Jedro

Izrek odločbe o uvedbi komasacijskega postopka na določenem komasacijskem območju mora obsegati najmanj seznam komasacijskih udeležencev z navedbo v komasacijski sklad vloženih parcel z ustreznimi identifikacijskimi oznakami ter navedbo posledic uvedbe komasacijskega postopka, da je mogoče šteti, da je s tem z izrekom odločeno o predmetu postopka, kot za izrek to zahteva ZUP v prvem odstavku 213. člena in da odločba s takim izrekom lahko povzroča pravne učinke (ter je izvršljiva), kot za odločbo o uvedbi komasacijskega postopka predvideva zakon.

ZUP dopolnilne odločbe ne predvideva kot odločbe, s katero se dopolnjuje izrek druge odločbe (s katerim je odločeno o preostalem delu predmeta postopka), kot je z dopolnilnima odločbama nepravilno odločil prvostopenjski organ, pač pa kot odločbo, s katero se samostojno lahko odloči o posamičnem vprašanju kot delu predmeta zahtevka, ki z izdano odločbo ni bilo zajeto. Pri izdaji dopolnilnih odločb je prvostopenjski organ glede na to kršil pravila postopka, saj je odločal v nasprotju z določbami ZUP o izreku in o dopolnilni odločbi, v povezavi z določbo prvega odstavka 6. člena Pravilnika o izvajanju komasacij kmetijskih zemljišč, kršitve pa so bistvene, sta izpodbijani dopolnilni odločbi nezakoniti.

Izrek

Tožbi se ugodi, dopolnilna odločba Upravne enote Ribnica št. 331-4/2012-46 z dne 22. 8. 2012, izdana prvemu tožniku, in dopolnilna odločba Upravne enote Ribnica št. 331-4/2012-46 z dne 22. 8. 2012, izdana drugi tožnici, se odpravita.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 342,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Upravna enota A. (v nadaljevanju prvostopni organ) je s prvo izpodbijano dopolnilno odločbo, izdano prvemu tožniku, odločila, da se odločba tega organa št. 331-4/2012-5 z dne 19. 6. 2012 o uvedbi postopka komasacije na komasacijskem območju B. v izreku dopolni tako da se na koncu doda nova 17. točka, ki se glasi: v postopku komasacije na komasacijskem območju B. vlaga prvi tožnik kot komasacijski udeleženec v komasacijski sklad parcelo št. 3243 k.o. …, katere lastnik je do celote. Z drugo izpodbijano dopolnilno odločbo, izdano drugi tožnici, pa je prvostopenjski organ odločil, da se njegova odločba št. 331-4/2012-5 z dne 19. 6. 2012 o uvedbi postopka komasacije na komasacijskem območju B. v izreku dopolni tako, da se na koncu doda nova 17. točka, ki določa, da v postopku komasacije na komasacijskem območju B. vlaga druga tožnica kot komasacijska udeleženka v komasacijski sklad tam navedene parcele v k.o. …, katerih lastnica je. Iz povsem identičnih obrazložitev izpodbijanih dopolnilnih odločb izhaja, da je prvostopenjski organ naknadno ugotovil, da z odločbo o uvedbi postopka komasacije na komasacijskem območju B. ni bilo odločeno o vseh vprašanjih, ki so predmet postopka in o katerih bi bilo v skladu s 6. členom Pravilnikom o izvajanju komasacij kmetijskih zemljišč treba odločiti, in sicer o komasacijskih udeležencih in v sklad vloženih parcelah. Poleg tega v izdani odločbi med listinami, ki so bile priložene k predlogu za uvedbo postopka, ni navedeno mnenje kmetijsko svetovalne službe o upravičenosti komasacije z oceno pričakovanih učinkov, ki je z zakonom (četrti odstavek 56. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih, v nadaljevanju ZKZ) predpisana priloga k predlogu za uvedbo komasacijskega postopka. Zato je organ na podlagi prvega odstavka 220. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) tožnikoma kot komasacijskima udeležencema izdal izpodbijani dopolnilni odločbi.

Ministrstvo za kmetijstvo in okolje (v nadaljevanju drugostopenjski organ) pa je z odločbo z dne 17. 1. 2013 v združenem postopku zavrnilo pritožbi prvega tožnika in druge tožnice zoper izpodbijani dopolnilni odločbi.

Tožnika v tožbi navajata, da sta izpodbijani odločbi nezakoniti. Kot pravno podlago odločbi navajata 57. člen ZKZ in 220. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Vendar je po tretjem odstavku 57. člena ZKZ dopolnilna odločba mogoča le, če gre za naknadno spremembo mej komasacijskega območja. ZKZ izdaje dopolnilne odločbe iz razlogov, ki jih navajata izpodbijani dopolnilni odločbi (navedba komasacijskih udeležencev in v komasacijski sklad vloženih parcel), ne predvideva. Pri izpodbijanih odločbah pa po vsebini tudi ne gre za odločbi po prvem odstavku 220. člena ZUP, saj se z dopolnilno odločbo po 220. členu ZUP ne more urejati kaj, kar je predmet postopka in mora biti urejeno s temeljno odločbo. V konkretnem primeru so to komasacijski udeleženci in v komasacijski sklad vložene parcele. Pomanjkljivosti temeljne odločbe, v kateri komasacijski udeleženci niso določeni ter je formalni pravni status strank nedoločen, ni mogoče sanirati z izdajo dopolnilnih odločb. Poleg tega je organ z izdajo dopolnilnih odločb povzročil, da je izrek temeljne odločbe o uvedbi komasacijskega postopka različen v tolikih kombinacijah, kolikor je komasacijskih udeležencev, saj je z dopolnilnimi odločbami dopolnjeval temeljno odločbo z novo 17. točko in je zato povzročil, da obstaja toliko različnih odločb o uvedbi postopka, kolikor je udeležencev. To pa je pravno nedopustno. Izpodbijani dopolnilni odločbi pa tudi ne vsebujeta opisov parcel, ko to predvideva Zakon o zemljiški knjigi ter sta zato neizvršljivi. Kolikor obsegata „PL“ identifikacijo, pa sta tudi nejasni in nepreverljivi. Tožnika še navajata, da so z izpodbijanima dopolnilnima odločbama njune parcele prisilno zajete v postopek komasacije, kar je v nasprotju z ustavno zajamčeno pravico do zasebne lastnine, enakostjo pred zakonom in v zvezi z razlastitvijo. Tožnika komasacijskemu postopku nasprotujeta in nista podala soglasja. ZKZ ne določa, katere javne koristi naj bi komasacija zasledovala in kdaj je dovoljena. Javna korist v tem primeru ni podana, niti je ZKZ ne opredeljuje, zaradi česar je postopek uvedbe komasacije za tožnika, ki ji nasprotujeta, nezakonit in protiustaven. Take navedbe sta tožnika podala že v pritožbah, vendar jih drugostopenjski organ ni pravilno presodil. Ta organ je glede temeljne odločbe tudi presodil, da je bila pred izdajo dopolnilnih odločb neizvršljiva in torej po 3. točki prvega odstavka 279. člena ZUP nična – ničnosti pa s kasnejšo dopolnitvijo ni mogoče sanirati, pač pa bi bilo po 249. členu ZUP treba tudi izpodbijani odločbi izreči za nični. Tožnika sodišču predlagata, naj izpodbijani dopolnilni odločbi odpravi oziroma podredno izreče za nični ter zadevi vrne v postopek ponovnega odločanja prvostopenjskemu organu. Zahtevata pa tudi povrnitev stroškov postopka.

Toženka na tožbo ni odgovorila.

Tožnika v naknadni pripravljalni vlogi navajata, da je pri sodišču v teku tudi postopek na podlagi tožb tožnikov zoper temeljno odločbo prvostopenjskega organa z dne 19. 6. 2012, ki se vodi pod opr. št. I U 313/2013. Ker je nezakonita in napačna že temeljna odločba, sta nezakoniti tudi izpodbijani dopolnilni odločbi, ki se na temeljno odločbo nanašata. Navajata, da jima v postopku pred izdajo izpodbijanih odločb v nasprotju z 82. členom ZUP ni bil omogočen pregled dokumentov in obvestil o poteku postopka. Dalje navajata, da bi glede na določbo 56. člena ZKZ, po kateri se predlog za uvedbo komasacijskega postopka lahko vloži, če se s komasacijo strinjajo lastniki kmetijskih zemljišč, ki imajo v lasti več kot 67 % površin kmetijskih zemljišč na predvidenem komasacijskem območju, moral prvostopenjski organ preveriti, ali so v predmetni postopek vključeni vsi lastniki zemljišč na predvidenem komasacijskem območju ter pravilnost in popolnost pooblastil, ki so jih posamezniki posredovali Občini A. Tožnika v zvezi s tem opozarjata na naslednje nepravilnosti: - nerazumljiva, nepopolna in neveljavna pooblastila lastnikov zemljišč (kot jih konkretno navajata); - obravnava oseb, ki so podpisale pooblastilo kot lastniki in se obravnavajo kot lastniki, čeprav to niso (kot jih tožnika konkretno navajata), kot strank; - neupoštevanje, da so nekatere stranke zahtevale izključitev dela nepremičnin (kot jih tožnika konkretno navedeta). Zaradi navedenih kršitev je po njunem mnenju organ nepravilno ugotovil, da se z uvedbo komasacije strinjajo lastniki zemljišč, ki imajo v lasti 83,38 % površin zemljišč na predvidenem komasacijskem območju. Takšen delež znaša zgolj 35 % površin, kar skladno s 56. členom ZKZ ne zadostuje za uvedbo komasacije. V ostalem deležu lastniki zemljišč niso dali soglasja za komasacijo oziroma niti niso lastniki zemljišč, da bi sploh lahko dali soglasje oziroma je bilo pooblastilo neustrezno. Tožnika v nadaljevanju navedeta konkretne podatke, na podlagi katerih sta prišla do prej podanih zaključkov. Tožnika dalje še navajata, da predhodno nista mogla navesti opisanih nepravilnosti, saj sta dobila možnost do vpogleda v celotno dokumentacijo (pooblastila) šele po že vloženi pritožbi zoper izpodbijani dopolnilni odločbi.

Sodišče je tožbo kot stranki z interesom poslalo v odgovor tudi Občini A., ki pa odgovora na tožbo ni podala.

Tožba je utemeljena.

Sodišče uvodoma navaja, da je dopustilo skupno obravnavo in odločanje o tožbi, kot sta jo vložila tožnika in s katero izpodbijata vsak (le) odločbo, ki je bila posameznemu od njih izdana v upravnem postopku, ob smiselni uporabi prvega odstavka 42. člena ZUS-1. S tem ko je bila dopuščena ena tožba, je nastala taksna obveznost za postopek upravnega spora enkrat in je, kot izhaja v nadaljevanju, tožnikoma priznana povrnitev stroškov za eno zadevo.

V obravnavani zadevi je sporna zakonitost izpodbijanih dopolnilnih odločb, izdanih tožnikoma, s katerima je prvostopenjski organ dopolnil izrek svoje odločbe z dne 19. 6. 2012, s katero je odločil o uvedbi postopka komasacije na komasacijskem območju B., tako da je v prvi izpodbijani odločbi prvega tožnika navedel kot komasacijskega udeleženca ter navedel, katere parcele ta vlaga v komasacijski sklad, v drugi izpodbijani odločbi pa drugo tožnico določil kot komasacijsko udeleženko ter zanjo nato navedel, katere parcele vlaga v komasacijski sklad.

Po šestem odstavku 56. člena ZKZ o uvedbi komasacijskega postopka izda odločbo upravna enota. Ob tem ko ZKZ v tretjem odstavku istega člena sicer določa obvezne priloge (sestavine) predloga za uvedbo komasacijskega postopka, pa v nadaljevanju ne določa obveznih sestavin odločbe o uvedbi komasacijskega postopka. Določbe o odločbi vsebuje le še 57. člen ZKZ, vendar ne formalnih (o sestavinah odločbe), pač pa o vsebinskem izvajanju komasacije. Določbe o obvezni vsebini izreka odločbe o uvedbi komasacije pa vsebuje Pravilnik o izvajanju komasacij kmetijskih zemljišč (v nadaljevanju Pravilnik); ta v prvem odstavku 6. člena določa, da mora izrek odločbe o uvedbi komasacije poleg sestavin, ki jih določa zakon, ki ureja upravni postopek, vsebovati tudi seznam lastnikov (to je komasacijskih udeležencev, njihovih pooblaščencev in začasnih zastopnikov) v komasacijski sklad vloženih zemljišč, z navedbo parcelnih številk, katastrskih občin, številk posestnih listov in zemljiškoknjižnih vložkov ter prepoved prometa z zemljišči, parcelacije in spreminjanja vrste rabe zemljišč. Glede na navedeno je po mnenju sodišča mogoč zaključek, da mora izrek odločbe o uvedbi komasacijskega postopka na določenem komasacijskem območju obsegati najmanj seznam komasacijskih udeležencev z navedbo v komasacijski sklad vloženih parcel z ustreznimi identifikacijskimi oznakami ter navedbo posledic uvedbe komasacijskega postopka (ki oziroma kot jih določa ZKZ v 60. členu - prepoved prometa, parcelacije, spreminjanja vrste rabe itd.), da je mogoče šteti, da je s tem z izrekom odločeno o predmetu postopka, kot za izrek to zahteva ZUP v prvem odstavku 213. člena in da odločba s takim izrekom lahko povzroča pravne učinke (ter je izvršljiva), kot za odločbo o uvedbi komasacijskega postopka predvideva zakon. Nepravilnosti odločbe, ki zaradi izostanka bistvenih sestavin v izreku ne more pravno učinkovati oziroma je neizvršljiva (kar pomeni, da so po ZUP glede nje podani razlogi, da se izreče za nično), pa po določbah ZUP ni mogoče sanirati z izdajo dopolnilne odločbe (in dopolnjevanjem nepravilne odločbe z izostalimi bistvenimi sestavinami).

Glede na povedano se sodišče s tožnikoma strinja, da je z dopolnilnima odločbama v obravnavanih primerih odločeno o samem predmetu postopka, o katerem bi moralo biti odločeno z odločbo o uvedbi komasacijskega postopka. Poleg tega pa je bilo z dopolnilnima odločbama odločeno drugače, kot ZUP za dopolnilno odločbo predvideva. ZUP v 220. členu (in na to določbo se sklicujeta tudi izpodbijani dopolnilni odločbi) določa, da če pristojni organ ni z odločbo odločil o vseh vprašanjih, ki so bila predmet postopka, lahko izda na predlog stranke ali po uradni dolžnosti posebno odločbo o vprašanjih, ki v že izdani odločbi niso zajeta (dopolnilna odločba) in da se dopolnilna odločba šteje glede pravnih sredstev in izvršbe za samostojno odločbo. To pa pomeni, da ZUP dopolnilne odločbe tudi ne predvideva kot odločbe, s katero se dopolnjuje izrek druge odločbe (s katerim je odločeno o preostalem delu predmeta postopka), kot je z dopolnilnima odločbama nepravilno odločil prvostopenjski organ v obravnavanih zadevah, pač pa kot odločbo, s katero se samostojno lahko odloči o posamičnem vprašanju kot delu predmeta zahtevka, ki z izdano odločbo ni bilo zajeto. Ker je pri izdaji dopolnilnih odločb prvostopenjski organ glede na to kršil pravila postopka, saj je odločal v nasprotju z določbami ZUP o izreku (prvi odstavek 213. člena ZUP) in o dopolnilni odločbi (220. člen ZUP), v povezavi z določbo prvega odstavka 6. člena Pravilnika, kršitve pa so bistvene, sta tudi po presoji sodišča izpodbijani dopolnilni odločbi nezakoniti.

Sodišče še dodaja, da za postopanje, kot se ga je poslužil prvostopenjski organ (ko je poleg odločbe o uvedbi komasacijskega postopka izdal za vsakega komasacijskega udeleženca - kot bi izhajalo iz izpodbijanih dopolnilnih odločb - (še) dopolnilno odločbo), podlage tudi ne daje določba drugega odstavka 6. člena Pravilnika, po kateri se lahko, če je število komasacijskih udeležencev veliko, posameznemu komasacijskemu udeležencu vroči le tisti del odločbe, ki se nanaša nanj. Iz navedene določbe jasno izhaja, da se izda ena odločba o uvedbi komasacijskega postopka (z navedbo vseh komasacijskih udeležencev in parcel, ki jih vlagajo v komasacijski sklad), s tem da pa se posameznemu komasacijskemu udeležencu vroči izvod odločbe, ki vsebuje le tisti del izreka o komasacijskih udeležencih in v sklad vloženih zemljiščih, ki se nanj nanaša. Po povedanem je sodišče moralo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugoditi ter izpodbijani dopolnilni odločbi odpraviti; pri tem zadev organu ni vrnilo v ponovni postopek. Glede na nezakonitost tudi odločbe o uvedbi komasacijskega postopka z dne 19. 6. 2012, zaradi katere je sodišče odpravilo tudi to (v sodbi I U 313/2013 z dne 21. 1. 2014), zadevo pa vrnilo v ponovni postopek (tretji, četrti odstavek 64. člen ZUS-1), bo namreč o predlogu za uvedbo komasacijskega postopka prvostopenjski organ moral ponovno odločati, pri tem pa bo, če bo ugotovil, da so za izdajo odločbe o uvedbi izpolnjeni zakonski pogoji, izdal (v skladu s stališčema obeh sodb) le eno odločbo o uvedbi komasacijskega postopka, v katero bo vključil tudi navedbo komasacijskih udeležencev in parcel, ki jih ti v komasacijski sklad vlagajo. Pri tem bo sledil v sodbi I U 313/2013 z dne 21. 1. 2014 podanemu pravnemu mnenju glede uporabe materialnega prava in podanim stališčem glede postopka; zato se sodišče ne opredeljuje do vseh tožbenih navedb (in katere so presojene v sodbi I U 313/2013), pač pa le do tistih, ki so bistvene za odločitev v tej sodbi.

O stroških postopka pa je sodišče odločilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter tožnikoma na podlagi vložene ene tožbe, obravnavane v enem postopku upravnega spora, priznalo stroške v skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, po katerem se tožniku, ki ga je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, zadeva pa je bila rešena na seji, priznajo stroški v višini 285,00 EUR, povečani za 20 % DDV (to je po uveljavljani tedaj veljavni stopnji), ker je pooblaščenec tožnikov zavezanec za DDV.