Jedro

Ugotavljanje izpolnjevanja pogojev iz 92. člena ZUreP-1 je predmet posebnega ugotovitvenega postopka, v katerem mora biti dana možnost sodelovanja vsem strankam postopka. Zakon kot pogoj za dopustnost začetka postopka razlastitve določa neuspel odkup nepremičnine na podlagi ponudbe razlastitvenega upravičenca.

Izrek

Tožbi se ugodi, odločbi Upravne enote Ljubljana št. 465-48/2007 z dne 28. 11. 2012 in Ministrstva za infrastrukturo in prostor št. 35020-38/2008/22/0641111 z dne 9. 4. 2013 se odpravita in se zadeva vrne Upravni enoti Ljubljana v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Stroškovni zahtevek stranke z interesom A. se zavrne.

Obrazložitev

Upravna enota Ljubljana (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo odločila: (1) da se na podlagi ugotovljene javne koristi uvede postopek za razlastitev nepremičnin s parc. št. 619/8, 619/9, 621/6, 619/4, 621/4, 624/1 in 624/3, vse k.o. ... , v korist razlastitvene upravičenke A. in v breme kot razlastitvenih zavezancev solastnikov navedenih nepremičnin, (2) da je odločba podlaga za zaznambo uvedbe razlastitvenega postopka na nepremičninah, ki so predmet odločbe, v zemljiški knjigi, (3) da dokler razlastitveni postopek ni pravnomočno končan, ni dopusten promet z nepremičnino ali njeno bistveno spreminjanje, razen prodaje razlastitvenemu upravičencu oziroma prodaje tretji osebi, če se razlastitveni upravičenec s tem strinja; da je pravni posel, sklenjen v nasprotju s to določbo, ničen, (4) da stroški z izdajo te odločbe niso nastali. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je MOL 27. 8. 2007 vložila predlog za razlastitev nepremičnin, pri čemer je javno korist izkazovala s sklicevanjem na Odlok o sprejetju ureditvenega načrta za pokopališče Žale – BM 5 (v nadaljevanju Odlok o UN Žale). Prvostopenjski organ je o predlogu prvič odločil z odločbo z dne 14. 2. 2008, ki pa je bila z odločbo drugostopenjskega organa z dne 6. 5. 2008 odpravljena, zadeva pa vrnjena v ponovni postopek. V ponovnem postopku je bila izdana odločba z dne 30. 4. 2009, potrjena na drugi stopnji z odločbo z dne 16. 11. 2009. Upravno sodišče pa je s sodbo I U 2218/2009 z dne 26. 6. 2010 odločbo prvostopenjskega organa z dne 30. 4. 2009 odpravilo ter zadevo vrnilo v ponovni postopek. V tem postopku je prvostopenjski organ odločil z izpodbijano odločbo. Pred izdajo odločbe je opravil ustno obravnavo in 17. 8. 2012 pridobil pravnomočen sklep o dedovanju „D“ IV D 464/2009 z dne 2. 11. 2010. Tožniki so v postopku vztrajali, da javna korist ni izkazana. A. je 6. 9. 2012 posredovala popravljeno zahtevo za razlastitev. Vendar pa so tej zahtevi tožniki nasprotovali z zatrjevanjem, da je prepozna, ker je bila vložena po opravljeni ustni obravnavi, pri čemer so se sklicevali na 163. člen ZUP. Ob sklicevanju na 133. člen ZUP ter na Odlok o UN Žale, s katerim je po oceni organa abstraktna javna korist v smislu tretjega odstavka 93. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1) izkazana, ter ob tem ko bo obstoj konkretne javne koristi organ ugotavljal v nadaljevanju razlastitvenega postopka ter bo v tem postopku obravnaval in presodil pripombe razlastitvenih zavezancev in upravičenke, je organ nato izdal izpodbijano odločbo o uvedbi razlastitvenega postopka.

Ministrstvo za infrastrukturo in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) pa je z odločbo z dne 9. 4. 2013 spremenilo odločitev v 1. točki izreka odločbe prvostopenjskega organa tako, da je deloma drugače navedlo razlastitvene zavezance oziroma njihove lastniške deleže, v preostalem pa je pritožbe tožnikov zavrnilo (v 1. in 2. točki izreka), zavrnilo pa je tudi zahtevo za plačilo stroškov pritožbe (v 3. točki izreka).

Tožniki v tožbi navajajo, da je bila deseti tožnici B.B. kršena pravica do izjave, to je pa je po 3. točki četrtega odstavka 237. člena ZUP absolutna bistvena kršitev pravil postopka. Tožniki nasprotujejo zaključku prvostopenjskega organa, da je za uvedbo razlastitvenega postopka podana javna korist. V obravnavanem primeru po mnenju tožnikov ne gre za gradnjo ali prevzem objektov oziroma zemljišč gospodarske javne infrastrukture v smislu 1. točke prvega odstavka 93. člena ZUreP-1. Glede na naravo (tržne) dejavnosti, ki jo namerava izvajati razlastitvena upravičenka, ne more biti izkazan javni interes, saj gre pri pokopališki dejavnosti za tržno gospodarsko panogo, ki je lahko organizirana kot javna ali nejavna služba. Da gre pri opravljanju pokopališke dejavnosti za dejavnost, ki jo lahko opravljajo tudi zasebni subjekti, kaže odločba Ustavnega sodišča U-I-48/97. Poleg tega tožniki navajajo, da razlastitvena upravičenka ni izkazala, kateri objekti naj bi se na nepremičninah zgradili in kakšna dejavnost naj bi se izvajala. Razlika je namreč, ali gre za območje, kjer bodo grobovi, ali za območje, kjer bo postavljena trgovina za prodajo sveč, rož in podobnega, kar po mnenju tožnikov ni razlog za razlastitev, ki bi bil utemeljen z obstojem javne koristi. Tožniki dalje navajajo, da se ne strinjajo z razlogovanjem prvostopenjskega organa, da v postopku na podlagi 100. člena ZUreP-1 ni potrebno ugotavljati pogojev iz drugega odstavka 92. člena ZUreP-1; tako tudi sodba Upravnega sodišča I U 420/2010 z dne 12. 10. 2010. Po mnenju tožnikov pa v predmetni zadevi tudi ni zadoščeno načelu sorazmernosti. Tožniki se ob tem sklicujejo na sodbo tega sodišča I U 2031/2009 z dne 9. 3. 2010. Glede na navedeno tožniki menijo, da je izpodbijana prvostopenjska odločba nezakonita. Ker bi ji drugostopenjski organ glede na to ne mogel pritrditi, ta organ tudi ne bi mogel zavrniti njihovega stroškovnega zahtevka. V dokazne namene tožniki predlagajo, naj se jih zasliši. Sodišču predlagajo, naj odpravi izpodbijano drugostopenjsko odločbo ter prvostopenjsko odločbo v izpodbijanih točkah izreka ter zadevo vrne v nov postopek. Zahtevajo pa tudi povrnitev stroškov postopka.

Stranka z interesom A. v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe ter sodišču predlaga, naj tožbo zavrže oziroma kot neutemeljeno zavrne. Zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka. V odgovoru se med drugim sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča RS U-I-48/97 z dne 6. 7. 2000 in na sklep Vrhovnega sodišča II Ips 394/2010 z dne 3. 2. 2011. V naknadni pripravljalni vlogi tožniki vztrajajo pri tožbenih navedbah. Enako velja za stranko z interesom A. v prvi pripravljalni vlogi.

Toženka na tožbo ni odgovorila, posredovala pa je sodišču upravne spise v zadevi.

K točki I. izreka: Tožba je utemeljena.

V obravnavani zadevi je sporna odločitev, da se na podlagi ugotovljene javne koristi uvede razlastitveni postopek za nepremičnine s parc. št. 619/8, 619/9, 619/4, 621/6, 621/4, 624/1 in 624/3, vse k.o. ..., v korist A. kot razlastitvene upravičenke ter v breme (so)lastnikov navedenih nepremičnin kot razlastitvenih zavezancev. Tožniki (razlastitveni zavezanci) nasprotujejo nosilnemu razlogu za odločitev, to je zaključku organa, da je za razlastitev izkazana javna korist, saj menijo, da ni izkazano, da gre za namen iz 1. točke prvega odstavka 93. člena ZUreP-1 in trdijo, da sta v nasprotju z zakonom ostala neugotovljena pogoja nujnosti in sorazmernosti razlastitve; očitajo pa tudi, da je bila osmi tožnici kršena pravica do izjave ter da je bila s tem zagrešena absolutna bistvena kršitev pravil postopka.

Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je organ ugotovitev o obstoju javne koristi za razlastitev nepremičnin oprl na tretji odstavek 93. člena ZUreP-1, v povezavi s 1. točko prvega odstavka tega člena ter na Odlok o UN Žale. Po tretjem odstavku 93. člena ZUreP-1 se šteje, da je javna korist za nepremičnine iz prvega odstavka tega člena - torej med drugim za (po 1. točki) gradnjo ali prevzem objektov oziroma zemljišč gospodarske javne infrastrukture – izkazana, če so predvidene v državnem oziroma občinskem lokacijskem načrtu. Glede na 96. člen ZPNačrt (ki vsebuje določbe o veljavnosti občinskih prostorskih aktov, sprejetih na podlagi drugih predpisov, med drugim na podlagi ZUNDPP), je bil Odlok o UN Žale lahko podlaga za ugotovitev obstoja javne koristi za razlastitev nepremičnin; njegova veljavnost (skladnost) v smislu določb 96. člena ZPNačrt bi sicer v odločbi morala biti izrecno ugotovljena (s sklicevanjem na določbe 109. člena Odloka o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana – izvedbeni del, drugi odstavek 5. točka), vendar je razloge v tem oziru pravilno dopolnil drugostopenjski organ v svoji odločbi. Poleg tega 109. člen ZPNačrt določa še, da se šteje, da je javna korist iz tretjega odstavka 93. člena ZUreP-1 izkazana, če so v grafičnem delu državnega prostorskega načrta, občinskega prostorskega načrta ali občinskega podrobnega prostorskega načrta nepremičnine določene tako, da jih je mogoče identificirati v zemljiškem katastru. Iz izpodbijane odločbe sicer izhaja, da je organ ta pogoj preizkusil (navaja, da se parcele po določilih grafičnih prilog UN nahajajo v območju predvidene širitve pokopališča Žale), vendar zgolj glede na izdano ter vloženemu predlogu za razlastitev priloženo lokacijsko informacijo s prilogami, ki pa po presoji sodišča (vsaj glede prilog) ni zadosti podrobna, da bi na njeni podlagi sodišče moglo preizkusiti pravilnost ugotovitve organa, da je pogoj iz 109. člena ZPNačrt (glede vseh nepremičnin, glede katerih je organ odločil, da se uvede razlastitveni postopek) izpolnjen. Ob tem sodišče še dodaja, da so navedbe tožnikov, da lokacijska informacija predlogu za razlastitev ni bila priložena, protispisne.

Poleg tega ZUreP-1 v prvem odstavku 93. člena določa, da se nepremičnina lahko razlasti za tam navedene namene ob pogojih iz 92. člena tega zakona. Po 92. členu ZUreP-1 pa je razlastitev dopustna pod (nadaljnjimi) pogoji, da je za dosego javne koristi nujno potrebna in da je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino (drugi odstavek) ter da država oziroma občina ne razpolagata z drugo ustrezno nepremičnino za dosego istega namena (tretji odstavek). Teh pogojev pa prvostopenjski organ ni niti ugotavljal, pač pa je nepravilno navedel, da je to predmet (nadaljnjega) razlastitvenega postopka, čemur tako tožniki utemeljeno ugovarjajo. Drugostopenjski organ se je s takim stališčem prvostopenjskega organa strinjal, čeprav se je sicer do izpolnjevanja navedenih pogojev opredeljeval v okviru odgovorov na pritožbene navedbe (nekaterih) tožnikov. Vendar s tem nepravilnosti postopka ni mogel sanirati, saj je ugotavljanje izpolnjevanja pogojev iz 92. člena ZUreP-1 predmet posebnega ugotovitvenega postopka, v katerem mora biti dana možnost sodelovanja vsem strankam postopka. Da je ugotavljanje izpolnjevanja pogojev iz drugega odstavka 92. člena ZUreP-1 stvar postopka za izdajo odločbe po 100. členu tega zakona, pa izhaja tudi iz ustaljene sodne prakse (sodne odločbe Upravnega sodišča: I U 978/2010 z dne 18. 1. 2011, I U 1112/2010 z dne 19. 4. 2011, I U 2031/2009 z dne 9. 3. 2010, I U 420/2010 z dne 12. 10. 2010). Ob tem pa sodišče še dodaja, da je - ob v smislu tretjega odstavka 93. člena ZUreP-1 izkazani javni koristi za razlastitveni namen iz prvega odstavka tega člena – po logični in teleološki razlagi izključeno ugotavljanje nujne potrebnosti razlastitve nepremičnine (drugi odstavek 92. člena ZUreP-1) z uporabo kriterijev možnosti odkupa nepremičnine po tržnih cenah, možnosti zakupa nepremičnine itd., kot to zmotno menijo tožniki.

Sodišče pa tožnikom (tudi) ne pritrjuje, da se predmetna razlastitev ne nanaša na objekte oziroma zemljišča gospodarske javne infrastrukture. Po 4. točki prvega odstavka 2. člena ZPNačrt so gospodarska javna infrastruktura objekti ali omrežja, ki so namenjeni opravljanju gospodarskih javnih služb skladno z zakonom ter tista gospodarska infrastruktura, ki je kot taka določena z zakonom ali odlokom lokalne skupnosti, kakor tudi drugi objekti in omrežja v splošni rabi; gospodarska javna infrastruktura je državnega in lokalnega pomena. Po Odloku o gospodarskih javnih službah A. pa šteje med obvezne gospodarske javne službe, katerih izvajanje zagotavlja A., (med drugim) urejanje in čiščenje pokopališč; torej širitev pokopališča Žale (na podlagi Odloka o UN Žale) predstavlja gradnjo gospodarske infrastrukture, ki služi izvajanju obvezne gospodarske javne službe oziroma uresničitev razlastitvenega namena iz 1. točke prvega odstavka 93. člena ZUreP-1 (tako stališče izhaja tudi iz sklepa Vrhovnega sodišča II Ips 394/2010 z dne 3. 2. 2011).

Kot utemeljeno pa sodišče presoja tožbeno navedbo, da je bila osmi tožnici v postopku za izdajo izpodbijane odločbe kršena pravica do izjave. Pravilno je v postopku navajala razlastitvena upravičenka, da je bila B.B. kot razlastitvena zavezanka z njene strani navedena najprej (že) na ustni obravnavi 20. 5. 2011, nato v njeni tretji pripravljalni vlogi z dne 13. 7. 2012, v kateri je (med drugim) utemeljila javno korist in obrazložila njeno podlago, in naslednjih, ki jih je organ vse (razen zadnje z dne 21. 11. 2012) pošiljal v vednost tožnikom – po skupnih pooblaščencih – z možnostjo, da podajo odgovor; pooblaščenca pa sta se na dopisih v zadevi formalno predstavljala kot pooblaščenca vseh strank v postopku na strani razlastitvenih zavezancev, razen B.B., kar je očitno prvostopenjski organ prezrl ter je šele vročitev izpodbijane odločbe opravil neposredno navedeni tožnici. Sicer pa sodišče ugotavlja, da je organ kršil načelo zaslišanja stranke (9. člen ZUP) tudi s tem, ko razlastitvenim zavezancem ni bila dana možnost izjave o vlogi razlastitvene upravičenke z dne 21. 11. 2012, ki jo je organ prejel 23. 11. 2012, in v kateri je ta dopolnila (oziroma s spremenjenim stanjem stvari uskladila) razlastitveni elaborat. Razlastitveni elaborat pa je po 3. točki prvega odstavka 98. člena ZUreP-1 obvezna sestavina zahteve za razlastitev ter bi razlastitvenim zavezancem glede tega morala biti dana možnost izjave (razen kolikor bi organ iz določenega formalnega razloga vlogo izključil iz meritorne obravnave, za kar pa v obravnavanem primeru ne kaže, da bi šlo, saj bi se o tem moral izjaviti v izpodbijanem aktu).

Sodišče dodaja, da ugotovitev v prejšnji točki o zagrešeni kršitvi pravice do izjave osmi tožnici ne pomeni, da bi sodišče presodilo, da bi v zvezi z navedeno razlastitveno zavezanko bile kršene določbe 97. člena ZUreP-1. Po 97. členu ZUreP-1 razlastitveni upravičenec sme vložiti predlog za razlastitev, če v roku 30 dni po vročitvi ponudbe za odkup lastniku nepremičnine oziroma skrbniku za posebni primer ni uspel pridobiti nepremičnine s sklenitvijo pogodbe. Kar pomeni, da zakon kot pogoj za dopustnost začetka postopka razlastitve določa neuspel odkup nepremičnine na podlagi ponudbe razlastitvenega upravičenca. V obravnavani zadevi je razlastitvena upravičenka izkazala, da je ponudbe za odkup nepremičnin (po svoji pooblaščenki) poslala devetim osebam, za katere je navedla, da so (tudi) zakoniti dediči pok. lastnikov zemljišč, vpisanih v zemljiško knjigo. Odgovor pa je prejela, kot izhaja iz listin, ki jih je organu predložil pooblaščenec razlastitvenih zavezancev, s strani C.C.; v dopisu z dne 9. 7. 2007 pooblaščenec (odvetnik D.D.) navaja, da odgovarja kot pooblaščenec C.C., ki je bila kot skrbnica za posebni primer postavljena z odločbo o denacionalizaciji z dne 20. 01. 2013, in v njenem imenu ter v soglasju z dediči po pok. E.E. odgovarja na ponudbo z dne 11. 6. 2007 (med drugim) z navedbami, da navedeni ne nasprotujejo prodaji, vendar se ne strinjajo s ponujeno ceno itd. Ker je po dokumentih spisa C.C. bila skrbnica za posebni primer glede v razlastitveni postopek vključenih nepremičnin, katerih dedinja je bila tudi B.B., je torej prej navedeni odgovor veljal tudi zanjo. Sodišče tako ne sodi, da bi ji ne bilo omogočeno, da bi svoje solastniške deleže na predmetnih nepremičninah – v izogib razlastitvenemu postopku – razlastitveni upravičenki prodala (po ponujeni ceni). Kar pomeni, da sodišče ne sprejema formalističnega sklicevanja tožnikov na okoliščino, da se nobena od poslanih ponudb izrecno ni glasila kot na naslovljenko na B.B., pač pa kot za bistveno šteje izkazano možnost vsakega, ki nastopa kot razlastitveni zavezanec, da mu je bila dana – v izogib razlastitvenemu postopku – možnost odkupa nepremičnine; za prej navedeno razlastitveno zavezanko pa je taka možnost izkazana s prej omenjenim odgovorom z dne 9. 7. 2007, poslanim pooblaščenki razlastitvene upravičenke.

Tožniki utemeljeno izpodbijajo tudi odločitev o stroških pritožbenega postopka v drugostopenjski odločbi. Glede na presojo sodišča v tej sodbi je odločitev prvostopenjskega organa v izpodbijani odločbi nezakonita ter bi je drugostopenjski organ ne mogel pustiti v veljavi (vanjo pa je posegel s spremembo odločitve v nebistvenem delu). Z odpravo odločbe prve stopnje in vrnitvijo zadeve v ponovni postopek v tem upravnem sporu je tako odpadla podlaga za odločitev o pritožbenih stroških (drugi odstavek 118. člena ZUP) ter je odločitev v tem delu postala nezakonita.

Sodišče je izpodbijani odločbi odpravilo na podlagi 2., 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ter zadevo na podlagi tretjega ter v smislu četrtega odstavka tega člena vrnilo organu prve stopnje v ponovni postopek. V tem bo ta moral razjasniti (pri tem po potrebi zahtevati dopolnitev dokazov), ali je pogoj iz 109. člena ZPNačrt za ugotovitev izkazanosti javne koristi z Odlokom o UN Žale izpolnjen ter ugotoviti izpolnjevanje pogojev za razlastitev iz drugega odstavka 92. člena ZUreP-1, vse v posebnem ugotovitvenem postopku z možnostjo sodelovanja vseh strank v postopku, v katerem bo v skladu z določbami ZUP morala biti opravljena tudi ustna obravnava. Organ pa bo moral ponovno odločiti tudi o stroških pritožbenega postopka kot o nadaljnjih stroških postopka (glede na končni uspeh tožnikov).

K točki II. izreka: Stroškovnemu zahtevku tožnikov je sodišče ugodilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter tožnikom stroške priznalo na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, to je v višini 285,00 EUR, skupaj z uveljavljanim 22 %-nim DDV, ker sta pooblaščena odvetnika zavezanca za DDV.

K točki III. izreka: Zahtevek za povrnitev stroškov postopka stranki z interesom A. pa je sodišče zavrnilo ob uporabi določb Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, glede na stališče Vrhovnega sodišča RS v sklepu I Up 276/2013 z dne 21. 11. 2013. Po navedenem stališču je treba uporabiti določbe ZPP, ki urejajo povračilo stroškov stranskemu intervenientu. Po prvem odstavku 154. člena ZPP pa mora stranka, ki v pravdi ne uspe, nasprotni stranki in njenemu intervenientu povrniti stroške. Navedeno ob razlagi z arg. a contrario pomeni, da stranka, ki uspe, nasprotni stranki in njenemu intervenientu ni dolžna povrniti stroškov – tožniki torej ne toženki (ki zahtevka niti ni podala) in ne njenemu intervenientu A.