Jedro

V obravnavani zadevi bi pritožnica zaradi rušenja po tretjih osebah ostala brez dela stavbe, ki je po neprerekanih navedbah njen dom, iz česar izhaja, da ga uporablja v ta namen. Rušitev v njenem primeru tako ne bi pomenila le odstranitve nezakonito zgrajenega dela objekta, saj bi šlo tudi za odstranitev prostora, ki je kot dom pravno varovan v okviru človekove pravice iz 8. člena EKČP (kar v pritožbi izpostavlja pritožnica). Navedeno pa je po presoji Vrhovnega sodišča že po naravi stvari neodpravljivo, saj odpadle možnosti uporabe stavbe, ki je za pritožnico posebnega pomena, ni mogoče povrniti. Nastala škoda je tako več kot le težko popravljiva v primeru, če bi pritožnica v tem upravnem sporu uspela, ker bi se izkazalo, da je bil sklep o dovolitvi izvršbe nezakonit.

Izrek

I. Pritožbi se delno ugodi in se sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 1285/2024-6 z dne 23. 7. 2024 v I. točki izreka spremeni tako, da se odložijo učinki 1. točke v zvezi z 2. točko izreka sklepa Inšpektorata RS za okolje in prostor, območne enote Ljubljana, št. P06122-223/2007-27 z dne 22. 8. 2022, v delu, v katerem je odločeno o dovolitvi izvršbe in njenem opravljanju po pooblaščenem izvajalcu Inšpektorata RS za okolje in prostor, do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu, v preostalem delu pa se zahteva za izdajo začasne odredbe in z njo povezana pritožba zavrneta.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

Obrazložitev

1. Inšpekcijski organ je 30. 11. 2021 izdal odločbo, s katero je tožnici naložil, da na svoje stroške v roku šestih mesecev po vročitvi odločbe odstrani neskladne dele stanovanjskega prizidka k stanovanjski hiši (dozidava, nadzidava in rekonstrukcija objekta - prizidka), zgrajenega v nasprotju z enotnim gradbenim dovoljenjem z dne 22. 2. 2006 (v nadaljevanju inšpekcijska odločba). Ker obveznosti ni izpolnila, je 22. 8. 2022 izdal sklep o dovolitvi izvršbe, v katerem je ugotovil, da je navedena odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor postala prisilno izvršljiva 14. 6. 2022, zato je dovolil njeno izvršbo (1. točka izreka). V sklepu je še odločil: da mora tožnica odstraniti gradnjo stanovanjskega prizidka in vzpostaviti zemljišče v prvotno stanje v dodatnem roku do 31. 12. 2022, sicer bo izvršbo na stroške inšpekcijske zavezanke opravil pooblaščeni izvajalec organa, pri čemer bo zavezanka naknadno obveščena o datumu prisilne izvršbe (2. točka izreka); da bo o stroških izvršbe izdan poseben sklep (3. točka) in da pritožba zoper ta sklep ne zadrži izvedbe izvršbe (4. točka). Upravni organ druge stopnje je tožničini pritožbi zoper sklep o dovolitvi izvršbe delno ugodil in sklep spremenil tako, da je v njegovi 1. točki izreka navedel drug datum izvršljivosti, ki je 16. 6. 2022 (1. točka izreka odločbe), iz 2. točke prvostopenjskega sklepa je črtal besedilo "ter vzpostaviti zemljišče v prvotno stanje" (2. točka izreka) in dodal novo 5. točko izreka z opozorilom iz 104. člena Gradbenega zakona1 (3. točka izreka), v preostalem delu pa je pritožbo zavrnil. 2. Tožnica je zoper sklep o dovolitvi izvršbe in zoper navedene točke odločbe pritožbenega upravnega organa vložila tožbo, skupaj z njo pa zahtevala tudi izdajo začasne odredbe, s katero naj sodišče do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu odloži izvršitev sklepa o dovolitvi izvršbe in 1., 2. in 3. točke odločbe upravnega organa druge stopnje.

3. Sodišče prve stopnje je predlagano začasno odredbo zavrnilo in pri tem v celoti uporabilo stališča Vrhovnega sodišča iz sklepa I Up 223/2021 z dne 8. 12. 2021. Presodilo je, da tožnica v zahtevi za izdajo začasne odredbe z navedbami, da bo v primeru rušitve spornega dela stavbe ostala brez doma, grozečo škodo povezuje z naloženo obveznostjo v inšpekcijski odločbi (to je z odstranitvijo nelegalne gradnje), o čemer pa se v tem upravnem sporu ne odloča, v tožbi pa tudi ni ugovorov, s katerimi bi utemeljevala, da se ji s sklepom o izvršbi nalaga izpolnitev nečesa, o čemer ni bilo odločeno z inšpekcijsko odločbo.

4. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper navedeni sklep sodišča vložila pritožbo zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu in zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da ugodi predlogu za izdajo začasne odredbe, podrejeno, naj izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje. Zahteva povračilo stroškov postopka za izdajo začasne odredbe.

5. Toženka na pritožbo ni odgovorila.

6. Pritožba je delno utemeljena.

7. Nosilno stališče sodišča prve stopnje je, da pritožnica ni navedla škode, ki bi ji lahko nastala zaradi izvrševanja sklepa o dovolitvi izvršbe, ampak je zatrjevala škodo, ki je v celoti povezana z njeno dolžnostjo odstranitve nelegalnega objekta. Ker je bilo o tej obveznosti odločeno že z inšpekcijsko odločbo (izvršilnim naslovom) in torej ni več predmet izvršilnega postopka, iz te obveznosti izvirajoča škoda ni več upoštevna za izdajo začasne odredbe v tem upravnem sporu.

8. Pritožnica se z navedenim ne strinja in izpostavlja, da sodišče prve stopnje ni upoštevalo, da je bilo z izpodbijanim sklepom o dovolitvi izvršbe odločeno o prisilni realizaciji obveznosti iz inšpekcijske odločbe, o čemer pa z izvršilnim naslovom ni bilo in ni moglo biti odločeno. Rušitev je tako šele posledica sklepa o dovolitvi izvršbe, saj se lahko izvršba dejansko izvede šele na tej podlagi, zaradi česar je tudi grozeča škoda posledica tega sklepa, ne pa obveznosti, ki ji je bila naložena v inšpekcijski odločbi, o kateri se v tem upravnem sporu ne odloča. 9. Te navedbe so utemeljene in sledijo stališčem v sklepu I Up 96/2021 z dne 6. 10. 2021. V njem je Vrhovno sodišče razložilo, da gre pri sklepu o dovolitvi izvršbe za odločanje o vidiku obveznosti, o katerem še ni bilo in ni moglo biti odločeno z izvršilnim naslovom, to je o njeni prisilni realizaciji, ter da mora zavezanec zaradi tega dopustiti s tem povezane posege v svoje pravice (13. točka obrazložitve). Že to pa omogoča nadaljnje sklepanje, ki je, da čim izdani sklep o izvršbi nalaga inšpekcijskemu zavezancu, da trpi posege oblasti, ki so nujno potrebni za izvršitev neizpolnjene obveznosti, s tem zanj vzpostavlja novo obveznost. Tako ne gre samo za to, da je v sklepu o dovolitvi izvršbe določen dodatni rok, v katerem lahko inšpekcijski zavezanec prostovoljno izpolni v izvršilnem naslovu določeno obveznost. V njem je tudi odločitev o nastopu izvršljivosti inšpekcijske odločbe kot pogoju za opravo izvršbe za izpolnitev nedenarne obveznosti, ki jo bo opravil organ, ki je odločal o zadevi na prvi stopnji (prvi odstavek 289. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, ZUP). Prav ta vidik je izpostavila pritožnica v predlogu za izdajo začasne odredbe, vloženem 15. 7. 2024, s tem ko je izrecno navedla, da je rok za njeno izvršitev inšpekcijske odločbe potekel 31. 12. 2022. Tako je tudi jasno, da se v predlogu zatrjevana škoda ne nanaša več na njeno dolžnost (prostovoljne) izvršitve naložene obveznosti v dodatnem roku iz sklepa o izvršbi, ampak na prisilno izpolnitev.

10. Vrhovno sodišče je v sklepu I Up 223/2021 z dne 8. 12. 2021 navedlo, da ker se upravni spor zoper sklep o izvršbi ne more nanašati na vsebinsko presojo obveznosti, o kateri je bilo odločeno z drugim upravnim aktom, iz te obveznosti izvirajoča škoda ni upoštevna za izdajo začasne odredbe (9. točka obrazložitve). Tega stališča pa glede na razlago v prejšnji točki te obrazložitve ni mogoče širiti na prisilno izvrševanje neizpolnjene obveznosti v izvršilnem postopku, pri čemer bi bilo drugačno razumevanje tudi sicer v nasprotju z namenom začasne odredbe kot sredstva za zagotavljanje učinkovitega sodnega varstva zoper sklep o izvršbi. Ob tem Vrhovno sodišče dodaja, da je v navedenem sklepu izpostavilo še, da pritožnik ni imel ugovorov, s katerimi bi utemeljeval, da se mu s sklepom o izvršbi nalaga izpolnitev nečesa, o čemer ni bilo odločeno z inšpekcijsko odločbo. V obravnavani zadevi pa pritožnica izrecno navaja, da je rok za prostovoljno izvršitev obveznosti iz sklepa o dovolitvi izvršbe potekel in da gre le še za prisilno realizacijo. S tem izpostavlja škodo, ki bo nastala v izvrševanju sklepa o dovolitvi izvršbe kot podlage za odstranitev nelegalne gradnje po tretjih osebah in torej proti njeni volji, ne pa škodo zaradi njenega ravnanja zaradi odločitve v inšpekcijski odločbi.

11. Po navedenem je za odločitev Vrhovnega sodišče o pritožbi in njenem primarnem predlogu za spremembo izpodbijanega sklepa z izdajo začasne odredbe, pomembno, ali je pritožnica s svojimi navedbami izkazala težko popravljivo škodo, ki bi jo povzročilo prisilno rušenje nezakonitega dela stanovanjske stavbe. O tem je v predlogu navedla, da bo predmetni sodni postopek nesmiseln, če bo del stanovanjske hiše porušen. V njem se nahajajo bivalni prostori, sama pa nima nobene druge možnosti nastanitve in je sporna nepremičnina edino primerno stanovanje, s katerim razpolaga. Poleg tega nima sredstev za preselitev ali da bi si uredila drugo obliko nastanitve. Z rušitvijo bi tako izgubila svoj dom, pri čemer prizidek predstavlja tudi edini dom njenega brata, ki je invalid I. kategorije, kot izhaja tudi iz priložene odločbe ZPIZ z dne 15. 6. 2024. 12. Toženka tem navedbam ni nasprotovala, saj odgovora na predlog za izdajo začasne odredbe ni vložila, prav tako ni vložila odgovora na pritožbo, v kateri pritožnica izpostavlja navedbe iz predloga, da bo ostala brez doma, in tudi ni nasprotovala pritožbenemu predlogu za spremembo izpodbijanega sklepa z izdajo začasne odredbe. Glede tega Zakon o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v drugem odstavku 214. člena določa, da se dejstva, ki jih stranka ne zanika, ali jih zanika brez navajanja razlogov, štejejo za priznana, razen če namen zanikanja teh dejstev izhaja iz siceršnjih navedb stranke. Iz te določbe izhaja, da mora stranka na konkretne navedbe nasprotne stranke odgovoriti s konkretnimi navedbami.2 Ker toženka v obravnavani zadevi ni tako ravnala, se šteje, da se strinja z zatrjevanimi dejstvi, ki se zato obravnavajo kot nesporna.

13. Po presoji Vrhovnega sodišča je pritožnica s svojimi navedbami zadostila standardu težko popravljive škode iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1. Gre za škodo, ko kljub uspehu v upravnem sporu ne bo mogoče doseči (ali pa le z nesorazmernimi težavami) vzpostavitve prejšnjega stanja. Tožnik mora zato izkazati, da brez izdane začasne odredbe ne bo dosežen cilj konkretnega upravnega spora oziroma bo uspeh s tožbo zaradi nastale težko popravljive škode zanj ostal brez pomena.

14. V obravnavani zadevi bi pritožnica zaradi rušenja po tretjih osebah ostala brez dela stavbe, ki je po neprerekanih navedbah njen dom, iz česar izhaja, da ga uporablja v ta namen. Rušitev v njenem primeru tako ne bi pomenila le odstranitve nezakonito zgrajenega dela objekta, saj bi šlo tudi za odstranitev prostora, ki je kot dom pravno varovan v okviru človekove pravice iz 8. člena EKČP (kar v pritožbi izpostavlja pritožnica). Navedeno pa je po presoji Vrhovnega sodišča že po naravi stvari neodpravljivo, saj odpadle možnosti uporabe stavbe, ki je za pritožnico posebnega pomena, ni mogoče povrniti. Nastala škoda je tako več kot le težko popravljiva v primeru, če bi pritožnica v tem upravnem sporu uspela, ker bi se izkazalo, da je bil sklep o dovolitvi izvršbe nezakonit. 15. Če je težko popravljiva škoda izkazana, mora sodišče pred odločitvijo o začasni odredbi skladno z načelom sorazmernosti presoditi tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank (drugi odstavek 32. člena ZUS-1). Sklepanje o tem, ali bi izdana začasna odredba nesorazmerno posegla v njihove koristi, je možno le na podlagi tehtanja interesov vseh strank postopka.3 Dejstva, ki lahko utemeljijo prevladujoč javni interes oziroma drugo prizadetost javne koristi, ki bi bila nesorazmerno prizadeta z izdajo začasne odredbe, mora utemeljiti tožena stranka in prizadete stranke upravnega spora.4

16. V tej zadevi ni sodelovala stranka z interesom, v korist katere bi začasna odredba lahko posegla. Mogoč pa ni niti zaključek, da bo z začasnim zadržanjem opravljanja izvršbe nesorazmerno prizadeta javna korist. Toženka namreč ni zatrjevala okoliščin, ki bi se nanašale na prizadetost javne koristi in tudi ni prerekala trditev v predlogu za izdajo začasne odredbe, da sporni del stanovanjske hiše stoji že skoraj 20 let. 17. Vrhovno sodišče je zato ugodilo pritožbi in izpodbijani sklep spremenilo (1. točka tretjega odstavka 80. člena ZUS-1 v zvezi z 82. členom ZUS-1) tako, da je do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu odložilo učinke sklepa o dovolitvi izvršbe. To pomeni, da toženka v tem času na njegovi podlagi ne sme izvajati nadaljnjih izvršilnih dejanj. Ob tem Vrhovno sodišče dodaja, da je pritožnica sicer predlagala odložitev izvršitve sklepa o dovolitvi izvršbe, kar pa je to sodišče v povezavi z njenimi navedbami razumelo kot predlog za izdajo ureditvene začasne odredbe na način zadržanja učinkov izpodbijanega akta.

18. V preostalem delu je bilo treba pritožbo in s tem povezan predlog za začasno odredbo zavrniti, saj ni navedb, v čem naj bi učinki preostalih delov izreka sklepa o dovolitvi izvršbe in odločbe upravnega organa druge stopnje pritožnici lahko povzročili težko popravljivo škodo.

19. Ker so stroški začasne odredbe del stroškov celotnega postopka, je Vrhovno sodišče odločilo, kot izhaja iz izreka tega sklepa (prvi odstavek 151. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

1 Ta se glasi, da če v objektu, za katerega je bil izrečen inšpekcijski ukrep odstranitve, prebiva inšpekcijski zavezanec ali posameznik, ki zanj objekt predstavlja dom, lahko v postopku izvršbe do izvršitve inšpekcijske odločbe vloži predlog za odlog izvršbe zaradi nesorazmernosti posega inšpekcijskega posega v dom, pri čemer vložitev predloga odloži postopek izvršbe do dokončne odločitve o tem predlogu. 2 Tako Vrhovno sodišče v sklepu I Up 38/2023 z dne 1. 3. 2023, 9. točka obrazložitve, in v tam navedeni sodni praksi. 3 Glej na primer sklep Vrhovnega sodišča I Up 109/2022 z dne 8. 6. 2022, 18. točka obrazložitve, in tam navedena sodna praksa. 4 Prav tam, 19. točka obrazložitve.