9. 9. 2004

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobud Zofije Hajšek in Adele Dominko, obeh iz Maribora, ki ju zastopa Munib Vehabović, odvetnik v Mariboru, na seji dne 9. septembra 2004

sklenilo:

1.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99, 70/2000 in 52/02) se zavrne.

2.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti elektronskega sporočila državne podsekretarke Ministrstva za okolje, prostor in energijo z dne 18. 7. 2002 se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pobudnici izpodbijata 260. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki določa razloge za obnovo upravnega postopka. Zatrjujeta, da je člen pomanjkljiv, ker ni mogoče zahtevati obnove postopka iz razloga napačne uporabe materialnega prava. Navedena določba naj bi bila v nasprotju z 2., 22., in 33. členom Ustave.

2.Pobudnici navajata, da je upravni organ prve stopnje leta 2001 zavrnil njuni zahtevi za denacionalizacijo, ker je bilo premoženje podržavljeno na podlagi Zakona o nacionalizaciji najemnih zgradb in gradbenih zemljišč (Uradni list FLRJ, št. 52/58), nepremičnine pa so bile odvzete iz posesti po letu 1963. Glede na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-130/01 z dne 23. 5. 2002 (Uradni list RS, št. 54-I/02 in OdlUS XI, 87) sta pobudnici predlagali obnovi denacionalizacijskih postopkov, v katerih sta bili izdani odločbi, ki naj bi posegli v njuno pravico iz 33. člena Ustave, vendar sta bila njuna predloga zavržena. To odločitev je v upravnem sporu potrdilo tudi Upravno sodišče, ker citirana odločba Ustavnega sodišča "pomeni samo spremenjeno pravno podlago za odločanje v nedokončanih denacionalizacijskih postopkih, ne pa dejstva ali dokaza v smislu 1. točke 260. člena ZUP". Pobudnici menita, da bi v zakonu morala obstajati možnost za odpravo neustavnosti in nezakonitosti odločbe, podobno, kot naj bi to omogočal 262. člen Zakona o splošnem upravnem postopku iz leta 1977.

Pobudnici sicer menita, da je ta določba prej veljavnega Zakona o splošnem upravnem postopku vsebovana v 260. členu ZUP, vendar naj bi sodišča tako pravno naziranje zavračala.

3.Pobudnica Hajšek Zofija izpodbija tudi sporočilo, ki ga je dne 18. 7. 2002 po elektronski pošti na več elektronskih naslovov delavcev v državni upravi poslala Danica Kranjc, državna podsekretarka Ministrstva za okolje, prostor in energijo. Pobudnica meni, da je omenjeno elektronsko sporočilo oziroma, kakor ga sama imenuje, navodilo v nasprotju s 154. členom Ustave, ker pred začetkom veljavnosti ni bilo objavljeno, kljub temu pa naj bi ga upravni organi v celoti "izvajali".

B. - I.

4.Ker obe pobudnici predlagata začetek postopka za oceno ustavnosti 260. člena ZUP, je Ustavno sodišče pobudi združilo zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.

5.Iz razlogov, s katerimi pobudnici izpodbijata 260. člen ZUP, je razvidno, da pobudnici zmotno menita, da bi napačna uporaba prava morala biti razlog za obnovo postopka in v zvezi s tem tudi, da so odločbe Ustavnega sodišča same po sebi lahko razlog za obnovo postopka oziroma da bi to morale biti.

6.Člen 158 Ustave določa, da je mogoče pravna razmerja, urejena s pravnomočno odločbo, odpraviti, razveljaviti ali spremeniti v primerih in po postopku, določenih z zakonom.

Ustava je torej ureditev primerov pravnomočnih razmerij, ki jih je mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti, ter postopkov, v katerih je to mogoče storiti, prepustila zakonodajalcu, ne da bi mu glede tega dala kakršnakoli zavezujoča navodila. To pa pomeni, da sodi urejanje navedene zakonodajne materije v polje zakonodajalčevega prostega odločanja. Na takem območju se mora ustavnosodna presoja omejevati le na vprašanje, ali je imel zakonodajalec za ureditev, za kakršno se je odločil, razumne razloge, in ali izpodbijane določbe niso v neskladju z namenom zakona. Tako bi bilo o neustavnosti mogoče govoriti le, če za zakonsko ureditev, kakršna je, ne bi bilo razumnih razlogov ali če bi bila v očitnem nasprotju z namenom, zaradi katerega je Ustava zakonodajalcu naložila ureditev sprememb, razveljavitev ali odprav pravnih razmerij, urejenih s pravnomočno odločbo.

7.Izredna pravna sredstva so sicer tista pravna sredstva, ki omogočajo prevlado načela zakonitosti nad pravnomočnostjo, vendar je v sistemu pravnih vrednot pravnomočnost nad zakonitostjo, saj je pravnomočnost temelj pravne varnosti.

Pravnomočnost tako utrjuje tudi nezakonite upravne akte. Zato dejstvo, da zakonodajalec med obnovitvene razloge ni uvrstil napačne uporabe prava, nedvomno ne vzbuja pomislekov glede razumnosti razlogov za takšno ureditev in glede njene skladnosti s temeljnim namenom, tj. varovanjem pravne varnosti. Glede na navedbe v pobudah Ustavno sodišče v zvezi s tem še pojasnjuje, da je drugi odstavek 262. člena prej veljavnega Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list FLRJ, št. 52/56 in nasl.[1]) oziroma drugi odstavek 263. člena (zadnjega, tj. tretjega)[2] prečiščenega besedila tega zakona (Uradni list SFRJ, št. 47/86) res določal, da je dokončno upravno odločbo mogoče razveljaviti po nadzorstveni pravici, če je bil z njo očitno prekršen materialni zakon. Sedaj veljavni ZUP ima podobno določbo v drugem odstavku 274. člena.

Gre torej za drugo izredno pravno sredstvo. Dejstvo, da morda tudi za to pravno sredstvo (tj. za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici) v konkretnem primeru niso izpolnjeni z zakonom določeni pogoji, pa ne more biti razlog, ki bi utemeljeval zahtevo po novem obnovitvenem razlogu, ki ga želita pobudnici.

Drugačnega sklepa ne more utemeljiti niti morebitna odločba Ustavnega sodišča, s katero je Ustavno sodišče ugotovilo, da je zakon, na katerem temelji pravnomočna upravna odločba, protiustaven. Prvi odstavek 161. člena Ustave namreč določa, da odločitev Ustavnega sodišča o razveljavitvi protiustavnega zakona učinkuje takoj ali v roku, ki ga določi Ustavno sodišče (ki pa ne sme biti daljši od enega leta), tretji odstavek 161. člena pa, da pravne posledice odločitev Ustavnega sodišča ureja zakon. Tako tudi Zakon o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS) v 43. členu določa, da razveljavitev zakona začne učinkovati naslednji dan po objavi odločbe o razveljavitvi, oziroma po poteku roka, ki ga je določilo Ustavno sodišče. Člen 44 ZUstS pa določa, da se zakon ali del zakona, ki ga je Ustavno sodišče razveljavilo, ne uporablja za razmerja, nastala pred dnem, ko je razveljavitev začela učinkovati, če do tega dne o njih ni bilo pravnomočno odločeno. To pomeni, da razveljavitev učinkuje le na pravna razmerja, o katerih do razveljavitve še ni bilo pravnomočno odločeno, medtem ko na pravna razmerja, ki so s pravnomočnimi odločbami že urejena, praviloma nima učinka. Enako seveda velja tudi za učinke t. i. interpretatitvih odločb Ustavnega sodišča. Razveljavitev zakona oziroma ugotovitev, da je zakon ali del zakona v neskladju z Ustavo, lahko na taka pravna razmerja učinkuje le, če je bila pravočasno vložena ustavna pritožba (npr. odločba št. Up-252/96 z dne 30. 9. 1999, Uradni list RS, št. 86/99 in OdlUS VIII, 293). Prvi odstavek 59. člena ZUstS namreč določa, da lahko Ustavno sodišče posamični akt v celoti ali deloma odpravi ali razveljavi in zadevo vrne organu, ki je pristojen za odločanje. Ker se z ustavno pritožbo lahko poseže v že pravnomočno urejena pravna razmerja, učinkuje razveljavitev zakona tudi na vse tiste že pravnomočne posamične akte, zoper katere je bila na Ustavno sodišče pravočasno vložena ustavna pritožba in o njej do začetka učinkovanja razveljavitve zakona še ni bilo odločeno.

9.Ker je po navedenem pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 260. člena ZUP očitno neutemeljena, jo je Ustavno sodišče zavrnilo.

B. - II.

10.Po 21. členu ZUstS Ustavno sodišče v okviru ustavnopravne presoje ocenjuje skladnost zakonov z Ustavo ter skladnost drugih predpisov in splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, z Ustavo in zakonom. Ustavno sodišče je torej pristojno le za presojo normativnih aktov.

11.Izpodbijano elektronsko sporočilo po svoji naravi ni predpis ali splošni akt. To sporočilo samo po sebi naslovnikom oziroma upravnim organom ne nalaga nikakršnih obveznosti. Gre le za informacijo, ki jo je v zvezi z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-130/01 poslala državna podsekretarka na Ministrstvu za okolje, prostor in energijo nekaterim delavcem v državni upravi. Ker Ustavno sodišče za presojo takega pisanja ni pristojno, je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrglo.

12.Glede na navedbe v pobudi, Ustavno sodišče pojasnjuje le, da zgolj dejstvo, da se pravna stališča, na katerih temeljijo odločitve upravnih organov, skladajo s pravnimi stališči, vsebovanimi v informaciji, še ne pomeni, da upravni organi izvajajo navodilo državne podsekretarke, kot to zmotno meni pobudnica.

C.

13.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 25. člena in drugega odstavka 26. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnici in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Sklep je sprejelo soglasno.

Predsednica dr. Dragica Wedam Lukić

[1]Leta 1977 je bil sprejet "le" Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o splošnem upravnem postopku.

[2]Prvo prečiščeno besedilo je bilo objavljeno v Uradnem listu SFRJ, št. 18/65, drugo pa v Uradnem listu SFRJ, št. 32/78.