Jedro

Niti iz obrazložitve izpodbijanega sklepa niti iz drugostopenjske odločbe ne izhaja določba zakona oziroma predpisa lokalne skupnosti, ki toženi stranki daje pooblastilo za odločanje po prostem preudarku. Ker obrazložitev odločb ne vsebuje navedbe določb, na katere se opirata (4. točka prvega odstavka 214. člena ZUP), sodišče ne more preizkusiti ali je tožena stranka diskrecijsko pravico uporabila znotraj meja in skladno z namenom pooblastila, ki naj bi ji ga podelil zakon (tretji odstavek 40. člena12 Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), posledično pa tudi ne tožnikovih navedb o arbitrarnosti in samovoljnosti tožene stranke pri uporabi prostega preudarka.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, sklep Občine Grosuplje, Urada za prostor št. 351-0573/2021-7 z dne 7. 6. 2021, se odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 347,70 EUR v 15 dneh od vročitve sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

_Potek upravnega postopka_

1. Tožnik je pri Občini Grosuplje dne 21. 4. 2021 vložil vlogo za izdajo Potrdila o namenski rabi zemljišča (v nadaljevanju Potrdilo). Ob vložitvi navedene vloge ni plačal upravne takse, zato mu je Občina Grosuplje na podlagi 16. člena Zakona o upravnih taksah (v nadaljevanju ZUT) izdala plačilni nalog št. 351-573/2021-5 z dne 17. 5. 2021 (v nadaljevanju plačilni nalog) za plačilo upravne takse po tarifni številki 37 Taksne tarife ZUT, v višini 22,70 EUR.

2. Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom št. 351-0573/2021-7 z dne 7. 6. 2021 (v nadaljevanju izpodbijani sklep) zavrnil tožnikov ugovor zoper navedeni plačilni nalog (1. točka izreka). Odločil je še, da posebni stroški postopka niso nastali in da pritožba ne zadrži izvršitve sklepa (2. in 3. točka izreka).

3. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa uvodoma izhaja, da je tožnik 20. 4. 2021 pri Občini Grosuplje vložil vlogo za izdajo Potrdila, ki je vsebovala 48 parcel in plačal upravno takso v višini 22,70 EUR. Občina Grosuplje ga je seznanila s svojim stališčem, da lahko vsak zahtevek obsega največ deset posameznih parcel in da je njegovo vlogo zato razdelila na pet vlog. Glede na to, da je bila upravna taksa plačana le za izdajo Potrdila št. 351-571/2021-3 z dne 21. 4. 2021, je Občina Grosuplje ob izdaji Potrdila št. 351-573/2021-4 z dne 17. 5. 2021 tožniku izdala tudi plačilni nalog št. 351-573/2021-5 z dne 17. 5. 2021. 4. Prvostopenjski organ je izpostavil, da bi moral upravni organ skladno s trenutno veljavnim tretjim odstavkom 105. člena Zakona o prostorskem načrtovanju1 (v nadaljevanju ZPNačrt), ki (med drugim) določa da posamična zemljiška parcela predstavlja en zahtevek, za vsako posamezno parcelo izdati Potrdilo in obračunati upravno takso. Ravno tako tretji odstavek 4. člena ZUT predpisuje, da se taksa plača tolikokrat, kolikor je v vlogi zahtevkov. V zvezi s tem je poudaril, da je zato brezpredmetna tožnikova razlaga pojma zemljišče, ki je skladna z določbami Zakona o katastru nepremičnin (v nadaljevanju ZKN), saj ZPNačrt določa, kaj se šteje kot en zahtevek v upravni zadevi za izdajo Potrdila. Prvostopenjski organ je izpostavil, da bi upoštevanje navedene zakonske določbe predstavljalo prekomerno obremenjevanje strank s taksami in upravnega organa z izdajo številnih istovrstnih Potrdil. Zato je Občina Grosuplje skladno z načelom ekonomičnosti in sorazmernosti med zahtevkom in upravno takso upoštevala prej veljavni ZPNačrt2, ki je določal, da zemljiške parcele znotraj katastrske občine predstavljajo en zahtevek, ki lahko obsega največ deset posameznih zemljiških parcel. Ob tem je prvostopenjski organ pripomnil, da je tudi na obrazcu za izdajo Potrdila navedeno pojasnilo, da velja vloga za eno do največ deset parcelnih številk znotraj katastrske občine. Glede na navedeno je presodil, da je Občina Grosuplje tožniku upravičeno izdala plačilni nalog za plačilo upravne takse za izdajo Potrdila v višini 22,70 EUR.

5. Zoper izpodbijani sklep je tožnik vložil pritožbo, ki jo je drugostopenjski organ zavrnil. Pojasnil je, da vsebino Potrdila predpisuje v relevantnem obdobju veljavni 260. člen Zakona o urejanju prostora3 (v nadaljevanju ZUreP-2), ki je razveljavil posebno pravilo o tem, koliko parcel tvori en zahtevek, zato se uporablja splošno pravilo, ki določa kaj predstavlja zadevo oziroma zahtevek. Določba 260. člena ZUreP-2, prvi odstavek 18. člena Stvarnopravnega zakonika, 4. člen ZUT ter Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Grosuplje (v nadaljevanju OPN Grosuplje) pojem zemljišče enačijo s parcelo, zato bi moral prvostopenjski organ ob njihovem upoštevanju tožniku sicer zaračunati eno upravno takso (v višini 22,70 EUR) za vsako od oseminštiridesetih parcel, kar bi znašalo 1.089,60 EUR. Po drugi strani bi moral tožnik oddati oseminštirideset vlog, prvostopenjski organ pa bi moral izdati enako število Potrdil. V zvezi s tem je drugostopenjski organ poudaril, da je prvostopenjskemu organu na podlagi 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) podeljena diskrecijska pravica za odločanje. Njene meje pa ne določajo le pravne norme, ampak tudi ustavna načela, zato je prvostopenjski organ ob upoštevanju načela ekonomičnosti postopka in načela sorazmernosti tožniku pravilno odmeril upravno takso v višini 22,70 EUR za vsako vlogo, ki obsega deset parcel. _Povzetek tožbenih navedb_

6. Tožnik toženi stranki očita, da je ravnala arbitrarno in samovoljno, ko mu je ob sklicevanju na 6. člen ZUP za izdajo Potrdila za deset parcel skupaj zaračunala eno sodno takso v višini 22,70 EUR. Poudarja, da ji v obravnavanem primeru relevantni zakoni niso podelili diskrecijske pravice za odločanje o načinu pobiranja upravnih taks. Meni, da pojem zemljišče, ki izhaja iz 260. člena ZUreP-2 pomeni območje, ki obsega eno ali več parcel, kar je skladno z definicijo zemljišča iz 36. točke 3. člena ZKN in določbo Taksne tarife št. 37 v ZUT. Glede na navedeno zahtevek za izdajo Potrdila za zemljišče, ki vsebuje več parcel, predstavlja eno vlogo. Ne strinja se s sodbo naslovnega sodišča I U 369/2019 z dne 7. 5. 2020 v kateri je sodišče izenačilo pojme zemljišče, parcela in nepremičnina. Sodišču predlaga da tožbi ugodi, izpodbijani sklep odpravi in odloči, da se tožniku skladno s 35. členom ZUT v zvezi z 260. členom ZUreP-2 za vlogo za pridobitev Potrdila, ki obsega oseminštirideset parcel naloži le eno upravno takso v skupni višini 22,70 EUR. Priglaša tudi stroške tega postopka.

_Povzetek odgovora na tožbo_

7. Tožena stranka v bistvenem ponavlja svoje navedbe iz izpodbijanega sklepa in drugostopenjske odločbe. Dodatno pojasnjuje, da iz sodbe tega sodišča I U 369/2019 z dne 7. 5. 2020 izhaja, da se ugotovitve o namenski rabi prostora nanašajo na posamezno parcelo, ki se šteje za zahtevek v smislu tretjega odstavka 4. člena ZUT. Zato so zmotne navedbe tožnika, ki se nanašajo na razlago pojma zemljišče iz 260. člena ZUreP-2. Poudarja, da materialne pravne podlage v tem primeru ne predstavljajo določbe ZKN, temveč določbe ZUreP-2, ZUT in OPN Grosuplje, ki ne predpisujejo pravila "ena vloga ena upravna taksa". V zvezi s tem ponovno poudarja, da je zaradi načela sorazmernosti in določbe 260. člena ZUreP-2 vlogo z do desetimi parcelami razumela kot en zahtevek. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne.

**K I. točki izreka:**

8. Tožba je utemeljena.

9. Med strankama ni sporno, (1) da je tožnik vložil vlogo za izdajo Potrdila za oseminštirideset parcel, (2) da je ob vložitvi vloge plačal upravno takso v višini 22,70 EUR, (3) da je Občina Grosuplje tožnikovo vlogo razdelila na pet vlog in (4) mu ob tem izdala še štiri plačilne naloge za plačilo upravne takse vse v višini 22,70 EUR, v tem primeru plačilni nalog št. 351-573/2021-5 z dne 17. 5. 2021. Sporno je pravno vprašanje, ali je tožena stranka, ko je ravnala na navedeni način, pravilno uporabila določbe zakonov, ki predstavljajo materialno pravno podlago v obravnavanem primeru.

10. V skladu z načelom zakonitosti (6. člen ZUP) se v upravnem odločanju praviloma uporabi predpis, veljaven v času prvostopenjskega odločanja, razen če zakon ne določa drugače.4 Predpis, ki je bil za obravnavano zadevo v času odločanja bistven, je zato 260. člen ZUreP-25. Določba drugega odstavka 299. člena ZUreP-2 je namreč določala, da z dnem uveljavitve6 tega zakona ZPNačrt (razen 89. člena) preneha veljati. Prvi odstavek 260. člena ZUreP-2 je predpisoval, da Potrdilo o namenski rabi zemljišča vsebuje podatek o namenski rabi prostora, kot jo določa občinski prostorski načrt (v nadaljevanju OPN), ter podatek o začasnih ukrepih za zavarovanje prostorskega načrtovanja in predkupni pravici občine. Potrdilu se lahko priloži tudi kopija grafičnega dela OPN. V tretjem odstavku 260. člena je ZUreP-2 določal, da ima Potrdilo, ki ga izda občina, naravo potrdila iz uradne evidence in se izda skladno s predpisi o upravnem postopku proti plačilu upravne takse (tretji odstavek istega člena). Tretji odstavek 4. člena ZUT7 predpisuje, da če se na zahtevo taksnega zavezanca, ki vsebuje več zahtevkov, izda dokument, ki se nanaša na več zadev in za katerega je treba plačati takso, se plača taksa tolikokrat, kolikor je v vlogi zahtevkov. Skladno s Tarifno številko 37 ZUT znaša upravna taksa za Potrdilo 22,70 EUR.

11. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je prvostopenjski organ svojo odločitev, ob upoštevanju načela ekonomičnosti in sorazmernosti postopka, sprejel na podlagi tretjega odstavka 105. člena8 ZPNačrt9, ki v času njegovega odločanja ni bil več v veljavi. Ta je (med drugim) določal pravilo, da zemljiške parcele znotraj katastrske občine predstavljajo en zahtevek, ki pa lahko obsega največ deset posameznih zemljiških parcel. V času odločanja prvostopenjskega organa veljavna določba 260. člena ZUreP-2, ki bi jo skladno z načelom zakonitosti (6. člen ZUP) moral uporabiti, navedenega pravila ni predpisala. Ravno tako ga ne določa niti tretji odstavek 4. člena ZUT. Pri tem sodišče ob upoštevanju navedene, v času odločanja prvostopenjskega organa veljavne pravne podlage (predvsem določbe tretjega odstavka 4. člena ZUT), in ustaljene sodne prakse,10 tudi v tej zadevi ocenjuje, da ni pravilna tožnikova razlaga pojma "zemljišče" iz prvega odstavka 260. člena ZUreP-2 kot območja več parcel. Torej ni pravilno niti njegovo stališče, da bi mu morala tožena stranka za izdajo Potrdila za oseminštirideset parcel izdati en plačilni nalog v višini 22,70 EUR.

12. Kot izhaja iz drugostopenjske odločbe, je tožena stranka v obravnavani zadevi odločitev, da tožniku izda plačilni nalog za plačilo upravne takse v višini 22,70 EUR za izdajo Potrdila, ki vsebuje do deset parcel znotraj ene katastrske občine, sprejela na podlagi prostega preudarka. Sklicevala se je na določbo 6. člena ZUP, pri tem pa konkretne pravne podlage za odločanje po prostem preudarku ni navedla. Skladno z drugim odstavkom 6. člena ZUP mora biti odločba, ki je izdana po prostem preudarku, izdana v mejah pooblastila in v skladu z namenom, za katerega je pooblastilo dano. Namen in obseg pooblastila določa zakon, ki vsebuje pooblastilo za odločanje po prostem preudarku. Če je pristojni organ po zakonu upravičen zadevo rešiti po prostem preudarku, mora v obrazložitvi navesti ta zakon in razloge, zakaj je tako odločil in pojasniti, kako je uporabil obseg in namen prostega preudarka.11

13. Sodišče ugotavlja, da niti iz obrazložitve izpodbijanega sklepa niti iz drugostopenjske odločbe ne izhaja določba zakona oziroma predpisa lokalne skupnosti, ki toženi stranki daje pooblastilo za odločanje po prostem preudarku. Ker obrazložitev odločb ne vsebuje navedbe določb, na katere se opirata (4. točka prvega odstavka 214. člena ZUP), sodišče ne more preizkusiti ali je tožena stranka diskrecijsko pravico uporabila znotraj meja in skladno z namenom pooblastila, ki naj bi ji ga podelil zakon (tretji odstavek 40. člena12 Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), posledično pa tudi ne tožnikovih navedb o arbitrarnosti in samovoljnosti tožene stranke pri uporabi prostega preudarka13. Navedeno predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP in 2. točke prvega odstavka v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1, saj se izpodbijanega sklepa ne da preizkusiti.

14. Ob upoštevanju navedenega je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijani sklep odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (tretji odstavek 64. člena ZUS-1), v katerem mora ugotovljeno kršitev odpraviti in izdati nov upravni akt v roku 30 dni od prejema sodbe. Pri tem je vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in njegova stališča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek istega člena). Pri odločanju v ponovnem postopku bo tožena stranka morala uporabiti določbo tretjega odstavka 4. člena ZUT in določbe ZUreP-314, ki se uporablja od 1. 6. 2022 dalje, predvsem četrti odstavek 279. člena v zvezi s tretjim odstavkom 326. člena tega zakona.

15. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, saj je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

16. V obravnavani zadevi sodišče ni odločalo v sporu polne jurisdikcije; za to namreč niso izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 65. člena ZUS-1, saj podatki postopka ne omogočajo takega odločanja. Poleg tega tožnik ne zatrjuje težko popravljive škode, ki bi mu nastala z novim postopkom pri pristojnem organu.

**K II. točki izreka**

17. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo, je tožnik po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik 1). Zadeva je bila rešena brez glavne obravnave, tožnik pa je imel v postopku pooblaščenko, zato se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povišani za 22 % DDV, torej za 62,70 EUR. Sodišče je tožniku dosodilo tudi zakonske zamudne obresti od stroškov postopka, ki tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika) do prenehanja obveznosti.

1 Uradni list RS, št. 33/07, 70/08 - ZVO-1B, 108/09, 80/10 - ZUPUDPP, 43/11 - ZKZ-C, 57/12 - ZUPUDPP-A, 109/12, 76/14 - odl. US, 14/15 - ZUUJFO in 61/17.-ZUrep-2. 2 Uradni list RS, št. 33/07, 70/08 - ZVO-1B, 108/09, 80/10 - ZUPUDPP, 43/11 - ZKZ-C, 57/12 - ZUPUDPP-A, 109/12, 76/14 - odl. US. 3 Ur. l. RS št. 61/17 z dne 2. 11. 2017. 4 Tako stališče je Vrhovno sodišče že sprejelo v svojih številnih odločbah (npr. odločbe X Ips 1642/2006 z dne 10. 3. 2010, X Ips 224/2007 z dne 1. 7. 2010, X Ips 496/2010 z dne 1. 9. 2011, X Ips 243/2013 z dne 5. 2. 2014). 5 Ur. l. RS št. 61/17 z dne 2. 11. 2017. 6 Skladno z določbo 303. člena ZUreP-2 je zakon začel veljati petnajsti dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije, uporabljati pa se je začel 1. 6. 2018. 7 Je bil veljaven tako v času odločanja prvostopenjskega organa, kot tudi sedaj v času odločanja sodišča. 8 Ta se je glasil: "Potrdilo o namenski rabi zemljišča ima naravo potrdila iz uradne evidence in se izda skladno s predpisi o upravnem postopku ter proti plačilu upravne takse, pri čemer se šteje, da zemljiške parcele znotraj katastrske občine predstavljajo en zahtevek. En zahtevek lahko obsega največ deset posameznih zemljiških parcel." 9 Uradni list RS, št. 33/07, 70/08 - ZVO-1B, 108/09, 80/10 - ZUPUDPP, 43/11 - ZKZ-C, 57/12 - ZUPUDPP-A, 109/12, 76/14 - odl. US. 10 Glej sodbo Upravnega sodišča RS I U 808/2022 z dne 20. 9. 2022 (11. točka obrazložitve) in I U 738/2022 z dne 6. 2. 2023 (10. točka obrazložitve). 11 Glej sodbo Upravnega sodišča RS I U 805/2014 z dne 3. 7. 2014 (deveti odstavek obrazložitve). 12 Ta se glasi: "Če je upravni organ pooblaščen, da odloča po prostem preudarku, sodišče preveri, ali je upravni akt nezakonit, ker so bile prekoračene meje prostega preudarka ali ker je bil prosti preudarek uporabljen na način, ki ne ustreza namenu, za katerega je določen. " 13 Glej sodbo Upravnega sodišča RS I U 808/2022 z dne 20. 9. 2022 (11. točka obrazložitve) in I U 738/2022 z dne 6. 2. 2023 (10. točka obrazložitve). 14 Ur. l. RS, št. 199/2021 z dne 22. 12. 2021.