Jedro

Tožnik je ugovore, ki jih uveljavlja v tožbi, v bistvenem podal že v pritožbi zoper izpodbijano odločbo. Drugostopenjski organ se je v zadostni meri opredelil le do ugovora o kršitvi prepovedi reformatio in peius, medtem ko obširnih konkretnih pritožbenih navedb, ki se nanašajo na presojo v upravnem postopku izvedenih dokazov in na tej podlagi ugotovljeno dejansko stanje, ni vsebinsko obravnaval in se do njih ni konkretno opredelil. V tej zvezi je zgolj splošno navedel, da se strinja z razlogi, ki so narekovali odločitev prvostopenjskega organa in se nanje sklicuje, kar pa po obrazloženem ne zadošča standardu, ki izhaja iz ZUP. Obenem sodišče ugotavlja, da tudi prvostopenjski organ svoje dokazne presoje ni obrazložil tako, da bi bilo s tem tožnikove konkretne, v pritožbi in tožbi podane očitke mogoče zavrniti kot neutemeljene.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Tolmin št. 210-3/2015/50 z dne 16. 10. 2018 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 385,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločbo je Upravna enota Tolmin (v nadaljevanju: UE Tolmin ali prvostopenjski organ) odločila, da se zavrne tožnikov zahtevek za povračilo škode zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva, nastale v obdobju od 7. 4. 1994 do 18. 12. 2013 (I. točka izreka), da se zavrne zahteva za priznanje stroškov pravnega zastopanja (II. točka izreka) in da v postopku niso nastali stroški (III. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožnik vložil zahtevo za pavšalno odškodnino po Zakonu o povračilu škode osebam, ki so bile izbrisane iz registra stalnega prebivalstva (v nadaljevanju: ZPŠOIRSP), za zgoraj navedeno obdobje. Prvostopenjski organ je o zadevi prvič odločil z odločbo z dne 4. 6. 2015, in sicer, da je tožnik upravičen do denarne odškodnine za škodo zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva (v nadaljevanju: izbris ter register) za obdobje od 7. 4. 1994 do 25. 1. 1999 v višini 2.850,00 EUR, vendar je to odločbo Ministrstvo za notranje zadeve (v nadaljevanju: MNZ ali drugostopenjski organ) s svojo odločbo z dne 28. 7. 2015 odpravilo in zadevo vrnilo v ponovni postopek. Tudi v njem izdano odločbo prvostopenjskega organa z dne 2. 3. 2016, s katero je bilo odločeno, da je tožnik upravičen do denarne odškodnine za škodo zaradi izbrisa za obdobje od 7. 4. 1994 do 17. 1. 1996 v višini 1.050,00 EUR, je MNZ odpravilo z odločbo z dne 12. 10. 2016 in zadevo vrnilo organu prve stopnje v ponovni postopek, v katerem je izdal izpodbijano odločbo. Prvostopenjski organ obrazlaga, da upravičence do povračila škode zaradi izbrisa določa 2. člen ZPŠOIRSP, ter citira njegov drugi odstavek in prvi odstavek 4. člena tega zakona. Kot pojasnjuje, je tožnik prijavil stalno prebivališče v ..., dne 7. 12. 1979. Iz upravnega spisa št. 201-359/91 izhaja, da je tožnik 30. 10. 1991 vložil prošnjo za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije (v nadaljevanju: RS) na podlagi 40. člena Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I, v nadaljevanju: ZDRS), ki je bila zavrnjena z odločbo MNZ z dne 24. 1. 1994, tožniku vročeno 7. 2. 1994. Tožnik je bil nato, glede na drugi odstavek 81. člena Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 1/91-1), 7. 4. 1994 izločen iz registra stalnega prebivalstva. Zoper odločbo MNZ z dne 24. 1. 1994 je sprožil upravni spor, v katerem je Vrhovno sodišče s sodbo U 351/94-5 z dne 17. 1. 1996 tožbi ugodilo in navedeno odločbo odpravilo. V ponovnem postopku je MNZ izdalo odločbo št. 0011/6-XVII-168.931/1 z dne 22. 4. 1996 (v nadaljevanju: odločba z dne 22. 4. 1996), s katero je tožnikovo vlogo za sprejem v državljanstvo RS ponovno zavrnilo. Tudi zoper to odločbo, vročeno 6. 6. 1996, je sprožil upravni spor, v katerem je Upravno sodišče s sodbo U 966/96-8 z dne 28. 8. 1998 tožbo zavrnilo, tožnikovo pritožbo zoper to sodbo pa je zavrnilo Vrhovno sodišče s sodbo I Up 82/98-2 z dne 25. 2. 1999 (v nadaljevanju: sodba VS RS z dne 25. 2. 1999), s 25. 2. 1999 je tako odločba MNZ z dne 22. 4. 1996 postala pravnomočna. Iz upravnega spisa št. 252-02/94 izhaja, da je tožnik po vročitvi prve zavrnilne odločbe glede sprejema v državljanstvo RS, dne 30. 3. 1994 pri Sekretariatu za notranje zadeve Občine Tolmin vložil prošnjo za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje na podlagi Zakona o tujcih, ki pa je bila zavrnjena z odločbo z dne 25. 6. 1994, pravnomočno 19. 1. 1995. 3. Prvostopenjski organ ugotavlja, da tožnik izpolnjuje pogoje za upravičenca do povračila škode zaradi izbrisa iz prve in druge alineje drugega odstavka 2. člena ZPŠOIRSP, ker je bila njegova prošnja za sprejem v državljanstvo RS zavrnjena. Po tretji alineji te določbe pa mora upravičenec izpolnjevati tudi pogoj, da je v obdobju od izbrisa iz registra do pravnomočnosti odločbe ali sklepa iz prejšnje alineje v RS tudi dejansko živel, kar je nato ugotavljal prvostopenjski organ glede na navedbo v tožnikovi vlogi, da prebiva v Italiji. V tej zvezi pojasnjuje, da je pojem dejanskega življenja nedoločen pravni pojem ter na dejansko življenje, po ustaljeni sodni praksi iz postopkov naturalizacije oziroma urejanja statusa tujca, poleg navzočnosti na nekem območju kažejo še druge okoliščine, iz katerih se lahko sklepa, da oseba bistvene življenjske aktivnosti opravlja na tem območju. Če se na njem določen čas ne nahaja, pa na presojo, ali tu še dejansko živi, vplivajo med drugim trajanje odsotnosti in razlogi zanjo. Ugotoviti je torej treba vse okoliščine, ki kažejo na to, ali oseba, ki se ni nahajala na ozemlju RS bodisi zaradi kratkotrajnih prekinitev (subjektivne okoliščine) bodisi zaradi daljših prekinitev bivanja, na katere ni imela vpliva (objektivne okoliščine), dejansko živi v RS. Zato je prvostopenjski organ z dopisom z dne 26. 1. 2015 tožnika pozval, da predloži dokazila o tem, da je od izbrisa 7. 4. 1994 do 25. 1. 1999 (pravilen bi bil sicer datum 25. 2. 1999 kot datum pravnomočnosti odločbe MNZ z dne 22. 4. 1996) dejansko živel v RS, oziroma dokaze o svoji odsotnosti iz RS zaradi razlogov iz tretjega odstavka 2. člena ZPŠOIRSP.

4. V nadaljevanju prvostopenjski organ opiše, kako je nato potekal postopek. Kot povzame, je tožnik v dopolnitvi vloge 24. 2. 2015 navedel, da je od leta 1986 zaposlen v Italiji, kamor se je, dokler je imel potrebne dokumente, dnevno vozil iz Bovca. Ker v Italiji ni bilo mogoče dobiti zaposlitve brez prijavljenega začasnega prebivališča, si je to tam uredil. Po uveljavitvi Zakona o tujcih pa si na naslovu dotedanjega bivališča v Bovcu ni mogel več urediti stalnega niti začasnega prebivališča. Ko so mu na vstopu v RS mejni organi uničili potni list, ni več mogel v Slovenijo in do družine v Bovcu, obtičal je v Italiji. Zato ga je morala hčerka, če ga je želela videti, obiskovati v Italiji. To pomeni, da je tožnik zapustil RS zaradi posledic izbrisa in ker ni mogel pridobiti dovoljenja za prebivanje v RS, glede na takratno ravnanje mejnih organov RS mu je bil zavrnjen vstop v RS. Predložil je fotokopijo uničene potne listine SFRJ št. S ... ter predlagal svoje zaslišanje in zaslišanje prič. Prvostopenjski organ navede, kaj je tožnik povedal v razgovoru pri organu 1. 4. 2015, ko je predložil še svoja dopisa predsedniku republike in inšpektorju za državljanstvo, in kaj so v zvezi z vprašanjem, ali jim je znano, kje je tožnik živel od 23. 12. 1990 dalje, povedale priče A. A., B. B., C. C., Č. Č. in D. D., tožnikova hčerka, ter zaključi, da iz izjav prič ni mogoče ugotoviti, do kdaj je tožnik dejansko živel v Bovcu. Ugotavlja tudi, da je po podatkih uradne evidence Skupščina Občine Tolmin 19. 3. 1986 tožniku izdala potno listino ser. št. S ... s podatkom o tožnikovem stalnem prebivališču, katere veljavnost je bila podaljšana 5. 4. 1991, iz evidence pa ni razvidno, da bi bila ta potna listina uničena oziroma odvzeta. Policijska uprava Nova Gorica je sporočila, da ne hrani evidence o uničenih potnih listinah in morebitni zavrnitvi vstopa v RS v letih od 1994 do 1999. Tožnik je predložil še kopijo potne listine, ki mu jo je 3. 1. 1995 izdal Generalni konzulat Jugoslavije v Trstu z veljavnostjo do 3. 1. 2000, ter kopije prihodno - odhodnih vizumov, ki mu jih je izdal Generalni konzulat RS v Trstu (z veljavnostjo od 11. 1. 1995 do 11. 4. 1995, od 20. 12. 1995 do 20. 3. 1996 in od 20. 11. 1996 do 14. 1. 1997). Nato prvostopenjski organ povzame tožnikovo 3. 2. 2016 na zapisnik podano izjavo, ko je ta povedal, da je od 7. 12. 1979 do izbrisa imel stalno prebivališče v Bovcu, kjer je tudi dejansko živel. Leta 1986 se je zaposlil v Italiji v Trbižu in nato 1989 v Manzanu, od koder se je dnevno vozil domov v Bovec. V njegovem potnem listu SFRJ št. S ... je zadnji žig z mejnega prehoda Starod z dne 16. 6. 1993 ter štampiljka ''Uničeno - Annule'', s čimer je bila uničena veljavnost tega dokumenta, brez datuma uničenja. Ker tožnik ni imel veljavnega dokumenta, je skušal pridobiti jugoslovanski ali pa bosanski potni list, slednjega ni mogel dobiti, ker v Bosni ni imel prebivališča, po veliko težavah pa je 3. 1. 1995 uspel pridobiti potni list tedanje Jugoslavije in je tako v letih 1995 do 1997 v RS prihajal na podlagi prihodno - odhodnih vizumov. Želel je namreč živeti pri družini v Bovcu. Natančnega datuma uničenja potnega lista se tožnik ne spomni, ocenjuje, da je bilo enkrat tedaj, ko je bil izbrisan iz registra, vendar pa dejstvo, da policija datuma uničenja v potnem listu ni označila, ne more iti v njegovo škodo. Vlogo za začasno bivanje je podal 30. 3. 1994 zato, ker mu je bil potni list že uničen. Včasih so ga mejni organi, ki so ga poznali, spustili čez mejo, čeprav ni imel dokumenta, pojasnil jim je namreč, da gre samo do Tolmina, da bo poskušal urediti dokumente.

5. Prvostopenjski organ je vpogledal odločbo MNZ z dne 22. 4. 1996 o zavrnitvi tožnikovega sprejema v državljanstvo RS. V njeni obrazložitvi je navedeno, da je tožnik pri UE Tolmin 14. 3. 1996 izjavil, da si je zaradi izdaje delovnega vizuma v Italiji uredil začasno prebivališče, tam je kupil tudi stanovanjsko hišo, v Bovcu ima trinajstletno hčer in zunajzakonsko partnerico, ki ju obiskuje konec tedna in ju finančno podpira, davkov in prispevkov v Sloveniji ne plačuje. Leta 1991 se je na Hrvaškem poročil, iz tega zakona ima sina, ki živi z materjo na Hrvaškem, vendar z njima nima pogostih stikov. MNZ je zaključilo, da tožnik v Sloveniji dejansko ne živi in tako ni izpolnjen eden od pogojev iz prvega odstavka 40. člena ZDRS. Tudi iz obrazložitve sodbe VS RS z dne 25. 2. 1999 o zavrnitvi tožnikove pritožbe zoper sodbo, s katero je Upravno sodišče zavrnilo njegovo tožbo zoper odločbo z dne 22. 4. 1996, izhaja, da tožnik pogoja dejanskega življenja v RS ne izpolnjuje, saj je redno zaposlen v Italiji, kjer tudi živi. Iz listin italijanskih oblasti z dne 18. 6. 1996 izhaja, da tožnik in hči od leta 1992 živita v Italiji. Prvostopenjski organ je vpogledal v upravni spis št. 252-02/94 (začasno prebivanje), v katerem je potrdilo A., s. p. a. z dne 21. 9. 1992 o tožnikovi zaposlitvi od 2. 4. 1991 z navedbo, da prebiva v Italiji; potrdilo Questura di Udine z dne 16. 3. 1993, da je bilo prvo dovoljenje za bivanje izdano 20. 5. 1990, z veljavnostjo do 5. 3. 1997, ter potrdilo Banca Commerciale Italiana s sedežem v Milanu z dne 7. 2. 1994 o nakazilu družbe A., s. p. a. tožniku v višini 7.836.235 LIT. V upravnem spisu 201-359/91 (sprejem v državljanstvo RS) pa je uradni zaznamek, da je E. E., tožnikova partnerica, 13. 3. 1996 izjavila, da s tožnikom ne živita več skupaj in da ne želi dajati izjav v tem ali drugih postopkih, ter tožnikova izjava, dana na zapisnik 14. 3. 1996, da v RS ne plačuje davkov, ker nima urejenega prebivanja. Nato prvostopenjski organ našteje listine, ki jih je tožnik predložil po pozivu z dne 26. 10. 2017, naj izkaže, da je bil Bovec kraj njegovih življenjskih interesov in da gre za upravičeno odsotnost iz tretjega odstavka člena ZPŠOIRSP. Ko mu je bila prebrana vsebina odločbe MNZ z dne 22. 4. 1996 in sodbe VS RS z dne 25. 2. 1999, je tožnik na zaslišanju 21. 2. 2018 izjavil, da hčerka ni nikoli živela v Italiji, tam je bila zgolj začasno prijavljena, da je mogla prihajati na obisk, sicer bi, če bi jo dobila policija, bile težave. Glede potrdila Questura di Udine je povedal, da navedenega ni nikoli problematiziral, že na prvem zaslišanju je pojasnil, da je moral urediti začasno bivališče v Italiji, če je hotel tam delati. Leta 1991 na Hrvaškem sklenjena poroka je njegova privatna zadeva, tam ni nikoli živel, še naprej je živel z E. E. v Bovcu. Od plače, ki jo je prejemal na račun v Italiji, sta živeli E. E. in hčerka, ki ju še danes podpira. Prvostopenjski organ povzame še izjavo, ki jo je podal dr. F. F., ki je bil vabljen na zaslišanje kot priča, ter pojasnjuje, zakaj tožnikove hčere D. D. ni ponovno zaslišal. 6. Kot sklene svojo obrazložitev prvostopenjski organ, je bilo v postopku ugotovljeno, kar je tožnik tudi sam potrdil, da je od leta 1986 zaposlen v Italiji. Na zapisnik je 3. 2. 2016 izjavil, da je imel od 7. 12. 1979 do izbrisa stalno prebivališče v Bovcu in je tam dejansko živel. Leta 1986 se je zaposlil v Trbižu v Italiji, leta 1989 pa v Manzanu, od koder se je dnevno vračal domov v Bovec. Da je bil tožnik zaposlen v Italiji, izhaja tudi iz dokazil v upravnem spisu 252-02/94, potrdila A., s. p. a. z dne 21. 9. 1992 o zaposlitvi od 2. 4. 1991 in bivanju v Italiji; potrdilo Questura di Udine z dne 16. 3. 1993 pa izkazuje tožnikovo dovoljenje za bivanje v Italiji, v ... od 20. 5. 1990 do 5. 3. 1997. Tudi iz potrdila Banca Commerciale Italiana z dne 7. 2. 1994 je razvidno tožnikovo bivanje v času izdaje potrdila v Italiji, v ... Priče so na vprašanje, ali jim je znano, kje je tožnik živel od 23. 12. 1990 dalje, izjavile, da so se skupaj vozili na delo v Italijo. Iz izjav prič ni mogoče ugotoviti, do kdaj je tožnik dejansko živel v Bovcu. Tudi iz obrazložitev odločbe MNZ z dne 22. 4. 1996 in sodbe VS RS z dne 25. 2. 1999 izhaja, da tožnik in hčerka že od leta 1992 živita v Italiji in da tožnik pogoja dejanskega življenja v Bovcu ne izpolnjuje, tam ne zadovoljuje večine svojih življenjskih potreb, saj je redno zaposlen v Italiji, kjer živi. Tožnik je v zvezi s tem 21. 2. 2018 izjavil, da tega ni problematiziral, že na prvem zaslišanju je povedal, da je moral urediti bivališče v Italiji, če je tam hotel delati, in da je že 1. 4. 2015 in 3. 2. 2016 povedal, da je v Bovcu prebival, dokler mu ni bil razveljavljen potni list. Na prošnjo, naj pojasni, na katerega izmed razlogov upravičene odsotnosti iz RS po tretjem odstavku 2. člena ZPŠOIRSP se sklicuje, je izjavil, da se je dnevno vozil v Italijo na delo in nazaj v Bovec do približno leta 1993 oziroma 1994, ko mu je bil uničen potni list. Po tem je bil, kot je navedel že v postopku pridobitve dovoljenja za začasno prebivanje, prisiljen ostati v Italiji. Prvostopenjski organ je na podlagi navedenih listin in izjav tožnika ter prič ocenil, da Bovca ni mogoče šteti kot kraj, kjer je tožnik v pretežni meri opravljal svoje bistvene življenjske aktivnosti, saj ugotovljene okoliščine: zaposlitev in stanovanje v Italiji, bančni račun in plačilo davkov v Italiji, tožnikova izjava, da ima tam zdravstveno zavarovanje od 20. 5. 1990, njegova poroka na Hrvaškem leta 1991, kot tudi to, da ni predložil dokazila o dejanskem življenju v Bovcu po 23. 12. 1991, kažejo, da najmanj od 20. 5. 1990 dalje dejansko ne živi v Bovcu. Ker tako ne izpolnjuje kumulativno določenih pogojev za povračilo škode zaradi izbrisa iz drugega odstavka 2. člena ZPŠOIRSP, je bila sprejeta odločitev iz 1. točke izreka izpodbijane odločbe.

7. Glede stroškovne odločitve prvostopenjski organ ugotavlja, da je tožnik zahteval povrnitev stroškov pravnega zastopanja. Ti pomenijo stroške upravnega postopka in gredo po prvem odstavku 113. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP), ker se je postopek začel na zahtevo tožnika, v njegovo breme. Zato je zahtevo za povračilo stroškov organ zavrnil (2. točka izreka izpodbijane odločbe). Nato pa navede, da stroški v postopku tako za stranko kot za organ niso nastali in da je zato odločil, kot je razvidno iz 3. točke izreka.

8. MNZ je z odločbo št. 492-33/2015/13 (1323-03) z dne 3. 7. 2019 (v nadaljevanju: drugostopenjska odločba) zavrnilo tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo (1. točka izreka) in odločilo še, da se zavrne zahteva za povračilo stroškov postopka (2. točka izreka) in da v tem postopku niso nastali posebni stroški postopka (3. točka izreka). V obrazložitvi citira vsebino pritožbe in meni, da ni utemeljena. Ugotavlja, da je prvostopenjski organ sledil navodilom iz odločbe MNZ z dne 12. 10. 2015, ter pojasnjuje, da iz določb ZUP, na katere se sklicuje tožnik, ne izhaja, da bi bil prvostopenjski organ vezan na prepoved _reformatio in peius_. Drugi odstavek 253. člena ZUP veže le drugostopenjski organ v primeru, če spremeni izpodbijano odločitev, ne pa, ko odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu, prav tako ne zavezuje slednjega, kot odloča v ponovnem postopku. Če drugostopenjski organ odpravi odločbo, ta nima več pravnih učinkov (prvi odstavek 281. člena ZUP), prvostopenjski organ je v ponovnem postopku vezan na navodila drugostopenjskega organa, glede česa je treba dopolniti postopek (tretji odstavek 251. člena ZUP), sicer pa mora odločiti v skladu z načeloma zakonitosti in materialne resnice (6. in 8. člen ZUP) ter, če ugotovi drugačno dejansko stanje, sprejeti tudi drugačno odločitev.

9. Sicer pa drugostopenjski organ ugotavlja, da je materialnopravna podlaga za odločanje o denarni odškodnini zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva v upravnem postopku v ZPŠOIRSP. Kdo je upravičenec, določa 2. člen tega zakona, ki ga drugostopenjski organ citira in ugotavlja, da tožnik, ki je bil izbrisan iz registra 7. 4. 1994, ne spada med upravičence iz prvega odstavka 2. člena ZPŠOIRSP. Za priznanje statusa upravičenca po drugem odstavku tega člena pa je poleg pravočasno podane vloge za sprejem v državljanstvo RS in njene zavrnitve ter izbrisa iz registra stalnega prebivalstva (kar v konkretnem primeru ni sporno) določen tudi pogoj, da je oseba v obdobju od izbrisa do pravnomočne odločitve, s katero je bila vloga zavrnjena, v RS dejansko živela. V konkretni zadevi je sporno vprašanje tožnikovega dejanskega bivanja v RS ter vzročne zveze med njim in izbrisom. Posebnost v tožnikovem postopku je, da je kot državljan ene od republik nekdanje SFRJ pravočasno podal vlogo na podlagi 40. člena ZDRS, da mu je bilo zagotovljeno varovanje pravic iz 13. člena Ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije, kontinuiteta varovanja pravic pa je bila prekinjena z vročitvijo zavrnilnih odločb glede sprejema v državljanstvo RS. Tožnik zatrjuje, da je bil prisiljen zapustiti RS in si urediti bivališče v Italiji zaradi posledic izbrisa in uničenja potne listine koncem leta 1993 oziroma v začetku leta 1994. V postopku glede sprejema v državljanstvo RS se je, sicer za potrebe naturalizacijskega postopka, ugotavljalo tudi dejansko bivanje tožnika v Sloveniji najmanj od plebiscita dalje. Čeprav gre za različna postopka, jima je skupna ista okoliščina, ki je bila razlog za zavrnitev vloge za sprejem v državljanstvo RS in je del dejanskega stanja drugega odstavka 2. člena ZPŠOIRSP. Tožnik ni bil uspešen pri dokazovanju dejanskega bivanja v Sloveniji v obdobju od zaposlitve v Italiji dalje, Slovenijo je zapustil zaradi zaposlitve in ne v povezavi z izbrisom, zato se MNZ v celoti strinja z razlogi prvostopenjskega organa in se v izogib ponavljanju nanje sklicuje.

10. Tožnik je zoper izpodbijano odločbo vložil tožbo v upravnem sporu, in sicer iz razlogov napačne uporabe materialnega prava, napačno ugotovljenega dejanskega stanja ter bistvenih kršitev pravil postopka. Sodišču predlaga, naj razsodi, da se izpodbijana odločba spremeni tako, da se tožniku prisodi odškodnina po ZPŠOIRSP v višini 11.850,00 EUR za obdobje od izbrisa iz registra stalnega prebivalstva 7. 4. 1994 do 18. 12. 2013 ter da se mu povrne stroške upravnega postopka v skupni višini 2.621,83 EUR, oziroma podrejeno, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovno upravno odločanje. Zahteva tudi, da mu toženka povrne stroške sodnega postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

11. V tožbi povzema potek upravnega postopka ter izpostavlja, da je že v predhodni pritožbi ugovarjal, da je bila že prva drugostopenjska odločba dejansko izdana v njegovo škodo, saj je bilo prvostopenjskemu organu naloženo, da ugotovi krajše obdobje in s tem nižji znesek odškodnine. Tožnik poudarja, da zaradi pritožbe stranka ne sme priti v slabši položaj (prim. sklep Vrhovnega sodišča I Up 864/2001 z dne 7. 1. 2004), v konkretnem primeru pa je bila po pritožbi ob drugačni uporabi materialnega prava izdana zanj manj ugodna odločba, kar se je ponovilo z drugo odločbo drugostopenjskega organa in izpodbijano odločbo, ki sta zato nezakoniti. V skladu z drugim odstavkom 253. člena ZUP lahko organ druge stopnje v obsegu, ki presega meje preizkusa iz 247. člena tega zakona, spremeni odločbo v škodo pritožnika, vendar samo iz razlogov, ki so določeni v 274., 278. in 279. členu tega zakona, torej iz razlogov, ki so določeni za odpravo ali razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici, za izredno razveljavitev odločbe ali za ugotovitev ničnosti odločbe (tako sodba Višjega delovnega in socialnega sodišča Psp 76/2010 z dne 17. 5. 2010). V konkretnem primeru ni podan nobeden od teh razlogov. Prvostopenjski organ je ob enakem dejanskem stanju z drugačno uporabo materialnega prava, po nalogu iz drugostopenjske odločbe, ki je tožnik ni mogel izpodbijati, izdal novo odločbo v njegovo škodo. Drugostopenjski organ pa z argumentacijo, ki jo podaja v tej zvezi, obide smisel prepovedi _reformatio in peius_.

12. Tožnik nato citira določbe drugega odstavka ter prve, tretje in šeste alineje tretjega odstavka 2. člena ZPŠOIRSP in ugovarja, da je presoja v izpodbijani odločbi, da ugotovljene okoliščine kažejo, da tožnik najmanj od 20. 5. 1990 dalje dejansko ne živi v Bovcu, v nasprotju z zbranimi dokazi in tudi rezultat napačne uporabe materialnega prava. Očitno nasprotje izhaja že iz navedbe, da tožnik ni predložil nikakršnega dokazila o dejanskem življenju v Bovcu po 23. 12. 1991, kar naj bi kazalo, da najmanj od 20. 5. 1990 dalje dejansko ne živi tam. Tudi sicer so zaključki v nasprotju s številnimi dokazi, ki jih je tožnik zbral, kolikor jih je le lahko, a je izmed njih organ pazljivo izbral zgolj manjšino tistih, ki naj bi podpirali njegovo odločitev. Tako se toženka sklicuje na tožnikovo zaposlitev v Italiji, tam odprt bančni račun, zdravstveno zavarovanje in plačevanje davkov, čeprav je tožnik večkrat pojasnil, da že dolgo dela v Italiji, kar pa v obmejnem prostoru že pred desetletji ni bilo nič nenavadnega. Veliko ob meji živečih ljudi je delalo in še vedno dela v Italiji. Tožnik je prav tako pojasnil, da si je tam, ko se je prvič zaposlil, moral urediti začasno prebivališče, sicer se v Italiji ne bi mogel zaposliti. Razumljivo je tudi, da je odprl bančni račun v Italiji, saj je tam dobival plačo, čezmejno bančno poslovanje pa tedaj ni bilo tako enostavno, da je davke plačeval v Italiji, ker je bil tam zaposlen in je bil zato tam zdravstveno zavarovan. Vse navedeno je zgolj logična posledica zaposlitve v Italiji. Toženka se nadalje sklicuje na poroko na Hrvaškem leta 1991, glede česar pa je tožnik pojasnil, da zakon ni zaživel in da na Hrvaškem ni nikoli živel. Njegovih pojasnil ne izpodbija noben dokaz, zato ni razumljivo, zakaj jih organ ni upošteval. Nadalje se toženka sklicuje, da tožnik ni predložil pisnih dokazov o dejanskem življenju v Bovcu po 23. 12. 1991, pri čemer iz dokaznega postopka izhaja, da je bila tožnikova potna listina uničena najkasneje v prvi polovici leta 1994, in od takrat, kot je večkrat povedal, ni mogel več bivati v RS. Ob tem se je treba vprašati, kako bi povprečen prebivalec RS, ki dela v tujini, dokazal svoje bivanje v RS za npr. 0bdobje treh let, če bi bil izbrisan iz uradnih evidenc. Vsi osebni dokumenti, kakršne je predložil tudi tožnik, imajo nekajletno veljavnost, ne pridobivamo oziroma podaljšujemo jih vsako leto. V življenju vsakega prebivalca RS so tako lahko obdobja, za katera nima posebnih pisnih dokazov glede bivanja, oziroma četudi jih ima, ni moč pričakovati, da jih bo hranil 15 ali 20 let. Nenazadnje toženka ni niti nakazala, kakšen dokaz bi to lahko bil. 13. Kot poudarja tožnik, pa to, kje prebivamo, lahko pove marsikatera oseba in tako so priče izpovedale tudi za tožnika. A. A. je povedal, da je v Italiji delal med leti 1989 in 1991 in da sta oba s tožnikom delala v tovarni ... v Manzanu, tožnik je živel v Bovcu in večkrat sta se skupaj vozila na delo v Italijo in nazaj. Povedal je, da si v Italiji delovno dovoljenje lahko dobil le, če si imel prijavljeno začasno prebivališče, kot ga je zato imel tudi A. A., ki je tudi vedel, da med leti 1994 in 1995 tožnik ni več mogel živeti v Bovcu, ker ni imel potnega lista in ni mogel vstopiti v RS. Tudi B. B. je povedal, da je tožnik od leta 1994 živel v Italiji, ker ni mogel v Slovenijo, in da ni imel potnega lista. B. B. je takrat večkrat pripeljal tožnikovo hčerko v Italijo, ker tožnik ni mogel čez mejo. C. C. je na vprašanje, ali ve, kje je tožnik živel od 23. 12. 1990 dalje, povedal, da je tožnik živel v Bovcu. Ker se je leta 1990 tudi sam zaposlil v Italiji, sta se včasih skupaj vozila tja na delo. Kot je še povedal, je tožnik najprej živel v Bovcu z E. E. in hčerko, kasneje pa v ... Italiji. Slišal je, da je bil tožniku večkrat zavrnjen vstop v RS na mejnem prehodu Robič. Priča Č. Č. je povedal, da je tožnik verjetno v 90-ih letih živel s partnerko ... v Bovcu v prvem bloku, tudi od 23. 12. 1990 dalje je živel v Bovcu, od koder se je vozil na delo v Italijo, kasneje pa mu niso več dovolili priti v RS. Priči je bilo znano, da si je tu tožnik poskušal urediti prebivanje, a mu ni uspelo, v državo ni mogel priti, saj so mu uničili potni list. Ker ni mogel čez mejo, je Č. Č., kot so tudi drugi, vozil tožnikovo hčer k njemu v Italijo. Da tožnik ni imel možnosti živeti v Sloveniji zaradi uničenja dokumentov in je bil tako zaradi ohranitve zaposlitve prisiljen ostati v Italiji, je potrdil tudi F. F., ki je prav tako velikokrat vozil hčerko k tožniku v Italijo. D. D., tožnikova hčerka, je izpovedala, da se je oče v Italijo izselil, ko je bila v tretjem ali četrtem razredu osnovne šole. Povedal ji je, da zaradi dokumentov ne more več priti v Slovenijo, zato ga bo morala ona obiskovati v Italiji. Oče je med 7. 4. 1994 in 25. 1. 1999 živel v Italiji ter si je še, ko je bila ona na na gimnaziji, skušal urediti dokumente. Bilo ji je težko, ker ni mogel več živeti z njo in mamo. Iz predložene tožnikove potne listine izhaja, da je bila uničena, brez zapisanega datuma uničenja, kar pa ne more biti v tožnikovo škodo, saj je zapis datuma v domeni pristojnih organov, tožnik na to ni imel vpliva. Večkrat je povedal, da mu je bil potni list uničen leta 1993 ali 1994. Najkasnejša štampiljka v njem je z mejnega prehoda Starod z datumom 16. 6. 1993, torej je bil gotovo uničen po tem datumu. Tudi na zaslišanju 3. 2. 2016 je tožnik povedal, da je vlogo za začasno prebivanje podal 30. 3. 1994 zato, ker mu je bil potni list že uničen; torej je bil uničen med 16. 6. 1993 in 30. 3. 1994. V tem času je tožnikova hčerka hodila v četrti razred osnovne šole, rojena je namreč 6. 7. 1983. Tako je tudi sama izpovedala, namreč da se je oče, ko je bila v četrtem razredu, izselil v Italijo, ker zaradi dokumentov ni mogel več vstopati v Slovenijo, in da ji je bilo hudo, ker ni mogel več živeti z njima z mamo, kar pomeni, da je pred tem živel z njima. Tak zaključek potrjujejo tudi izpovedi ostalih prič, iz katerih izhaja, da se je tožnik v prvih letih 90-ih let vozil na delo v Italijo iz Bovca in nazaj. Priči C. C. in Č. Č. sta izrecno navedli, da je tožnik do uničenja potne listine živel v Bovcu. Upravni organ je svoje zaključke napravil v nasprotju z vsem navedenim, česar ni obrazložil. 14. Tožnik utemeljuje, da povedanemu ne nasprotujejo niti dokazi, ki jih je zbrala toženka. Ta pravi, da iz obrazložitve odločbe MNZ z dne 22. 4. 1996 izhaja, da je tožnik 14. 3. 1996 izjavil, da partnerko in hčer v Bovcu obiskuje konec tedna in ju finančno podpira. Tudi njegova hčerka je povedala, da jo je oče, ko si je uredil prehod čez mejo, obiskoval vsak vikend. Sicer pa je tožnik sam v tem postopku pojasnil, da je v letih 1995, 1996 in 1997 v Slovenijo prihajal na podlagi vizumov v jugoslovanskem potnem listu, ki ga je po velikih težavah pridobil 3. 1. 1995. Nato toženka izpostavlja, da iz obrazložitve sodbe VS RS z dne 25. 2. 1999 izhaja, da tožnik pogoja dejanskega življenja v Sloveniji za pridobitev državljanstva ne izpolnjuje, saj je redno zaposlen v Italiji, kjer tudi živi, ter da iz listin italijanskih oblasti z dne 18. 6. 1996 izhaja, da tožnik in hči že od leta 1992 živita v Italiji. Vendar pa je glede tega tožnik v tem postopku pojasnil, da hčerka dejansko ni nikoli živela v Italiji, česa takega tudi ona sama ni izpovedala. Tožnik jo je začasno prijavil v Italiji, da je lahko hodila k njemu. Tožnik pa je v letu 1996 res živel v Italiji in to potrjuje tudi izjava E. E. (iz upravnega spisa 201-359/91) z dne 13. 3. 1996, da s tožnikom ne živita več skupaj. Iz vsega opisanega izhaja, da je tožnik, odkar se je naselil v Bovcu, tam dejansko živel z E. E. in hčerko D. D. ter se je od zaposlitve v Italiji tja vozil na delo iz Bovca in se v Bovec vračal, dokler mu mejni organi niso uničili potnega lista. Odtlej je ostal v Italiji in v naslednjih letih skušal urediti državljanstvo RS ali vsaj dovoljenje za prebivanje, da bi se lahko vrnil v Bovec k družini, a je bil neuspešen. Zato je nerazumljiv zaključek, da iz zbranega dokaznega gradiva izhaja, da naj tožnik od 20. 5. 1990 ne bi dejansko živel v Bovcu. Ta zaključek je v nasprotju že s samo obrazložitvijo izpodbijane odločbe, ki veliko dokazov povzema, a napravi napačen sklep o dejanskem stanju.

15. Tožnik, kot vseskozi navaja in kar podpirajo tudi zbrani dokazi, od izbrisa oziroma uničenja njegove potne listine res ni več živel v Bovcu. Vendar pa v tej zvezi toženka ni uporabila določb tretjega odstavka 2. člena ZPŠOIRSP, po katerem je pogoj dejanskega življenja v RS izpolnjen tudi v primeru, če je odsotnost trajala več kot leto dni in gre za upravičeno odsotnost iz tam določenih razlogov, med drugim: če je oseba zapustila RS zaradi posledic izbrisa iz registra stalnega prebivalstva; če je zapustila RS, ker ni mogla pridobiti dovoljenja za prebivanje v RS zaradi neizpolnjevanja pogojev in ji je bila prošnja za izdajo dovoljenja zavrnjena, zavržena ali je bil postopek ustavljen; če je bil osebi zavrnjen vstop v RS. V tožnikovem primeru so podani vsi ti razlogi, saj je RS zapustil zaradi posledic izbrisa oziroma uničenja potne listine (ki je bila uničena arbitrarno, brez navedbe razlogov in celo datuma); ker ni mogel pridobiti dovoljenja za prebivanje, čeprav je to poskušal; prav tako mu je bil večkrat zavrnjen vstop v RS, o čemer je poleg tožnika izpovedalo več prič. Na te razloge se je skliceval večkrat že tekom upravnega postopka, vendar jih toženka ni upoštevala oziroma niti ugotavljala, in torej ni uporabila relevantnega materialnega prava. Pač pa se sklicuje na sodno prakso v postopkih naturalizacije oziroma urejanja statusa tujca, ki z obravnavano zadevo nimajo zveze, saj upravičenost do odškodnine zaradi izbrisa in kriterije za to določa ZPŠOIRSP, ki ne napotuje na uporabo drugih predpisov. Tožnik se sklicuje na dokaze, ki so bili izvedeni v upravnem postopku (zapisniki zaslišanj tožnika in prič oziroma njihove pisne izjave ter drugi listinski dokazi), ter predlaga, da sodišče pridobi upravni spis zadeve ter vpogleda in ponovno presodi dokaze v zvezi z relevantnimi dejstvi. Kot še dodaja, opisano nasprotje med zbranimi dokazi in dejanskimi zaključki organa, neuporaba relevantnega in uporaba nerelevantnega materialnega prava, kot tudi to, da se toženka ni izrekla o večkratnih navedbah tožnika, v izpodbijani odločbi niso obrazloženi. Odločba zato nima ustreznih razlogov in je ni mogoče preizkusiti.

16. Toženka, ki je sodišču predložila upravni spis zadeve, v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, saj ocenjuje, da je pravilna in zakonita, tožnikove navedbe zavrača kot neutemeljene in predlaga, da se tožba zavrne.

17. Sodišče je v tem upravnem sporu 17. 11. 2022 opravilo javno glavno obravnavo, ki so se je udeležili tožnik in njegov pooblaščenec, odvetnik G. G., ter pooblaščenec toženke H. H., univ. dipl. pravnik z opravljenim pravniškim državnim izpitom. Tožnikov pooblaščenec je poudaril, da je bilo že prvostopenjskemu organu večkrat pojasnjeno, da je bil tožnik delovni migrant in da se, ko so mu uničili potni list, ni več mogel vračati domov v Bovec z dela v Italiji, kjer je, po neuspešnih poskusih, da bi se vrnil v Slovenijo, še danes. Glede na navedeno mu pripada odškodnina. Pooblaščenec toženke je v zvezi s tožbenimi ugovori navedel, da sta se prvo- in drugostopenjski organ res sklicevala na tožniku izdano odločbo v zadevi državljanstva in ustaljeno upravnosodno prakso, oblikovano v postopkih naturalizacije. Kot je še dodal, je Upravno sodišče v sodbi II U 269/2020 z dne 17. 6. 2021 podalo opredelitev glede spornega pogoja, ki je po oceni toženke primerljiva s stališči tega in Vrhovnega sodišča, sprejetimi pri presoji upravnih aktov, izdanih v postopku naturalizacije (prim. sklep VS RS X Ips 13/2019 z dne 26. 11. 2019). Tožnik osebno pa je navedel, da je bil prisiljen zapustiti RS, ki ga ni priznala, zato je ostal na drugi strani meje v Italiji, hčerka pa v Sloveniji, zaradi česar je bilo obema hudo. Zavrnili so mu prošnjo za državljanstvo, čeprav je izpolnjeval pogoje, a tega ni uspel izkazati, medtem pa so državljanstvo dobile celo osebe, ki so storile kriminalna dejanja. V dokaznem postopku na glavni obravnavi je sodišče vpogledalo listine upravnega spisa zadeve, med katerimi sta tudi izpodbijana in drugostopenjska odločba. Stranki nista podali ugovorov zoper dokazni sklep in dokazovanje in ne dodatnih navedb.

**K I. točki izreka:**

18. Tožba je utemeljena.

19. Predmet presoje v tem upravnem sporu je pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe, s katero je prvostopenjski organ sprejel odločitev, da se zavrne tožnikov v upravnem postopku uveljavljani zahtevek za povračilo škode (tj. določitev denarne odškodnine) zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva, nastale v obdobju od 7. 4. 1994 do 18. 12. 2013, in akcesorno stroškovno odločitev. Drugostopenjski organ je z zavrnitvijo pritožbe izpodbijano odločbo potrdil kot pravilno in zakonito.

20. Pravno podlago za odločanje v zadevi dajejo določbe ZPŠOIRSP. Ta zakon (glej 1. člen) ureja pravico do denarne odškodnine in drugih oblik pravičnega zadoščenja z namenom poprave kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin za osebe, določene s tem zakonom, ki jim je, ko so zanje začele veljati določbe Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 1/91-I do 14/99 - odl. US), v registru stalnega prebivalstva prenehala prijava stalnega prebivališča (t.i. izbris iz registra stalnega prebivalstva). ZPŠOIRSP določa tudi upravičence, merila za odmero in višino denarne odškodnine, načine in roke za izplačilo, druge oblike pravičnega zadoščenja ter postopek in organe, pristojne za odločanje.

21. Kdo je upravičenec do povračila škode zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva, izhaja iz 2. člena ZPŠOIRSP. Po drugem odstavku tega člena je to tudi oseba, ki je bila izbrisana iz registra stalnega prebivalstva in 1.) je po izbrisu iz registra stalnega prebivalstva in pred uveljavitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 50/10) vložila vlogo za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje po Zakonu o tujcih (Uradni list RS, št. 1/91-I do 14/99 - odl. US), Zakonu o tujcih (Uradni list RS, št. 64/09 - u.p.b.), Zakonu o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 61/99 do 36/03 - odl. US) ali Zakonu o začasnem zatočišču (Uradni list RS, št. 20/97 do 65/05 - ZZRO) ali vlogo za sprejem v državljanstvo RS in 2.) je bila vloga zavrnjena, zavržena ali je bil postopek ustavljen, razen v primeru, če je bila vloga zavrnjena zaradi nevarnosti za javni red, varnost ali obrambo RS, mednarodne odnose ali izvrševanja kaznivih dejanj v skladu z določbami Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 24/07 - u.p.b.), Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 1/91-I do 14/99 - odl. US), Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 64/09 - u.p.b.), Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 50/11 in 57/11 - popr.) ali obstoja razlogov iz 3. člena Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 61/99 do 36/03 – odl. US) ali je bil postopek ustavljen zaradi nesodelovanja stranke pri ugotavljanju teh razlogov, in 3.) če je oseba v obdobju od izbrisa iz registra stalnega prebivalstva do pravnomočnosti odločbe ali sklepa iz prejšnje alineje v RS tudi dejansko živela.

22. V skladu s tretjim odstavkom 2. člena ZPŠOIRSP je pogoj dejanskega življenja v RS izpolnjen tudi, če je oseba zapustila RS in odsotnost v neprekinjenem trajanju ni trajala dlje kot leto dni, ne glede na razlog odsotnosti. Pogoj dejanskega življenja v RS pa je izpolnjen tudi v primeru, če je odsotnost trajala več kot leto dni in gre za upravičeno odsotnost iz, med drugim, naslednjih razlogov: - če je oseba zapustila RS zaradi posledic izbrisa iz registra stalnega prebivalstva (1. alineja); - če je oseba zapustila RS, ker ni mogla pridobiti dovoljenja za prebivanje v RS zaradi neizpolnjevanja pogojev in ji je bila prošnja za izdajo dovoljenja zavrnjena, zavržena ali je bil postopek ustavljen (3. alineja); - če je bil osebi zavrnjen vstop v RS, razen v primeru, če ji je bil vstop zavrnjen zaradi izrečene stranske kazni izgona tujca iz države, zaradi storjenega kaznivega dejanja, ali zaradi razlogov iz prve, druge, pete ali sedme alineje 10. člena Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 1/91-I do 14/99 - odl. US), iz razlogov iz prve, druge ali šeste alineje prvega odstavka 9. člena Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 61/99 do 93/05) ali iz razlogov iz točke d) ali e) prvega odstavka 5. člena Uredbe (ES) št. 562/2006 Evropskega Parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2006 o Zakoniku Skupnosti o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (UL L št. 105, 13. 4. 2006 in 182, 29. 6. 2013) (6. alineja).

23. Obdobje izbrisa v smislu ZPŠOIRSP je opredeljeno v 3. členu tega zakona, in sicer je po drugem odstavku tega člena za upravičenca iz drugega odstavka 2. člena to čas od dne izbrisa iz registra do pravnomočnosti zadnje odločbe ali sklepa, s katerim je bila vloga za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje ali za sprejem v državljanstvo RS zavrnjena, zavržena ali je bil postopek ustavljen. Če je bila upravičencu takšna vloga večkrat zavrnjena ali zavržena ali je bil postopek ustavljen in pogoj dejanskega življenja v RS izpolnjuje le do pravnomočnosti ene od odločb ali sklepov, je obdobje izbrisa čas od dne izbrisa iz registra do pravnomočnosti odločbe ali sklepa, do katere izpolnjuje pogoj dejanskega življenja v RS. Ne glede na navedeno pa se upravičencu obdobje izbrisa šteje najdlje do dne uveljavitve ZPŠOIRSP (tretji odstavek 3. člena tega zakona).

24. Kot določa 4. člen ZPŠOIRSP (prvi odstavek), lahko za škodo, povzročeno zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva, ki je upravičencu nastala v obdobju izbrisa, ta zahteva denarno odškodnino v upravnem postopku, ki se določi pod pogoji in po merilih, določenih s tem zakonom; lahko pa vloži tudi tožbo za plačilo denarne odškodnine v sodnem postopku. V 5. členu je predpisano, kako se pri odmeri odškodnine upošteva denarna odškodnina, prejeta v drugem postopku.

25. Uveljavljanje denarne odškodnine v upravnem postopku je podrobneje urejeno v II. Poglavju ZPŠOIRSP. V skladu s 6. členom tega zakona se denarna odškodnina za škodo, ki je upravičencu nastala zaradi izbrisa, v upravnem postopku določi po merilih iz 7. člena tega zakona. Ta določa, da se višina denarne odškodnine v upravnem postopku določi glede na obdobje izbrisa, pri čemer je upravičenec za vsak zaključen mesec izbrisa upravičen do 50 EUR denarne odškodnine. Po sedmem odstavku 8. člena ZPŠOIRSP se, če ta zakon ne določa drugače, v upravnem postopku za določitev denarne odškodnine uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, torej določbe ZUP.

26. Na navedeni podlagi se v upravnem postopku, kot je obravnavani, uporabljajo tudi določbe ZUP o obrazložitvi upravnih aktov. To pomeni, da mora obrazložitev odločbe o zahtevi stranke za določitev denarne odškodnine imeti vse sestavine, ki jih predpisuje prvi odstavek 214. člena ZUP, in mora tako obsegati: razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, ter razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku stranke. V odločbi mora biti torej obrazloženo tudi, kako je organ presodil izvedene dokaze (vsakega posebej in nato vse skupaj, kot to določa 10. člen ZUP) in zakaj jih je tako presodil, kar je bistveno tudi za preizkus njegovega sklepa o ugotovljenem dejanskem stanju, pri čemer se mora konkretno opredeliti do vseh navedb in predlogov stranke, ki niso nerelevantni. Kot predpisuje 254. člen ZUP, se določbe tega zakona, ki se nanašajo na odločbo, smiselno uporabljajo tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek); v obrazložitvi odločbe druge stopnje se morajo presoditi vse pritožbene navedbe, če pa je že organ prve stopnje v obrazložitvi svoje odločbe pravilno presodil navedbe, ki se uveljavljajo v pritožbi, se lahko organ druge stopnje sklicuje na razloge iz prvostopenjske odločbe (drugi odstavek). Le če je torej na (vse ali nekatere) pritožbene navedbe že v celoti odgovoril prvostopenjski organ in se z njegovo argumentacijo drugostopenjski organ strinja, se lahko zgolj sklicuje na razloge prvostopenjske odločbe, ne da bi sam podal presojo pritožbenih navedb. Vse to pa se po naravi stvari nanaša le na tiste navedbe, ki jih je stranka podala že v upravnem postopku na prvi stopnji, pri čemer mora biti iz obrazložitve jasno razvidno, kje v prvostopenjski odločbi je odgovor nanje (tako Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), ur. P. Kovač in E. Kerševan, Uradni list RS in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana, 2020, 2. knjiga, str. 620).

27. Če upravna odločba nima obrazložitve s predpisano vsebino, to vodi do absolutne bistvene kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP (v zvezi z 2. točko prvega odstavka in tretjim odstavkom 27. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju: ZUS-1), ker odločbe ni mogoče preizkusiti, in obenem pomeni kršitev pravice, ki jo stranki zagotavlja 22. člen Ustave Republike Slovenije. Ob tem sodišče še izpostavlja, da se (tudi) v primeru, ko se v upravnem sporu (lahko) izpodbija (le) prvostopenjski upravni akt, pri presoji z njim sprejete odločitve kot celota presojajo razlogi, ki sta jih navedla tako prvostopenjski organ kot tudi drugostopenjski organ v odločbi o pritožbi. Zato do ugotovitve obstoja navedene absolutne bistvene kršitve pravil postopka pripelje tudi pomanjkljiva obrazložitev odločbe drugostopenjskega organa, ki ne ustreza zakonskemu standardu.

28. Po navedenem sodišče ugotavlja, da gre v obravnavani zadevi prav za takšen primer. Tožnik je ugovore, ki jih uveljavlja v tožbi, v bistvenem podal že v pritožbi zoper izpodbijano odločbo. Drugostopenjski organ se je v zadostni meri opredelil le do ugovora o kršitvi prepovedi reformatio in peius,1 medtem ko obširnih konkretnih pritožbenih navedb, ki se nanašajo na presojo v upravnem postopku izvedenih dokazov in na tej podlagi ugotovljeno dejansko stanje, ni vsebinsko obravnaval in se do njih ni konkretno opredelil. V tej zvezi je zgolj splošno navedel, da se strinja z razlogi, ki so narekovali odločitev prvostopenjskega organa in se nanje sklicuje, kar pa po obrazloženem ne zadošča standardu, ki izhaja iz ZUP. Obenem sodišče ugotavlja, da tudi prvostopenjski organ svoje dokazne presoje ni obrazložil tako, da bi bilo s tem tožnikove konkretne, v pritožbi in tožbi podane očitke mogoče zavrniti kot neutemeljene.

29. Kot izhaja iz navedb obeh strank, v zadevi ni sporno, da je bil tožnik 7. 4. 1994 izbrisan iz registra stalnega prebivalstva, prav tako ni med strankama sporna ugotovitev prvostopenjskega organa, da tožnik izpolnjuje pogoja za upravičenca do povračila škode zaradi izbrisa, določena v 1. in 2. alineji drugega odstavka 2. člena ZPŠOIRSP (zato se v presojo tega sodišče ni spuščalo). Sporno je, ali tožnik izpolnjuje pogoj dejanskega življenja v RS iz 3. alineje drugega odstavka 2. člena ZPŠOIRSP.

30. V zvezi z navedenim pogojem in s tem povezanimi tožbenimi ugovori o zmotni uporabi materialnega prava, sodišče pojasnjuje, da je stališče (na katero se sklicuje prvostopenjski organ in ki izhaja tudi iz sodne prakse, ki jo je toženka izpostavila na glavni obravnavi), da na dejansko življenje poleg navzočnosti na določenem ozemlju kažejo še druge okoliščine, iz katerih izhaja, da določena oseba opravlja svoje bistvene življenjske aktivnosti na tem območju, da ima torej na tem območju središče svojih življenjskih interesov, ki se presoja na podlagi njenih osebnih, družinskih, socialnih, kulturnih, ekonomskih in drugih vezi, pravilno in ga je utemeljeno upoštevati pri presoji, ali je izpolnjen pogoj iz 3. alineje drugega odstavka 2. člena ZPŠOIRSP. Vendar pa je v zvezi s tem treba upoštevati tudi nadaljnjo (specialno) ureditev iz tretjega odstavka 2. člena omenjenega zakona. Upoštevati je torej treba, da bi bil na navedeni podlagi (kar sledi tudi iz razlogov sodbe II U 269/2020, na katero se je na glavni obravnavi sklicevala toženka) v zadevi, kot je obravnavana, pogoj dejanskega življenja lahko izpolnjen tudi kljub dalj kot leto dni trajajoči odsotnosti tožnika iz RS, če bi bil podan kateri od razlogov oziroma okoliščin iz tretjega odstavka 2. člena ZPŠOIRSP.

31. Iz navedb, ki jih je tožnik podal že v postopku pred prvostopenjskim upravnim organom, dovolj jasno izhaja, da se je smiselno skliceval (vsaj) na obstoj okoliščin iz 1. alineje (da je RS zapustil zaradi posledic izbrisa iz registra stalnega prebivalstva), 3. alineje (da je RS zapustil, ker ni mogel pridobiti dovoljenja za prebivanje v RS zaradi neizpolnjevanja pogojev in mu je bila prošnja za izdajo dovoljenja zavrnjena) in 6. alineje tretjega odstavka 2. člena ZPŠOIRSP (da mu je bil zavrnjen vstop v RS). Prvostopenjski organ se do tožnikovih navedb z vidika omenjenih razlogov ni dovolj obrazloženo opredelil, konkretno pa ni tega presodil niti drugostopenjski organ, ampak je, ob pavšalnem sklicevanju na prvostopenjske razloge, zgolj splošno navedel, da je tožnik zapustil RS zaradi zaposlitve in ne v povezavi z izbrisom. V tej zvezi pa sodišče še pripominja, da se tožnikov primer in situacija v zadevi II U 269/2020 v pomembnem razlikujeta, ker v omenjeni zadevi očitno ni šlo za osebo, ki bi zatrjevala kot tožnik, da je bila t.i. obmejni delavec oziroma čezmejni delovni migrant, kar lahko bistveno vpliva na presojo glede (predhodnega) središča življenjskih interesov tožnika in presojo okoliščin njegove odsotnosti iz RS z vidika razlogov iz tretjega odstavka 2. člena ZPŠOIRSP. Da bi upravna organa pri presoji upoštevala to specifiko obravnavanega primera in kako oziroma zakaj sta to ocenila za nepomembno, v svojih odločbah nista jasno obrazložila.

32. Glede na razloge izpodbijane in drugostopenjske odločbe ter na drugi strani tožbene ugovore, sodišče še pripominja, da ne ZPŠOIRSP ne ZUP ne poznata formalnih dokaznih pravil, na podlagi katerih bi bila dokazna vrednost določenih (npr. listinskih) dokazov sama po sebi večja od dokazne vrednosti drugih dokazov (npr. izpovedb prič). Če tem organ ne sledi, mora zato to vsebinsko utemeljiti (z obrazloženo presojo vsakega posameznega dokaza ter vseh dokazov skupaj) in se pri tem opredeliti tudi do navedb stranke, podanih v zvezi s posameznimi dokazi oziroma okoliščinami.

33. Ker se oba upravna organa sklicujeta na obrazložitev odločbe MNZ z dne 22. 4. 1996 in nanjo nanašajočo se obrazložitev sodbe VS RS z dne 25. 2. 1999, ki sta bili izdani v postopku odločanja o sprejemu tožnika v državljanstvo RS, sodišče še pojasnjuje, da je zavezujoč izrek (upravne) odločbe, ki je tisti del odločbe, ki postane dokončen in pravnomočen. Ugotovitve iz obrazložitve odločbe, izdane v drugem postopku, čeprav se lahko navezujejo na isti življenjski primer, pomenijo zgolj del dejanskega stanja, ki pa je v vsakem posameznem postopku ugotovljeno na podlagi poteka konkretnega postopka ter v njem podanih navedb in izvedenih dokazov. Zato se (tudi zakon namreč kaj takega ne določa) na ugotovitve oziroma dokaze iz drugega postopka, v katerem se je na drugi podlagi (še preden je bil ZPŠOIRSP sploh sprejet) odločalo o drugi upravni zadevi (tožnikovem sprejemu v državljanstvo RS), v obravnavanem postopku ni mogoče brezprizivno sklicevati. Upravna organa bi se zato morala opredeliti do navedb, ki jih je v tej zvezi podal tožnik v obravnavanem postopku, ko npr. pojasnjuje, zakaj je v Italiji prijavil začasno prebivališče, čeprav je na delo odhajal iz Bovca in se tja vračal, zakaj je v Italiji plačeval davke (kar bi bilo lahko pogojeno s tedaj veljavno dvostransko konvencijo o izogibanju dvojnega obdavčevanja), da njegova hčerka dejansko ni nikoli živela z njim v Italiji itd. To ne pomeni, da bi morala upravna organa tožniku v vseh njegovih navedbah slediti, morala pa bi jih konkretno vsebinsko presoditi.

34. Iz vsega navedenega izhaja, da je izpodbijana odločba obremenjena z absolutno bistveno kršitvijo iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP (v zvezi z 2. točko prvega odstavka in tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1), saj zaradi pomanjkljivih razlogov obeh upravnih organov, upravne odločitve o tožnikovi zahtevi za denarno odškodnino za škodo zaradi izbrisa ni mogoče preizkusiti. Sodišče zgolj še dodaja, da sta 2. in 3. točka izreka izpodbijane odločbe v medsebojnem neskladju: iz 2. točke izreka in njene obrazložitve namreč izhaja, da so tožniku v upravnem postopku nastali stroški pravnega zastopanja, medtem se pod 3. točko izreka navaja, da v postopku stroški niso nastali.

35. Iz opisanih razlogov je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo, v skladu s tretjim odstavkom istega člena ZUS-1, vrnilo prvostopenjskemu organu, ki je izdal izpodbijano odločbo, v ponovni postopek. V njem bo moral odpraviti ugotovljene pomanjkljivosti, pri čemer je vezan na pravno mnenje in stališča iz te sodbe (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). Prvostopenjski organ naj pred ponovno odločitvijo tožnika seznani z rezultatom ugotovitvenega postopka in mu da možnost, da se o tem izreče pred izdajo odločbe (9. in 146. člen ZUP), nato pa o zadevi ponovno odloči ter odločitev obrazloži skladno s prvim odstavkom 214. člena ZUP. Pri tem naj se prvostopenjski organ (in v primeru morebitne pritožbe enako tudi drugostopenjski organ) opredeli do vseh navedb in predlogov tožnika, ki niso očitno nerelevantni.

36. Z odpravo izpodbijane odločbe in vrnitvijo zadeve v ponovni postopek prvostopenjskemu organu po samem zakonu preneha veljati tudi drugostopenjska odločba (tako Vrhovno sodišče že v sklepu X Ips 2/2014 z dne 23. 12. 2015). To pomeni, da je odločanje o vseh (tudi že nastalih pritožbenih) stroških upravnega postopka stvar ponovnega postopka.

37. Sodišče v obravnavani zadevi ni odločalo v sporu polne jurisdikcije. Ob opisanih bistvenih pomanjkljivostih razlogov upravnih organov bi namreč to zahtevalo, da sodišče v celoti prevzame dokazni postopek oziroma postopek presoje dokazov v zadevi. Odločanje po prvem odstavku 65. člena ZUS-1 pa ni namenjeno sodnemu prevzemanju funkcij uprave, ampak pomeni zgolj možnost sodišča, ki se kot odstop od temeljnega koncepta upravnega spora kot postopka sodne presoje zakonitosti aktov uprave uporabi izjemoma, kadar stranki sicer ni mogoče zagotoviti varstva njenih pravic. Za to v obravnavanem primeru ne gre, saj je nenazadnje že tožnik sam v tožbi kot zanj sprejemljivo obliko sodnega varstva predlagal tudi vrnitev zadeve v ponovni upravni postopek. Utemeljeno je torej, da razloge odločitve najprej ustrezno obrazloži prvostopenjski organ, ki je tudi izvedel dokaze, vključno z zaslišanji tožnika in prič, v primeru morebitne pritožbe pa jih pred sodno presojo, če bo treba, dopolni še drugostopenjski upravni organ.

**K II. točki izreka:**

38. Odločitev o stroških sodnega postopka temelji na določbah tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 in Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). Ker je tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo, je sodišče ob upoštevanju, da je bila v zadevi opravljena glavna obravnava in da je tožnika zastopal odvetnik, tožniku priznalo pavšalni znesek stroškov postopka v višini 385,00 EUR (četrti odstavek 3. člena Pravilnika). Ta znesek mu mora toženka plačati v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tako določenega paricijskega roka do plačila tečejo tudi zakonske zamudne obresti (313. člen Zakona o pravdnem postopku, ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, in prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ). Po Pravilniku določeni pavšalni znesek zajema vse stroške sodnega postopka na prvi stopnji, razen sodnih taks. Za tožbo plačano sodno takso bo tožniku vrnilo sodišče po uradni dolžnosti (36. in 37. člen Zakona o sodnih taksah, ZST-1, ter opomba 6.1.c taksne tarife tega zakona).

1 V tej zvezi sodišče v tem upravnem sporu le še dodaja, da tudi iz novejše upravnosodne prakse izhaja stališče, da določba (drugega odstavka 253. člena) ZUP o prepovedi spremembe odločbe v škodo pritožnika veže drugostopenjski organ, če sam spremeni izpodbijano prvostopenjsko odločbo, ne veže pa prvostopenjskega organa, ko ta odloča v ponovnem postopku, ter stališče, da mora prvostopenjski organ sprejeti drugačno pravno odločitev, če ugotovi drugačno dejansko stanje (tako npr. sodbi VS RS X Ips 407/2016 z dne 11. 6. 2019 in X Ips 109/2016 z dne 16. 1. 2019 ter sodba Upravnega sodišča I U 1413/2017 z dne 11. 12. 2018).