Jedro

Glede na primeroma in odprto podano opredelitev začasnega oglasnega objekta je kot takšen oglasni objekt v smislu določb Odloka o oglaševanju v Občini Grosuplje mogoče šteti tudi na tovorni prikolici za osebna vozila vgrajeni pano z oglasnimi sporočili.

Navedeni odlok ne le zahteva dovoljenje občine za postavitev vsakega začasnega oglasnega objekta, pač pa oglaševanje na zasebnih površinah in objektih, ki ni oglaševanje lastne registrirane dejavnosti, v celoti prepoveduje. Za sprejem takšne ureditve bi morala biti podana jasna in neposredna zakonska podlaga, ki je v obravnavanem primeru ni.

Izrek

I. Tožbi se ugodi ter se odločba inšpektorja Medobčinskega inšpektorata in redarstva občin Grosuplje, Ig in Škofljica št. 06101-44/2012 z dne 3. 10. 2012 in odločba Župana Občine Grosuplje št. 06101-0044/2012 z dne 30. 10. 2012 odpravita.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške upravnega spora v znesku 350 EUR, povečane za 20 % DDV, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo z dne 3. 10. 2012 je prvostopenjski inšpekcijski organ: (1.) tožnici naložil, da v 3 dneh na svoje stroške odstrani oglasni objekt na zemljiščih parc. št. ... in ... k.o. A.; (2.) odločil, da bo sicer odredil odstranitev oglasnega objekta pooblaščenemu izvajalcu na stroške tožnice; (3.) slednji naložil, da v 3 dneh po izvršitvi ukrepa o tem obvesti inšpektorja; (4.) odločil, da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve ter (5.) da bodo stroški postopka odmerjeni s posebnim sklepom.

Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je prvostopenjski organ 12. 9. 2012, v skladu z Odlokom o oglaševanju v Občini Grosuplje (Uradni list RS, št. 67/04, 24/06 in 21/12, v nadaljevanju Odlok), po uradni dolžnosti opravil inšpekcijski nadzor nad oglaševanjem na območju te občine. Ugotovil je, da je ob lokalni cesti ... pravokotno na cesto postavljen dvostranski oglasni pano na tovorni prikolici za osebna vozila dimenzije 4 m x 3 m (na eni strani z oglasom „Trgovina B. d.o.o.“, na drugi z oglasom „C.C. s.p.“); na podnožju prikolice je bil napisan naziv tožnice (kar je razvidno iz zapisnika s fotografijami). Tožnico in njeno odgovorno osebo je pozval, naj se izjavita o dejstvih in okoliščinah v zvezi s postavljenim oglasnim objektom, vendar v zakonitem roku izjave ni prejel. V pravnem pogledu se odločitev opira na določbe 1. člena in, ker gre za postavitev začasnega oglasnega objekta, na določbe 10. člena Odloka, po katerih se oglasna mesta pridobijo na podlagi vloge stranke, ki ji sledita odločitvi pooblaščenih organov: (I.) postavitev je možna na lokacijah, ki jih potrdi občinski Urad za prostor; (II.) občinski Urad za komunalno infrastrukturo pa izda odločbo, s katero odloči o dovolitvi predlaganega oglaševanja in oglasnega mesta ter o odmeri komunalne takse. Po podatkih evidenc Občine Grosuplje tožnica vloge za postavitev začasnega objekta na navedenih zemljiščih v lasti Č.Č. ni podala; posledično ni bilo odločeno ne o možnosti lokacije in ne o dovolitvi oglaševanja. Zato je bil na podlagi prvega odstavka 20. člena Odloka izrečen ukrep odstranitve oglasnega objekta iz 1. točke izreka odločbe. Sledi še navedba pravne podlage za ostale točke izreka odločbe.

Pritožbo tožnice zoper prvostopenjsko odločbo je Župan Občine Grosuplje z odločbo št. 06101-0044/2012 z dne 30. 10. 2012 zavrnil kot neutemeljeno. V obrazložitvi pojasni, da je tožnica z uporabo vozila izvajala oglaševanje na nedovoljen način, na nepotrjeni lokaciji, zato ji je inšpekcijski organ utemeljeno naložil, da objekt za oglaševanje, postavljen v nasprotju z določili Odloka, odstrani. Ko ugovarja, da ne gre za oglasni objekt, ampak za homologirano priklopno vozilo (prikolico) z reklamnim napisom, tožnica napačno razlaga pojem objekt. Stvarnopravni zakonik (v nadaljevanju SPZ) in Zakon o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) res določata, kaj je nepremičnina in kaj objekt, vendar je ta pojem v obravnavani zadevi treba razlagati v smislu določb Odloka, in sicer gre za oglasni objekt v smislu četrtega odstavka 1. člena ter za oglasno mesto oziroma sredstvo v smislu 2. člena Odloka, kar nenazadnje izhaja tudi iz predloženega homologacijskega dokumenta priklopnega vozila.

Glede pritožbenih ugovorov o nedopustnem omejevanju lastninske pravice in posegu v ustavne pravice posameznika, drugostopenjski organ navede, da lastninska pravica ni absolutna. Ustava RS jo zagotavlja, hkrati pa omejuje z določbo prvega odstavka 67. člena tako, da je zagotovljena gospodarska, socialna in ekološka funkcija lastnine. Namen Odloka je urediti oglaševanje tako, da bo sicer omogočeno, vendar izvajano na način, ki ne bo pretirano „onesnaževal“ okolja ter s tem posegal v pravice tretjih oseb in tudi v javni interes.

Tožnica vlaga tožbo zoper prvostopenjsko odločbo v zvezi z odločbo organa druge stopnje iz razlogov nepravilne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev določb postopka ter zmotno oziroma nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Predlaga, da sodišče po izvedenih dokazih obe odločbi kot nezakoniti odpravi, toženki pa naloži, da ji povrne priglašene stroške postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi od izdaje sodbe do plačila.

Na poziv prvostopenjskega organa, naj se izjavi glede prekrška, ki naj bi ga storila s postavitvijo oglasnega objekta, je pravočasno podala izjavo in pojasnila, da gre za na zasebnem zemljišču parkirano osebno vozilo s priklopnim vozilom, na karoseriji katerega je odtis firm dveh podjetij, kar izhaja tudi iz homologacije za priklopno vozilo. Tako se ne more strinjati s stališčem obeh organov, ki sta priklopno vozilo štela za začasni oglasni objekt, česar pa nista zadostno obrazložila. V Odloku, na katerem temelji odločba, ni definicije objekta, ampak je ta podana v (1. točki prvega odstavka 2. člena) ZGO-1 in po tej definiciji je objekt nepremičnina. Sicer pa karoserije priklopnega vozila k osebnemu vozilu niti v smislu določb samega Odloka ni mogoče opredeliti za začasni oglasni objekt. Tudi če bi sodišče štelo, da gre za začasni oglasni objekt, se tožnica ne strinja, da bi morala postopati po 10. členu Odloka ter podati vlogo in pridobiti tam predpisana dovoljenja za postavitev začasnega oglasnega objekta, čeprav gre za zasebno površino oziroma zasebna zemljišča. Določb Odloka ni mogoče razlagati na ta način oziroma je v tem pogledu sporna zakonitost Odloka, saj je poseganje v lastninsko pravico, če ne gre za zakonsko določene izjeme, protipravno. Upoštevaje stališča, ki jih je zavzelo že Ustavno sodišče, občina z odlokom o oglaševanju ne more predpisati obveznosti pridobitve dovoljenja za postavitev objektov na zasebnih zemljiščih. Posledično mestni inšpektor ni pristojen za odločanje o odstranitvi na teh zemljiščih postavljenih trajnih ali začasnih objektov, ampak je to v pristojnosti gradbene inšpekcije.

Toženka je sodišču predložila upravne spise zadeve, odgovora na tožbo pa ni podala.

Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, in sicer na podlagi 1. alineje drugega odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

K točki I. izreka: Tožba je utemeljena.

V zvezi s tožbenimi navedbami, ki se nanašajo na poziv tožnici z dne 12. 9. 2012, naj se izjavi o dejstvih in okoliščinah postavitve oglasnega objekta, sodišče ugotavlja, da je bil poziv, kot izhaja iz upravnih spisov in tožbi priloženih listin, tožnici vročen 24. 9. 2012 in da je tožnica nanj odgovorila pravočasno, v okviru danega 5-dnevnega roka, z 28. 9. 2012 priporočeno po pošti poslano izjavo, ki jo je prvostopenjski organ tudi prejel pred izdajo inšpekcijske odločbe. O navedbah v izjavi se sicer prvostopenjski organ v svoji odločbi ni opredelil, se je pa o tem, glede na vsebinsko podobne pritožbene ugovore, izrekel drugostopenjski organ. Bistvena kršitev postopka v tem pogledu zato po presoji sodišča ni podana.

Glede tožbenega razlogovanja, da priklopno vozilo ne more predstavljati začasnega oglasnega objekta, in s tem - torej z razlago pojma (oglasni) objekt - povezanega sklicevanja tožnice na določbe ZGO-1, sodišče poudarja, da je pomen posameznih v predpisu uporabljenih pojmov prvenstveno treba razlagati upoštevaje določbe tega predpisa; šele če te ne dajejo zadostne podlage za razlago določenega pojma, pride v poštev razlaga ob uporabi določb drugih relevantnih predpisov.

Izpodbijana odločitev temelji na določbah Odloka, ki, kot izhaja iz prvega odstavka 1. člena, določa pogoje, načine in obveznosti za postavljanje objektov in naprav (v nadaljevanju objektov) za oglaševanje ter izvajanje dejavnosti oglaševanja za območje Občine Grosuplje, postavljenih na zemljiščih in objektih, na katerih ima občina lastninsko pravico, stvarno pravico ali katero drugo pravico, javnih površinah ter zasebnih površinah in objektih za oglaševanje za lastne potrebe. Oglaševanje v skladu z drugim odstavkom 1. člena Odloka obsega vse vrste posredovanja obvestil in sporočil z oglasnimi sredstvi za vizualno in zvočno oglaševanje širši javnosti. Oglasno sredstvo je namenjeno širši javnosti takrat, kadar je nameščeno tako, da je usmerjeno navzven in vizualno oziroma zvočno zaznavno iz odprtega javnega prostora (tretji odstavek 1. člena Odloka). Oglasno mesto Odlok definira kot prostor za namestitev oglasnega objekta (prva alineja 2. člena), oglasna sredstva pa kot obvestila in sporočila v obliki plakatov, nalepk, transparentov, letakov, napisov, znakov in simbolov s sporočilno vsebino, ki se namestijo na oglasni objekt (druga alineja istega člena). V skladu s četrtim odstavkom 1. člena Odloka se na oglasnih mestih postavljajo stalni in začasni oglasni objekti, ki jih Odlok nadalje opredeli v prvem odstavku 4. člena, in sicer najprej našteva stalne objekte za oglaševanje (to so oglasni stolpi, oglasni panoji, svetlobne vitrine, samostojne ali na steno pritrjene vitrine in table ipd.), nato pa začasne objekte za oglaševanje, med katere sodijo prenosljivi ulični panoji, samostoječi prapori in drugi podobni premični objekti.

Že sam Odlok torej opredeljuje v njem uporabljene izraze oziroma pojme, vključno s pojmom oglasnega objekta. Glede na primeroma in odprto podano opredelitev začasnega oglasnega objekta je po mnenju sodišča kot takšen oglasni objekt v smislu citiranih določb Odloka mogoče šteti tudi na tovorni prikolici za osebna vozila vgrajeni pano z oglasnimi sporočili (v prvostopenjski odločbi navedeni opis le-tega je podprt s fotografijami v upravnih spisih), še toliko bolj, ker tudi iz homologacijskega dokumenta, na katerega se sklicuje sama tožnica, izhaja, da je priklopno vozilo namenjeno za reklamo.

Pač pa je po presoji sodišča tožba utemeljena iz drugih razlogov. Tako prvo- kot drugostopenjski organ odločitev utemeljujeta z ugotovitvijo, da tožnica ni podala vloge za postavitev začasnega objekta na navedenih zemljiščih v lasti Č.Č., posledično pa ni bilo odločeno niti o možnosti lokacije niti o dovolitvi oglaševanja, kot to zahteva 10. člen Odloka. Ta v prvem odstavku določa, da se v primeru oglaševanja z začasnimi objekti iz 4. člena oglasna mesta pridobijo z vlogo stranke. Postavitev začasnega objekta za oglaševanje po tem členu je možna na lokacijah, ki jih potrdi Urad za prostor Občine Grosuplje in na zemljiščih, na katerih ima občina lastninsko pravico, stvarno pravico ali katero drugo pravico ter na javnih površinah (drugi odstavek 10. člena). Za ureditev oglaševanja po tem členu mora stranka pri uradu za komunalno infrastrukturo pridobiti odločbo, s katero se dovoljuje predlagano oglaševanje in oglasno mesto ter odmeri komunalno takso (četrti odstavek 10. člena Odloka).

Pri razlagi oziroma uporabi navedenih določb Odloka pa je treba upoštevati še določbe 14. in 15. člena Odloka. V skladu s 14. členom, ki ureja oglaševanje za lastne potrebe, oglasni objekti služijo za oglaševanje proizvodov in storitev samostojnih podjetnikov ter pravnih oseb za lastne potrebe na svojih poslovnih stavbah in prostorih ter funkcionalnih zemljiščih, kjer opravljajo dejavnost; pri tem oglaševanje za lastne potrebe pomeni oglaševanje izdelkov in storitev iz svoje registrirane dejavnosti; postavitev stalnih in začasnih objektov za oglaševanje za lastne potrebe pa se izvede v skladu s 6. in 10. členom Odloka (na tem mestu je treba pojasniti, da 6. člen Odloka ureja postavitev stalnih oglasnih objektov). V 15. členu Odloka pa je izrecno določeno, da oglaševanje na zasebnih površinah in objektih, ki ni oglaševanje lastne registrirane dejavnosti, ni dovoljeno. Odveč ni dodati še, da je po določbi 4. alineje 18. člena Odloka (katere kršitev je bila tožnici očitana v pozivu z dne 12. 9. 2012) na območju Občine Grosuplje prepovedano nameščanje kakršnihkoli oglasnih sredstev izven objektov za oglaševanje na površinah in objektih v lasti občine in ostalih javnih površinah.

Glede na citirane določbe Odloka in v postopku ugotovljene okoliščine primera, izpodbijane odločbe po presoji sodišča ni pravilno utemeljiti (v tem smislu je bilo materialno pravo nepravilno uporabljeno) na očitku, da tožnica za zadevni oglasni objekt ni podala vloge in posledično ne pridobila dovoljenj v skladu z 10. členom Odloka. Tudi če bi takšno vlogo podala, namreč dovoljenj za postavitev začasnega oglasnega objekta na zemljiščih parc. št. ... in ... k.o. A. (ki ju ima, kot izhaja iz njenih navedb v inšpekcijskem postopku, v najemu) ne bi mogla pridobiti, glede na določbe 14. in 15. člena Odloka ter v postopku izdaje odločbe ugotovljena dejstva, ki jih nobena od strank ne izpodbija in jih tako sodišče šteje za nesporna. Iz razlogov odločitve namreč izhaja, da sta navedeni zemljišči v zasebni lasti; dovolj jasno pa tudi, da je tožnica oglaševala za dva druga poslovna subjekta in da torej ni šlo za oglaševanje za lastne potrebe v smislu določb Odloka. Ta pa, kot obrazloženo, vsako oglaševanje na zasebnih površinah in objektih, ki ni oglaševanje lastne registrirane dejavnosti, ne samo pogojuje z izdajo dovoljenj iz 10. člena Odloka (in odmero komunalne takse), kot bi sledilo iz razlogov prvo- in drugostopenjskega organa, pač pa sploh prepoveduje.

Kot opozori že tožnica, je vprašanja, ki se nanašajo na urejanje oglaševanja z občinskimi odloki že obravnavalo tudi Ustavno sodišče RS. V odločbi št. U-I-35/01 z dne 13. 2. 2003 je določbe Odloka o postavljanju in upravljanju objektov za nameščanje obvestil in reklam na območju Mestne občine Murska Sobota, po katerih se je za vsako postavitev stalnih in prenosnih reklamnih objektov (tudi npr. za napise na javnem in drugem vozilu) zahtevalo dovoljenje oziroma priglasitev pristojnemu organu in tudi soglasje občine, opredelilo kot neskladne z zakonom, in sicer s 3. členom ZGO-1 ter 51. in 54. členom tedaj veljavnega Zakona o urejanju naselij in drugih posegih v prostor (ZUN). Temu je sledila tudi sodna praksa Vrhovnega sodišča, ki je v sodbi št. X Ips 485/2009 z dne 24. 2. 2011 zavzelo stališče, da občina z odlokom o oglaševanju, ki ne predstavlja prostorskega akta v smislu določb Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1), ne more predpisovati obveznosti pridobitve dovoljenja za postavitev objektov na zemljiščih v zasebni lasti; posledično pa tudi občinski inšpektor ni pristojen za odločanje o odstranitvi objektov, postavljenih na zasebnih zemljiščih, ampak je za nadzor nad postavitvijo oglasnih objektov na zasebnih zemljiščih in njihovo umestitvijo v prostor skladno s predpisi o urejanju prostora in gradnji objektov pristojna gradbena inšpekcija (26. člen ZGO-1). V navedeni zadevi je zato Vrhovno sodišče spremenilo prvostopenjsko sodbo, ugodilo tožbi ter odpravilo odločbi župana in mestne inšpektorice. Navedenim stališčem sledi tudi to sodišče, glede na to, da tudi Odlok, na katerem temelji izpodbijana odločitev, ureja zgolj postavljanje objektov ter naprav za oglaševanje in torej ne predstavlja prostorskega akta, obveznost pridobitve dovoljenj občine pa predpisuje za prav vsak začasni oglasni objekt. Vendar gre konkretni Odlok še dlje in ne le zahteva dovoljenja občine za postavitev vsakega začasnega oglasnega objekta, pač pa oglaševanje na zasebnih površinah in objektih, ki ni oglaševanje lastne registrirane dejavnosti, v celoti prepoveduje. Za sprejem takšne ureditve bi morala biti podana jasna in neposredna zakonska podlaga, ki je v obravnavanem primeru ni. Ureditev, kot je opisana, namreč pomeni, če ne že poseg v pravico do zasebne lastnine, pa brez dvoma predpisovanje načina uresničevanja te pravice (po drugi strani pa se lahko dotika tudi tudi svobode gospodarske pobude iz 74. člena Ustave). Pravica do zasebne lastnine je zagotovljena z Ustavo (33. člen). Res je sicer ta določba, ki zagotavlja ustavno jamstvo svobode na premoženjskem področju, neločljivo povezana s prvim odstavkom 67. člena Ustave, po katerem zakon določa način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija. Drugostopenjski organ v tem smislu pravilno opozarja, da lastninska pravica ni absolutna. Vendar pa, ko utemeljuje ureditev iz Odloka, spregleda, da določba prvega odstavka 67. člena Ustave, na katero se sam sklicuje, izrecno zahteva, da se način uživanja lastnine za zagotovitev njene gospodarske, socialne in ekološke funkcije uredi z zakonom. To pa občinski Odlok ni. V tej zvezi je treba opozoriti še na določbe 15. člena Ustave, po katerih se človekove pravice in temeljne svoboščine uresničujejo neposredno na podlagi ustave; omejene so samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa Ustava; z zakonom pa je mogoče predpisati način njihovega uresničevanja, kadar tako določa Ustava ali če je to nujno zaradi same narave posamezne pravice ali svoboščine. Ni odveč dodati še, da sam Odlok kot zakonsko podlago za sprejem navaja 2. alinejo drugega odstavka 29. člena Zakona o lokalni samoupravi, ki pa vsebuje zgolj splošno določbo o pristojnosti občinskega sveta, da sprejema odloke in druge občinske akte.

Ker je bilo glede na navedeno v obravnavani zadevi materialno pravo nepravilno uporabljeno, je sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo ter s sodbo odpravilo izpodbijano prvostopenjsko inšpekcijsko odločbo in tudi odločbo organa druge stopnje. Zadeve ni vračalo v ponovni postopek, ker določbe Odloka, ki bi jih bilo treba uporabiti, kot obrazloženo, nimajo podlage v zakonu in so s tem tudi v nasprotju z Ustavo. Sodišče pa je v skladu s 125. členom Ustave pri svojem odločanju vezano na Ustavo in zakon; določb predpisa nižjega ranga, ki ni skladen z Ustavo in zakonom, pa mu zato ni treba uporabiti.

K točki II. izreka: Po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 se v primeru, če je sodišče ugodilo tožbi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravilo, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Na tej podlagi se v skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika, ker je bila zadeva rešena na seji in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, tožniku priznajo stroški v višini 350,00 EUR, ki se skladno s stališčem Vrhovnega sodišča RS, izraženim v sklepu I Up 408/2008 z dne 25. 9. 2008 in nato še večkrat ponovljenim, povečajo še za DDV, in sicer (glede na datum vložitve tožbe in s tem opravljene odvetniške storitve) po stopnji 20 %. Zakonske zamudne obresti tečejo od dneva zamude, to je od poteka paricijskega roka do plačila.