Jedro

Izpodbijana odločba ne vsebuje razlogov o odločilnih dejstvih oziroma o ugotovljenem dejanskem stanju, na podlagi katerih je toženka ugotovila, da so izpolnjeni pogoji za izrek karantene tožniku. Za odreditev karantene v primeru, kot je obravnavani, je bistvena ugotovitev, da je bila oseba, ki se ji karantena odreja, v visoko rizičnem stiku z osebo s potrjenim ali verjetnim COVID-19. Sodišče ugotavlja, da ne iz izreka, ne iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhaja, s kom je bil tožnik dejansko v stiku ter zakaj se njegov kontakt s to osebo smatra za visoko rizičen. Zgolj navedba predpisov, ki določajo uvedbo karantene za posameznike, in navedba, da je Svetovna zdravstvena organizacija 30. 1. 2020 razglasila pojav novega korona virusa kot globalno grožnjo, in da je nalezljiva bolezen COVID-19 v LR Kitajski dosegla epidemične razsežnosti, ki se pojavlja na vseh celinah in postopno v vseh državah, je presplošna, saj ne vsebuje obrazložitve glede konkretnega posameznika, ki je obravnavan, in je torej brez bistvenih sestavin, ki bi stranki omogočile pravico do obrambe, sodišču pa kontrolo, ali je bilo dejansko stanje pravilno ugotovljeno in ali je bil glede na ugotovljeno dejansko stanje pravilno uporabljen materialni predpis.

Izrek

I. Tožbi se ugodi tako, da se ugotovi nezakonitost odločbe Ministrstva za zdravje št. 181-202/2020/8/268 s 14. 10. 2020. II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

**Potek upravnega postopka**

1. Predmet obravnavanega upravnega spora je zakonitost odločbe, s katero je bil tožnik z namenom izvajanja ukrepa preprečitve oziroma zamejitve prenosa okužbe z virusom SARS-CoV-2 med prebivalstvom napoten v karanteno na naslovu njegovega stalnega prebivališča v trajanju od 11. 9. 2020 do 20. 9. 2020. Ukrep karantene mu je bil odrejen, ker je bil s strani Nacionalnega inštituta za javno zdravje (NIJZ) prepoznan kot visoko rizični kontakt bolnika s potrjenim ali verjetnim COVID-19. V skladu z 19. členom Zakona o nalezljivih boleznih (ZNB) in 8. členom Zakona o interventnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic epidemije COVID-19 (ZIUOOPE) mu je bila karantena odrejena za obdobje 10 dni.

**Bistvene navedbe strank v upravnem sporu**

2. Tožnik v tožbi navaja, da je izpodbijana odločba povsem neobrazložena, saj iz nje ne izhaja, s kom naj bi bil v kontaktu, zakaj naj bi bil ta kontakt visoko rizičen ter zakaj je nujno potreben ravno ukrep karantene in ne kakšen milejši ukrep. Poudarja, da toženka ni izvedla ugotovitvenega oziroma dokaznega postopka, zato je posledično nepravilno ugotovila dejansko stanje. Predlog NIJZ, na podlagi katerega je bila izdana izpodbijana odločba, ni bil nikoli vročen, kar predstavlja kršitev načela kontradiktornosti. Oporeka tudi odločanju v skrajšanem ugotovitvenem postopku. Zatrjuje pa tudi zmotno uporabo materialnega prava, saj izpodbijana odločba po njegovem mnenju ni skladna z določbami 10. in 19. člena ZNB ter 8. člena ZIUOOPE; izpostavlja pa tudi, da ima izpodbijana odločba napačen pravni pouk. Sodišču tako predlaga, naj tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi ter zavrne predlog NIJZ s 4. 3. 2020; podrejeno naj zadevo vrne organu v ponovni postopek. Hkrati zahteva povrnitev njegovih stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

3. Toženka v odgovoru na tožbo pojasnjuje, da je 15. 9. 2020 s strani NIJZ prejela predlog za odreditev karantene več osebam, ki so bile opredeljene kot visokorizični tesni kontakti osebe s potrjeno okužbo s COVID-19, med drugimi tudi tožniku. Zato mu je ob upoštevanju določb ZNB, ZIUOOPE ter Sklepa o uporabi ukrepov, ki jih določa Zakon o nalezljivih boleznih, pri nalezljivi bolezni COVID-19 (Sklep) odredila karanteno v trajanju od 11. 9. 2020 do 20. 9. 2020. Vlada RS je s Sklepom odločila, da se pri COVID-19 uporabljajo ukrepi iz ZNB, torej navedeni Sklep predstavlja pravno podlago za uporabo vseh ukrepov, ki jih določa ZNB, tudi karantene. Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP) omogoča odločanje po skrajšanem postopku v primerih, če je mogoče stanje zadeve ugotoviti na podlagi uradnih podatkov in samo za to ni potrebno zaslišati stranke za zavarovanje njenih pravic in pravnih koristi. Podatek o visokorizičnem kontaktu je podatek, ki ga v okviru epidemiološke raziskave pridobi NIJZ in ga posreduje toženki, torej gre za uradni podatek, s katerim razpolaga toženka in na katerega stranka s svojo izjavo ne more vplivati oziroma ga spremeniti. Poleg tega pa gre za nujne ukrepe v zvezi z varovanjem zdravja ljudi, ki jih ni mogoče odlagati. Tožniku ni bila kršena pravica do kontradiktornosti oziroma druge ustavno varovane pravice, saj so bili izpolnjeni pogoji za odločanje po skrajšanem postopku, v katerem je zaslišanje stranke izključeno. Zato tožniku tudi ni bil vročen predlog NIJZ s 15. 9. 2020. Predlog NIJZ št. 1812-57/2020-2 (013) s 4. 3. 2020 pa mu ni bil vročen zato, ker gre za splošen predlog v zvezi s pojavom novega koronavirusa v RS in v svetu, s katerim NIJZ toženko formalno obvešča o pojavu virusa in na načelni ravni predlaga odrejanje karantene zgoraj navedenim osebam. Po mnenju stroke glede na samo naravo virusa, način prenosa in širjenja ni smiselno, da bi za vsako osebo, ki je bila ali se sumi, da je bila v stiku z okuženo osebo, izvedli obvezen zdravstveni pregled. Kljub nepopolnemu pravnemu pouku tožnik ni bil v ničemer prikrajšan, saj ga pred tem varuje četrti odstavek 215. člena ZUP, poleg tega pa je tožnik odvetnik, torej prava vešča oseba.

4. Tožnik v pripravljalni vlogi s 23. 9. 2021 še navaja, da iz izpodbijane odločbe ne izhaja, s kom naj bi bil v kontaktu, zakaj naj bi bil ta kontakt visoko rizičen ter zakaj je nujno potreben ravno ukrep karantene in ne kakšen milejši ukrep. Tudi če gre za odločanje po skrajšanem ugotovitvenem postopku, to še ne pomeni, da je odločba lahko neobrazložena. Sklicuje se na sodbo naslovnega sodišča II U 261/20201 ter na odločitev Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP) v zadevi Enhorn vs. Švedska.2 Iz izpodbijane odločbe ter odgovora toženke na tožbo izhaja več notranjih protislovij, ni namreč jasno, ali se je upravni postopek začel na predlog NIJZ ali po uradni dolžnosti ter ali je relevantni predlog NIJZ datiran na 4. 3. 2020 ali 15. 9. 2020. Toženka sama prizna, da je predlog NIJZ s 4. 3. 2020 splošen, pri čemer ga citira v uvodu izpodbijane odločbe, zato kot tak ne more zadostiti pogojem za korektno in zakonito vodenje upravnega postopka. Ravnanje toženke s pravnim poukom kaže na njen odnos, ki ga je imela pri izdajanju izpodbijane odločbe. Tožnik poleg primarnega in podrednega tožbenega zahtevka postavlja še tožbeni zahtevek na ugotovitev nezakonitosti izpodbijane odločbe.

**K I. točki izreka**

5. Tožba je utemeljena.

6. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da jo je toženka izdala na predlog NIJZ št. 1812-57/2020-2 (013) s 4. 3. 2020 na podlagi drugega odstavka 19. člena v povezavi s tretjim odstavkom 8. člena ZNB, 8. člena ZIUOOPE ter Sklepa.

7. Ukrep karantene je opredeljen v prvem odstavku 19. člena ZNB kot ukrep, s katerim se začasno omeji svobodno gibanje, določijo čas in način njenega prestajanja in obvezni zdravstveni pregledi zdravim osebam, za katere se sumi, da so bile v stiku s povzročiteljem kuge, virusne hemoragične mrzlice (Ebola, Lassa, Marburg) ali povzročiteljem druge nalezljive bolezni, za katero je minister, pristojen za zdravje, ali Vlada Republike Slovenije razglasila epidemijo ali je na predlog Inštituta za varovanje zdravja Republike Slovenije (zdaj NIJZ - op. sod.) odločila, da je zaradi nevarnosti hitrega širjenja okužbe za posamezno nalezljivo bolezen, ki predstavlja veliko tveganje za zdravje, potreben tak ukrep. Kot stik se šteje, da je bila oseba v visoko tveganem stiku s povzročiteljem nalezljive bolezni, kot ga opredeljuje Inštitut za varovanje zdravja Republike Slovenije (NIJZ - opomba sodišča), ali pa da oseba prihaja iz območja z visokim tveganjem za okužbo s povzročiteljem nalezljive bolezni (drugi odstavek).

8. Karanteno kot ukrep, s katerim se omeji svobodno gibanje, opredeljuje tudi 8. člen ZIUOOPE, ki v prvem odstavku določa, da se karantena ne glede na prvi odstavek 19. člena ZNB odredi osebam, ki so bile ali za katere se sumi, da so bile v stiku z nekom, ki je zbolel za nalezljivo boleznijo, uvrščeno v 1. skupino na podlagi predpisa iz drugega odstavka 8. člena ZNB, ali drugo nalezljivo boleznijo, za katero je Vlada Republike Slovenije odločila, da se zanjo uporabijo ukrepi, določeni z ZNB, v času njegove kužnosti. V zvezi z epidemijo COVID-19 je Vlada RS s Sklepom odredila, da se uporabijo ukrepi, določeni z ZNB.

9. V obravnavani zadevi je med strankama sporno, ali je toženka pravilno in zakonito izdala izpodbijano odločbo, s katero je tožniku odredila 10-dnevno karanteno.

10. Sodišče po pregledu izpodbijane odločbe ugotavlja, da ne vsebuje razlogov o odločilnih dejstvih oziroma o ugotovljenem dejanskem stanju, na podlagi katerih je toženka ugotovila, da so izpolnjeni pogoji za izrek karantene tožniku. Kot je razvidno iz zgoraj navedenih predpisov, je za odreditev karantene v primeru, kot je obravnavani, bistvena ugotovitev, da je bila oseba, ki se ji karantena odreja, v visoko rizičnem stiku z osebo s potrjenim ali verjetnim COVID-19. Sodišče ugotavlja, da ne iz izreka, ne iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhaja, s kom je bil tožnik dejansko v stiku ter zakaj se njegov kontakt s to osebo smatra za visoko rizičen. Zgolj navedba predpisov, ki določajo uvedbo karantene za posameznike, in navedba, da je Svetovna zdravstvena organizacija 30. 1. 2020 razglasila pojav novega korona virusa kot globalno grožnjo, in da je nalezljiva bolezen COVID-19 v LR Kitajski dosegla epidemične razsežnosti, ki se pojavlja na vseh celinah in postopno v vseh državah, je presplošna, saj ne vsebuje obrazložitve glede konkretnega posameznika, ki je obravnavan, in je torej brez bistvenih sestavin, ki bi stranki omogočile pravico do obrambe, sodišču pa kontrolo, ali je bilo dejansko stanje pravilno ugotovljeno in ali je bil glede na ugotovljeno dejansko stanje pravilno uporabljen materialni predpis. V primeru odsotnosti obrazložitve in navedbe dejstev in dokazov, ki utemeljujejo izdajo odločbe, pa stranka v postopku nima možnosti podati izjave o upoštevanih dejstvih in tudi ni seznanjena z razlogi, zaradi katerih se je pristojni organ odločil, da odločbo izda. Navedba podrobnosti, s katero mora biti obrazložena odločba, je določena s tistim, kar zahteva učinkovito pravno sredstvo zoper odločbo v vsakem posameznem primeru.3 Zgolj prepis zakonskih besedil ne zadošča standardu obrazloženosti in konkretiziranosti odločbe ter razlogom odločitve organa, torej razlogom, zakaj je organ ocenil in kateri pogoji so bili izpolnjeni, da je bil tožniku izrečen ukrep karantene. Enak standard obrazloženosti velja tudi, če je upravni organ vodil skrajšani ugotovitveni postopek, saj tak postopek, kot pravilno opozarja tožnik, ne vpliva na obveznost toženke, da izpodbijani akt obrazloži v skladu z zakonskim standardom.

11. Na podlagi 32. člena Ustave RS ima vsakdo pravico, da se prosto giblje in izbira prebivališče, da zapusti državo in se vanjo kadarkoli vrne, pri čemer se sme ta pravica omejiti z zakonom, če je to potrebno, da bi se preprečilo širjenje nalezljivih bolezni, vendar mora biti tovrsten poseg ustrezno obrazložen na način, da je razloge, ki so organ vodili pri odločanju, mogoče preveriti in tudi preizkusiti. Navedeno pomeni, da ima država pravico (iz razloga javnega interesa) ukrep karantene opredeliti kot pomembnejšega od pravice do svobode gibanja posameznika, vendar mora to storiti na predpisan način, z ustreznimi razlogi obrazložiti izdane odločbe, tj. navesti dejstva in dokaze, ki utemeljujejo odreditev ukrepa in opravičujejo omejitev ustavno varovanih pravic ter so nujni za poseg v tovrstno pravico, z namenom preprečitve širjenja nalezljive bolezni, pri čemer mora med izrečenim ukrepom in javnim interesom obstajati ustrezna sorazmernost ukrepa.

12. Izpodbijana odločba zgoraj navedenega standarda obrazloženosti ne izpolnjuje in je sodišče ne more preizkusiti. Zato je bila v postopku storjena bistvena kršitev določb postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. V primerih, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, ki jo določa ZUP ali drug zakon, ki ureja postopek izdaje upravnega akta, je v skladu s tretjim odstavkom 27. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) vselej podana tudi bistvena kršitev določb postopka, zaradi katere se sme upravni akt izpodbijati. Izpodbijana odločba je po presoji sodišča posledično nezakonita.

13. Ustaljena sodna praksa zastopa stališče, da si tožnik v primeru odprave že izvršene izpodbijane odločbe svojega pravnega položaja ne more več izboljšati, zato je treba izpodbojno tožbo v takem primeru zavreči. Sme pa tožnik v primeru že izvršene odločbe tožbo spremeniti tako, da namesto odprave izpodbijanega akta zahteva ugotovitev, da je bil upravni akt nezakonit (ugotovitvena tožba). Tožnik je tožbo s pripravljalno vlogo iz previdnosti spremenil in kot drugi podredni tožbeni zahtevek postavil tudi zahtevek na ugotovitev nezakonitosti izpodbijane odločbe.

14. Ker se je obdobje, za katerega je bila karantena tožniku odrejena, kot rečeno izteklo, po presoji sodišča odprava izpodbijane odločbe tožnikovega pravnega položaja ne bi mogla več izboljšati, kar pomeni, da je nastopila enaka pravna posledica, če je tožnik odločbo spoštoval, tj. izvršil, kot če je sicer ni izvršil (ampak kršil). Tudi v tem primeru bi moralo zato sodišče izpodbojno tožbo zavreči. Glede na to je v skladu s postavljenim drugim podrednim tožbenim zahtevkom in določbo prvega odstavka 64.a člena ZUS-1 ugotovilo nezakonitost izpodbijane odločbe iz razloga bistvenih kršitev postopka. Ker je ugotovilo, da je odločba nezakonita že iz razloga po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP se o ostalih tožbenih razlogih ni izrekalo.

**K II. točki izreka**

15. Izrek o stroških postopka temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbi ugodi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravi, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnave zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Pravilnik o povrnitvi stroškov).

16. Ker je bila zadeva rešena na seji in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se mu v skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov priznajo stroški v višini 285,00 EUR. Ker je tožnikov pooblaščenec zavezanec za DDV, se ta znesek poveča še za 22%, kar skupaj znaša 347,70 EUR.

17. Priznane stroške mora toženka tožniku plačati v 15 dneh od vročitve sodbe (313. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), če toženka zamudi, pa gredo tožniku od izteka tega roka še zahtevane zakonske zamudne obresti (299. člen Obligacijskega zakonika).

1 Sodba Upravnega sodišča RS II U 261/2020 z dne 2. 9. 2020, v kateri je sodišče navedlo, da zgolj prepis zakonskih besedil ne zadošča standardu obrazloženosti in konkretiziranosti odločbe ter razlogom odločitve organa, torej razlogom, zakaj je organ ocenil in kateri pogoji so bili izpolnjeni, da je bil tožniku izrečen ukrep karantene. 2 Odločitev Evropskega sodišča za človekove pravice Enhorn vs. Švedska št. 56529/00 z dne 25. 1. 2005: Pri odrejanju karantene mora biti vedno opravljena in tudi obrazložena presoja, ali je ta ukrep res nujno potreben. Po presoji sodišča mora biti dokazano in ugotovljeno, da je to edina možnost, da se zadrži širjenje bolezni, ker vsi ostali milejši ukrepi ne zadostujejo za varstvo javnega interesa. 3 Enako Vrhovno sodišče sodba I Up 248/2002 z dne 10. 11. 2004 in I U 1774/2013 z dne 22. 4. 2014.