Jedro

Odločitev o predlogu za odlog izvršbe ni upravni akt iz 2. člena ZUS-1. Ker gre za procesni sklep, sprejet znotraj izvršilnega postopka, ga v upravnem sporu ni mogoče izpodbijati niti na podlagi drugega odstavka 5. člena ZUS-1. V primeru odločitve o odlogu izvršbe gre namreč po tretjem odstavku 293. člena UP za odločitev, ki se nanaša izključno na čas, v katerem bodo opravljena izvršilna dejanja, ne pa na njihov obseg ali vsebino.

Izrek

I.Tožba se zavrže.

II.Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1.Z izpodbijanim sklepom je inšpektor Inšpektorata RS za okolje in prostor zavrnil predlog tožnika za odlog izvršitve sklepa o dovolitvi izvršbe št. 06122-1765/2017/31 z dne 29. 10. 2019 (1. točka izreka) in odločil, da pritožba zoper sklep ne zadrži njegove izvršitve (2. točka izreka).

2.Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je gradbeni inšpektor s 1. točko izreka odločbe št. 06122-1765/2017/23 z dne 1. 2. 2019 odredil, da mora inšpekcijski zavezanec (tožnik) takoj po vročitvi te odločbe ustaviti vsa gradbena dela na nelegalni gradnji - dveh enoetažnih objektov tlorisne površine 3,1 m * 5,0 m - ki jo kot investitor gradi brez gradbenega dovoljenja na zemljišču s parc. št. 4340, k. o. ... Z 2. točko izreka je odredil, da mora v roku 6 mesecev po vročitvi odločbe na lastne stroške odstraniti nelegalno gradnjo iz 1. točke izreka te odločba in vzpostaviti prejšnje stanje. S 3. točko izreka je opozoril zavezanca, če v odrejenem roku ne opravi naložene obveznosti, bo začet postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah na njegove stroške, ali s prisilitvijo. S 4. točko izreka je odredil prepovedi za objekt in zemljišče. S 5. točko izreka odločbe je odločil o stroških. S 6. točko izreka je odredil, da pritožba zoper odločbo ne zadrži izvršitve. Rok za odstranitev je potekel 4. 8. 2019. Druga točka izreka odločbe je postala izvršljiva 5. 8. 2019. Odločba je pravnomočna. S sklepom o dovolitvi izvršbe št. 06122-1765/2017/31 z dne 29. 10. 2019 je ugotovljena izvršljivost izreka odločbe gradbenega inšpektorja št. 06122-1765/2017/23 z dne 1. 2. 2019 in je dovoljena njena izvršba. Zavezancu je zagroženo z denarno kaznijo v višini 3.000,00 EUR, ki bo izrečena, če v roku 6 mesecev po vročitvi sklepa ne odstrani nelegalne gradnje - dveh enoetažnih objektov tlorisne površine 3,1 m * 5,0 m - ki jih kot investitor gradi brez gradbenega dovoljenja na zemljišču s parc. št. 4340 k. o. ... Pritožba zoper sklep o dovolitvi izvršbe je zavrnjena z odločbo Ministrstva za okolje in prostor št. 0612-127/2018/7 z dne 9. 9. 2020. Tožnik je podal predlog za odlog izvršitve navedenega sklepa o dovolitvi izvršbe na podlagi 156. a člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1).

V vlogi je pavšalno navedeno, da bodo v roku 5 let pridobljene vse ustrezne listine. Zavezanec je dostavil kopijo pobude, ki jo je podal na Občino Lendava, iz katere je razvidno, da je podal pobudo za spremembo občinskega prostorskega akta zaradi legalizacije pomožnih objektov, iz katere pa je razvidno, da se Občina Lendava ni pozitivno opredelila do vloge zavezanca. Iz vpogleda v imenik izdanih upravnih dovoljenj UE Lendava je razvidno, da zavezanec ni podal popolne vloge za izdajo gradbenega dovoljenja. S tem so podani razlogi, da se vloga zavrne, ker niso izpolnjeni zakonski pogoji za odlog.

3.Organ druge stopnje je pritožbo tožnice zoper izpodbijani sklep zavrnil.

4.Tožnik se z odločitvijo ne strinja. V tožbi navaja, da v predhodnem postopku in pri inšpekcijskem nadzoru ni bil prisoten, saj je inšpektor opravil ogled objektov iz oddaljenosti in v notranjost objekta ni vstopil ter ga o kontrolnem pregledu ni obvestil. S tem mu ni bila dana možnost sodelovanja v postopku, kar pomeni poseg v ustavno pravico do zagovora oz. obrambe svojih pravic. Tožnik ima zgrajena nezahtevna objekta, ki sta manjša od 50 m2 površine in po Uredbi o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje spadata v to kategorijo. Gre za dva objekta, ki sta velikosti 3 x 5 m, v katerih je 3 x 3 m zaprt objekt in 2 x 3 m odprt. Gre za dve leseni lopi, in sicer v eni se nahajajo čebelji panji, v drugi pa se hrani orodje in material za vzrejo vseh živali, saj tožnik tam redi 16 glav dojilj in objekt potrebuje za shrambo pomožnega orodja. V sami ograjeni površini pa je 400 m2 ograjenega ribnika, kjer tožnik goji ribe in voda služi za napajanje živine. Če bi navedena objekta moral porušiti, bi tako tožnik ostal brez pomožnih objektov in ne bi mogel opravljati pomožne kmetijske dejavnosti in bi tako bilo ogroženo preživljanje živali, čebel in rib. Porušitev objekta na podlagi dovoljenje izvršbe bi tako pomenila prekomeren poseg v lastninsko pravico tožnika in bi mu s tem nastala nepopravljiva škoda za živali, čebele in ribe. Tako je izpolnjen pogoj neposredne ogroženosti za živali in bi tožniku nastala nepopravljiva škoda. Kljub vsemu navedenemu, pa oba upravna organa v predhodnih postopkih tega nista upoštevala, zato je odločitev v nasprotju z določbami ZGO-1. Ker je s 1. 6. 2022 vstopil v veljavo Gradbeni zakon, ki je milejši in ugodnejši za tožnika, predlaga sodišču, da pri svojem odločanju upošteva ugodnejši predpis za tožnika. Predlaga, da se izpodbijani sklep in drugostopenjska odločba razveljavita in se postopek dovolitve izvršbe ustavi, podrejeno pa predlaga, da se navedena akta po razveljavitvi vrneta organu v ponovno odločanje. Priglaša tudi stroške postopka.

5.Toženka je po pozivu sodišča posredovala upravne spise, odgovora na tožbo pa ni podala.

K I. točki izreka

6.Tožba ni dovoljena.

7.Sodišče mora pred vsebinskim odločanjem o tožbi v upravnem sporu preizkusiti, ali so za to izpolnjene vse z zakonom predpisane predpostavke. Tako mora preizkusiti tudi, ali ni podan kateri od razlogov iz 1. do 8. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), zaradi katerih je treba tožbo zavreči. Na te razloge mora sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas trajanja postopka, kot določa drugi odstavek 36. člena ZUS-1. Na navedeni podlagi se tožba s sklepom zavrže, če sodišče ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

8.V obravnavani zadevi tožnica izpodbija odločitev o zavrnitvi njenega predloga za odlog upravne izvršbe, dovoljene s sklepom o izvršbi št. 06122-1765/2017/31 z dne 29. 10. 2019. Tožnica je odlog izvršbe predlagala na podlagi 156.a. člena ZGO-1, ki določa, da gradbeni inšpektor na predlog inšpekcijskega zavezanca odloži izvršbo inšpekcijske odločbe poleg razlogov za odlog izvršbe, določenih z ZUP, pri nelegalnih gradnjah, neskladnih gradnjah ali objektih, ki se uporabljajo brez predpisanega uporabnega dovoljenja. Inšpekcijski zavezanec je v konkretni zadevi uveljavljal kot razlog odloga, da je dal pobudo za spremembo prostorskega akta, vendar pa ni izkazal, da jo je občina že vključila v postopek sprememb prostorskega akta in ne, da bi se pisno opredelila, da jo bo upoštevala pri naslednjih spremembah, zato je organ njegov predlog za odlog izvršbe zavrnil. Navedeno odločitev je potrdil tudi drugostopenjski organ, ki je še ugotovil, da tožnik tudi ni izkazal obstoja razlogov po tretjem odstavku 293. členu ZUP.

9.Iz prvega odstavka 2. člena ZUS-1 izhaja, da se s tožbo v upravnem sporu lahko izpodbijajo dokončni upravni akti, ki posegajo v tožnikov pravni položaj, drugi akti pa samo, če tako določa zakon. Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Pogoj za dopustnost upravnega spora je torej, da je z upravnim aktom vsebinsko odločeno o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe na način, da se učinki odločbe kažejo kot sprememba strankinega pravnega položaja, ki se z odločitvijo bodisi izboljša (s tem, ko se pravica, ki izhaja iz materialnega prava, prizna) bodisi poslabša (z zavrnitvijo omenjene pravice ali naložitvijo materialnopravne obveznosti). Drugi akti pa so lahko predmet presoje samo, če tako določa zakon.

10.Kot je pojasnilo Vrhovno sodišče (VSRS) v sklepu I Up 158/2021 z dne 5. 4. 2023, gre v primeru odločitve o odlogu izvršbe po tretjem odstavku 293. člena ZUP za odločitev, ki se nanaša izključno na čas, v katerem bodo opravljena izvršilna dejanja, ne pa na njihov obseg ali vsebino. Nanaša se torej zgolj na časovni potek izvršilnega postopka po izdaji sklepa o dovolitvi izvršbe. Po vsebini svoje odločitve ustvarja zgolj učinek za potek konkretnega postopka. Z njim ni odločeno o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi. Sklep o odlogu izvršbe oziroma o zavrnitvi predloga za odlog sam po sebi tudi ne spreminja pravnega položaja tožnika niti z njim ni odločeno o njegovi pravni koristi. Gre za vmesno odločitev, v času trajanja izvršilnega postopka, ki ima le začasen procesni učinek, to je začasno prekinitev že začetega izvršilnega postopka po drugem odstavku 293. člena ZUP.

11.Vse navedeno iz citiranega sklepa VSRS I Up 158/2021 z dne 5. 4. 2023 po presoji sodišča velja tudi za odlog izvršbe v konkretni zadevi, ki temelji tudi na določbi 156.a. člena ZGO-1, pri čemer začasna prekinitev po navedeni določbi ZGO-1 traja do uveljavitve prostorskega akta, vendar za največ pet let (drugi odstavek 156.a. člena ZGO-1).

12.Odlog izvršbe torej ni pravica, ki bi izvirala iz materialnega prava in ne pomeni podlage za varstvo tožnikovih pravic ali pravnih koristi v drugih postopkih, niti ni podlaga za začetek samostojnega upravnega postopka. Zgolj to, da mu zakon daje procesno upravičenje predlagati odlog izvršbe v že začetem izvršilnem postopku in s tem možnost, da se postopek začasno prekine, pa ne pomeni, da sklep, s katerim je o tem odločeno, vsebuje odločitev o njegovi pravici, obveznosti ali pravni koristi.

13.Glede na navedeno izpodbijana odločitev o predlogu za odlog izvršbe ni upravni akt iz 2. člena ZUS-1.

14.Ker gre za procesni sklep, sprejet znotraj izvršilnega postopka, ga v upravnem sporu ni mogoče izpodbijati niti na podlagi drugega odstavka 5. člena ZUS-1, po katerem se v upravnem sporu lahko izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan. Izpodbijani akt ni tak sklep, saj z njim postopek ni bil obnovljen, ustavljen ali končan, temveč gre le za procesni sklep, ki se nanaša na tek izvršilnega postopka.

15.Na presojo dovoljenosti tožbe ne more vplivati pravni pouk na koncu akta organa druge stopnje, v katerem je toženka tožnika poučila, da lahko zoper sklep upravnega organa prve stopnje vloži tožbo v upravnem sporu. Po ustaljeni sodni praksi VSRS napačni pravni pouk stranki sicer ne sme biti v škodo, vendar pa ji ne more dati več pravic, kot ji pripadajo skladno z zakonom.

16.Ker po obrazloženem stališču izpodbijani sklep ni akt, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu, je sodišče v okviru predhodnega preizkusa tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo. Sodišče je o tožbi odločilo brez glavne obravnave in izvajanja dokazov, ker gre za procesno odločitev, sprejeto ob formalnem preizkusu pogojev za vsebinsko obravnavanje tožbe.

K II. točki izreka

17.Kadar sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

-------------------------------

1Navedena določba ZGO-1 določa: "(1) Poleg razlogov za odlog izvršbe, določenih z zakonom, ki ureja splošni upravni postopek (ZUP), gradbeni inšpektor pri nelegalnih gradnjah, neskladnih gradnjah ali objektih, ki se uporabljajo brez predpisanega uporabnega dovoljenja, na predlog inšpekcijskega zavezanca odloži izvršbo inšpekcijske odločbe, če inšpekcijski zavezanec izkaže, da: - gre za stanovanjsko stavbo, v kateri vsaj od začetka inšpekcijskega postopka dejansko in neprekinjeno prebiva inšpekcijski zavezanec ali druge osebe in nimajo v lasti in posesti drugega primernega stanovanja po merilih, ki jih določa 10. člen Stanovanjskega zakona ali - se v objektu vsaj od začetka inšpekcijskega postopka neprekinjeno opravlja gospodarska dejavnost in bi zaradi izvršitve inšpekcijskega ukrepa inšpekcijskemu zavezancu grozila hujša gospodarska škoda ali bi izvršitev inšpekcijskega postopka pomenila neposreden razlog za odpuščanje delavcev, pri čemer se za hujšo gospodarsko škodo šteje povzročitev trajne nelikvidnosti ali izguba edinega vira pridobivanja dohodkov in sredstev za preživljanje, ali- je inšpekcijski zavezanec dal pobudo za spremembo prostorskega akta, ki jo je občina že vključila v postopek sprememb prostorskega akta in se je pisno opredelila, da jo bo upoštevala pri naslednjih spremembah, ali - je inšpekcijski zavezanec vložil popolno zahtevo za izdajo gradbenega ali uporabnega dovoljenja.

2V navedenem sklepu se VSRS sklicuje na odločitve v zadevah: I Up 323/2008, I Up 303/2009, I Up 253/2009, I Up 100/2011, I Up 83/2013, I Up 451/2013. Kasneje je to stališče potrdilo tudi s sklepom v zadevi I Up 247/2022.

3Sklep VSRS I Up 451/2013 z dne 19. 12. 2013.

4Primerjaj sklepe I Up 163/2020, I Up 165/2018, I Up 263/2017, I Up 109/2016, I Up 404/2013 in druge.

Zveza:

RS - Ustava, Zakoni, Sporazumi, Pogodbe

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1 - člen 36, 36/1, 36/1-4

Pridruženi dokumenti:*

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.