14. 5. 2020

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Mirjam Kline, Ljubljana, na seji 14. maja 2020

sklenilo:

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 20. člena in prvega odstavka 69. člena Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (Uradni list RS, št. 49/20) se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

1.Pobudnica izpodbija v izreku tega sklepa navedeni zakonski določbi, kolikor se nanašata na državne tožilce. Zatrjuje neskladje izpodbijane zakonske ureditve z 2., 3., 14., 15., 66., 135., 153. in 155. členom Ustave. Pravni interes utemeljuje s tem, da ji je bila na podlagi izpodbijanih določb znižana njena plača in je bilo v nasprotju z načelom neodvisnosti državnih tožilcev poseženo v njen pravni položaj državne tožilke.

2.Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.

3.Izpodbijani zakonski določbi ne učinkujeta neposredno. Na podlagi desetega odstavka 3.a člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 108/09 – uradno prečiščeno besedilo, 13/10, 59/10, 85/10, 107/10, 35/11, 46/13, 50/14, 82/15, 67/17 in 84/18 – ZSPJS) lahko funkcionar prikrajšanje pri plači uveljavlja pri delodajalcu oziroma v delovnem sporu. V takih primerih se lahko pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS. To stališče Ustavnega sodišča je podrobneje obrazloženo v sklepu št. U-I-275/07 z dne 22. 11. 2007 (Uradni list RS, št. 110/07, in OdlUS XVI, 82). Pobudnica tega pogoja ni izkazala, zato ne izkazuje pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti izpodbijanih določb. Glede na to je Ustavno sodišče njeno pobudo zavrglo.

4.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUstS in petega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Dunja Jadek Pensa, DDr. Klemen Jaklič, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sodnik dr. Rok Čeferin je bil pri odločanju izločen. Ustavno sodišče je sklep sprejelo s petimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodnici in sodnik Accetto, Mežnar in Šugman Stubbs. Sodnica Šugman Stubbs je dala odklonilno ločeno mnenje.

dr. Rajko Knez Predsednik

29. 5. 2020

Odklonilno ločeno mnenje sodnice dr. Katje Šugman Stubbs k sklepu št. U-I-94/20 z dne 14. 5. 2020, ki se mu pridružuje sodnica dr. Špelca Mežnar

Glasovala sem proti odločitvi večine, da se zavrže pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 20. člena in prvega odstavka 69. člena Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (v nadaljevanju Zakon o interventnih ukrepih). Z izpodbijanimi členi je zakonodajalec znižal plačo državnim tožilcem za čas trajanja epidemije COVID-19 za 30 odstotkov. Bistveni razlog za večinsko odločitev je bila ocena, da izpodbijani določbi ne učinkujeta neposredno in da zato pobudnica ne izkazuje pravnega interesa za vložitev pobude.

S tako odločitvijo se ne morem strinjati. Ocenjujem, da je odločitev večine v tem primeru ne samo pretirano formalistična, temveč celo napačna, obstajajo pa tudi močni sistemski razlogi, ki govorijo v prid temu, da bi zadeva morala biti sprejeta v obravnavo.

I.

Obrazložitev sklepa o zavrženju se sklicuje na deseti odstavek 3.a člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS), ki določa, da lahko funkcionar prikrajšanje pri plači uveljavlja pri delodajalcu oziroma v delovnem sporu. Navedeni člen določa, da lahko v primeru, ko funkcionar ugotovi, da mu je bila plača določena in izplačana v nasprotju s tretjim odstavkom 3. člena ZSPJS od delodajalca pisno zahteva, da ugotovi to nezakonitost in ravna v skladu z zakonom. Kot je razvidno, se 3.a člen sklicuje na tretji odstavek 3. člena ZSPJS, ki določa, da se v sklepu, s katerim se določi plača, funkcionarju ne sme določiti plače v drugačni višini, kot je določena z zakonom.

Glede na povedano je očitno, da zakonodajalec pri snovanju teh členov ni imel v mislih situacije, ko je celotni skupini funkcionarjev plača znižana z zakonom. Ravno nasprotno: člen 3a je uzakonjen z namenom, da uredi pravno podlago v primeru, ko je funkcionarju plača odmerjena v nasprotju z zakonom. Do tega v našem primeru prav gotovo ni prišlo. Ravno nasprotno; tožilcem je bila plača odmerjena v skladu z Zakonom o interventnih ukrepih in ne v nasprotju z njim. Pobudnica tudi ne trdi, da ji plača ni bila odmerjena v skladu z zakonom, pač pa zatrjuje, da je sam zakon v nasprotju z Ustavo. Če hkrati upoštevamo še dejstvo, da je naslov 3.a člena "Ravnanje v primeru nezakonitosti", se zdi očitno, da navedena člena ne moreta biti podlaga za zavrženje pobude, ki naj bi pritožnike peljala na redno sodno pot.

II.

Pobudnica torej želi doseči presojo ustavnosti Zakona o interventnih ukrepih. Večinska odločba je njo (in s tem še približno 200 drugih državnih tožilcev) napotila na sodno pot zato, da bodo izčrpali pravna sredstva. Zavrženje pobude je torej problematično ne samo zato, ker Ustavno sodišče povzroča poplavo sodnih postopkov,[1] temveč tudi zato, ker v primeru morebitne ugotovitve protiustavnosti izpodbijanega zakona povzročamo nepotrebne finančne obveznosti (obresti) državnemu proračunu.

Napotitev na sodno pot pa je problematična tudi v vsebinskem pogledu.[2] Glede na to, da je problematizirana ustavnost samega zakona, bo zadeva slej ko prej, če bodo pobudniki vztrajali, po nekaj letih ponovno prišla pred Ustavno sodišče, ki bo moralo odgovoriti na vprašanje, na katerega bi lahko ažurno, učinkovito in z mnogo manjšimi (potencialnimi) finančnimi učinki odgovorilo že sedaj. Napotitev na sodno pot se zdi smiselna, če ima ta neko dodano spoznavno in/ali argumentacijsko vrednost. V našem primeru pa postopki pred rednimi sodišči ne h kvaliteti argumentacije ne k raziskovanju dejanskega stanja ne bodo doprinesli prav ničesar.[3] Edino vprašanje, na katerega pobudnica želi odgovor, namreč vprašanje ustavne skladnosti nekaterih določb Zakona o interventnih ukrepih, je namreč natanko to, na katerega lahko odgovori edino in samo Ustavno sodišče.

III.

Prepričana sem tudi, da so za sprejem pobude v obravnavo podane tudi posebne okoliščine, ki že same zase opravičujejo odstop od 24. člena ZUstS. Prva takšna okoliščina je poseben ustavnopravni status državnega tožilstva. V zadevi št. U-I-42/12 se je Ustavno sodišče poglobljeno ukvarjalo z ustavnim položajem državnega tožilstva in zapisalo, da je državno tožilstvo znotraj izvršilne oblasti funkcionalno samostojno (tč. 28).[4] V zvezi s tem se je sklicevalo na stališča iz odločbe št. U-I-60/06, U-I-214/06, U-I-228/06, da "na državno tožilstvo v naši ustavni ureditvi [ni mogoče] gledati kot na organ, ki bi ga bilo mogoče podrediti izvršilni veji oblasti. Državni tožilci odločajo le na podlagi Ustave in zakonov". Podobno stališče o neodvisnosti in dejanski avtonomiji tožilcev, katerih materialno položaj mora biti urejen primerljivo s sodniki, izhaja tudi iz mednarodnih dokumentov.[5]

Poleg vsega pa v našem primeru ne gre samo za enkraten primer posamičnega funkcionarja, ki mu je bila plača odmerjena narobe,[6] ampak za znižanje plač celotnemu delu pravosodnega sistema.[7] Vsako znižanje plač enemu delu pravosodnega sistema, še posebej tako radikalno, je občutljivo in posega v delikatna razmerja med različnimi državnimi podsistemi.

Na podlagi vsega povedanega sem prepričana, da bi moralo na vprašanja ustavnopravne narave odgovarjati Ustavno sodišče in to brez odlašanja in nepotrebnega obremenjevanja rednega sodstva.

dr. Katja Šugman Stubbs

Sodnica

[1]Samo na Ustavnem sodišču imamo preko 50 podobnih pobud, ki so jih vložili državni tožilci.

[2]Glej tudi odklonilno ločeno mnenje sodnika Accetta v podobni zadevi (št. U-I-84/16), v kateri je pritožnica zatrjevala, da je prvi odstavek 189. člena Zakona o urejanju trga dela, ki določa prehodno obdobje za pridobitev ustrezne stopnje izobrazbe za izvajanje določenih del, v neskladju z Ustavo in da je zato neenakopravno obravnavana v primerjavi s sodelavci, ki imajo nižjo stopnjo izobrazbe. V odklonilnem ločenem mnenju je sodnik Accetto opozarjal, da je pot, na katero je Ustavno sodišče (zaradi ocene večine, da pravna sredstva niso bila izčrpana) napotilo pritožnico, trnova in neustrezna, ker "vsaj neposredno nima prav nobene zveze z delodajalcem ali njegovo dobro vero" (točka 7). Podobno je razmišljala sodnica Etelka Korpič – Horvat, ki se je v svojem odklonilnem ločenem mnenju prav tako zavzemala za sprejem zadeve zato, ker imajo, po njenem mnenju, spodbijane norme neposreden učinek. Zadeva sicer ni povsem primerljiva z našo, vendar pa so argumenti iz omenjenih mnenj relevantni tudi za našo zadevo.

[3]Tudi to sta dva pomembna razlikovalna momenta od zadeve št. U-I-84/16.

[4]"Državni tožilec torej glede izvrševanja državnotožilske funkcije ni takšen del izvršilne oblasti, ki bi ga v smislu političnih in strokovnih navodil v konkretnih zadevah lahko usmerjala vlada ali katero koli ministrstvo. Glede na to tudi državno tožilstvo, ki je sicer del izvršilne oblasti, za delovanje te oblasti kot celote pomeni hkrati njeno omejitev in nadzor nad njo ter s tem pomembno sodoloča tudi ravnovesje te oblasti do zakonodajne in zlasti sodne veje oblasti" (tč. 27). "Prvi odstavek 135. člena Ustave torej implicitno vsebuje načelo funkcionalne samostojnosti državnih tožilcev v zvezi z vlaganjem in zastopanjem kazenskih obtožb" (tč. 28).

[5]Glej Mnenje Posvetovalnega sveta evropskih tožilcev (pri Odboru ministrov Sveta Evrope) št. 9 (2014) o evropskih normah in načelih za tožilce (Rimska listina), ki poudarja, je treba spodbujati težnjo po neodvisnosti in dejanski avtonomiji tožilcev in da morajo biti njihova sredstva za preživljanje primerljiva s sodniki.

[6]Tak primer je bil recimo primer št. U-I-483/19 (Up-564/19), kjer je šlo za uvrstitve v plačne razrede.

[7]Podobno kot v našem primeru je Ustavno sodišče že odločilo v zadevi št. U-I-48/12.