča senat Komisije Republike Slovenije za varstvo pacientovih pravic (78. člen ZPacP). V skladu z drugim odstavkom 79. člena ZPacP zoper odločbe in sklepe senata, s katerimi se postopek obravnave druge zahteve konča, ni pravnih sredstev, lahko pa se uveljavlja sodno varstvo v upravnem sporu.

14.V primerih, ko izpodbijane določbe ne učinkujejo neposredno, se lahko pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS. To stališče Ustavnega sodišča je podrobneje obrazloženo v sklepu št. U-I-275/07 z dne 22. 11. 2007 (Uradni list RS, št. 110/07, in OdlUS XVI, 82). Zato pobudniki, fizične osebe, niso izkazali neposrednega pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti 19., 22.a do 22.č, 51.a in 53.a do 53. f člena ZNB ter 68. člena ZZdr-2.

15.Pobudo vlaga tudi H. Po ustaljeni ustavnosodni presoji imajo politične stranke, društva, zbornice in združenja pravni interes le za izpodbijanje predpisov, ki neposredno posegajo v njihove pravice, pravne interese ali pravni položaj.[1] Pobudnik H. neposrednega posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj ni utemeljil. Za pobude, ki jih ti subjekti vlagajo v imenu svojih članov ali zaradi njihovih interesov, pa njihov pravni interes ni izkazan.[2] Ustavno sodišče je v sklepu št. U-I-22/14 z dne 8. 1. 2015 že zavzelo stališče, da kadar predpis ne učinkuje neposredno, lahko pobudo in po izčrpanju pravnih sredstev tudi ustavno pritožbo vložijo le člani društva sami. Iz te obrazložitve že izhaja, da 19., 22.a do 22.c, 51.b in 53.a do 53.f členi ZNB ter 68. člen ZZdr-2 ne učinkujejo neposredno. Zato pobudnik H. ne izkazuje pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti zgoraj navedenih določb.

16.Ker pobudniki niso izkazali neposrednega pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti 19., 22.a do 22.č, 51.a in 53.a do 53. f člena ZNB ter 68. člena ZZdr-2, je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrglo (2. točka izreka).

17.Člen 51b ZNB ureja omejitve pri vpisu v programe srednjih in visokošolskih zavodov ter fakultet, ki izobražujejo s področja zdravstva, vzgoje in izobraževanja in socialnega varstva. Mladoletna pobudnica zatrjuje, da naj bi navedena določba posegala v njeno pravico do izobraževanja. Mladoletna pobudnica ob upoštevanju njene starosti ob vložitvi pobude še ne sodi v krog oseb, na katere bi navedena zakonska določba lahko vplivala. Utemeljevanje pravnega interesa temelji na hipotetični predpostavki, da se bo mladoletna pobudnica v prihodnosti želela vpisati v zgoraj navedene programe izobraževanja. S takimi navedbami ne more utemeljiti neposrednega in konkretnega pravnega interesa. Drugi pobudniki pa svojega pravnega interesa za presojo ustavnosti 51.b člena ZNB niso utemeljili. Zato je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 51.b člena ZNB zavrglo (2. točka izreka).

C.

dr. Matej Accetto Predsednik

[1]Glej npr. sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-82/19 z dne 25. 4. 2019, št. U-I-297/18 z dne 24. 10. 2018, št. U-I-79/16 z dne 12. 4. 2018 in št. U-I-89/02 z dne 5. 4. 2002 (OdlUS XI, 56).

[2]Glej npr. sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-292/12 z dne 10. 1. 2013 in št. U-I-202/09 z dne 4. 2. 2010 ter odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-297/08 z dne 7. 4. 2011 (Uradni list RS, št. 30/11, in OdlUS XIX, 20).

DR. KATJE ŠUGMAN STUBBS K SKLEPU ŠT. U-I-440/20

Z DNE 1. 12. 2022

Sklep, s katerim je Ustavno sodišče ustavilo postopek za začetek postopka za oceno ustavnosti 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB) in zavrglo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 19. člena, 22.a do 22.č člena in 51., 51.b, 53.a do 53.f člena ZNB in 68. člena Zakona o zdravilih (v nadaljevanju ZZdr-2), sem podprla. Strinjam se namreč s tem, da navedeni členi ne učinkujejo neposredno. Pobudniki imajo na voljo druga pravna sredstva, ki jih morajo izčrpati, preden lahko vložijo pobude za oceno ustavnosti določenega predpisa.

Kljub vsemu pa s tem ločenim mnenjem želim poudariti, da po mojem mnenju pobuda vsaj na prvi pogled odpira pomembno ustavnopravno vprašanje glede dostopa do informacij javnega značaja oziroma pravice do obveščenosti glede informacij o zdravilih in cepivih. Člen 68 ZZdr-2 namreč, precej restriktivno, dokumentacijo iz vloge za pridobitev, spremembo in podaljšanje dovoljenja za promet z zdravilom opredeljuje kot poslovno skrivnost. Izjema so podatki v dovoljenju za promet z zdravilom, povzetek glavnih značilnosti zdravila ter navodila za uporabo zdravila in podatkov na ovojnini.

Menim, da bi bilo treba na novo pretehtati ravnotežje med pravico do javne varnosti in pravico do poslovnega interesa družb, ki proizvajajo zdravila oziroma cepiva.[1] Kaj bi takšno tehtanje pokazalo, je seveda odprto vprašanje. Gotovo pa se zavzemam za čim večjo prosto dostopnost informacij o zdravilih, predvsem o varnostnih študijah in vsebinah pogodb s proizvajalci zdravil oziroma cepiv.[2]

dr. Katja Šugman Stubbs, l.r.

[1]Glej Mnenje informacijske pooblaščenke št. 007/48/2020/2 z dne 23. 10. 2020.

[2]Glej tudi Resolucijo 2361(2021) Parlamentarne Skupščine Sveta Evrope, kjer v točki 7.3.5 opozarjajo na to, da se zavzemajo za transparentno komunikacijo glede vsebine pogodb s proizvajalci cepiv, ki morajo biti javno dostopne in na voljo za parlamentarni in javni nadzor.