Jedro

Z izpodbijano odločbo o odmeri nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča ni bilo poseženo v revidentkino pravico ali pravno korist, saj ji noben izmed veljavnih predpisov ne daje statusa stranke ali kakšne posebne pravice za sodelovanje v posameznem postopku odmere in vračila nadomestila, v tem postopku pa tudi ne varuje svojega pravnega interesa, kot je bilo že pojasnjeno, temveč le dejanski interes, to je pridobiti čim več sredstev v občinski proračun. Čeprav sta drugostopni organ in sodišče prve stopnje v tem postopku revidentki priznala pravni interes za sodelovanje v postopku odmere in vračila nadomestila, to dejstvo ne spreminja stališča Vrhovnega sodišča, ki ga je to zavzelo v dosedanji upravnosodni praksi, in tudi ne more vplivati na drugačno odločitev v tej zadevi.

Izrek

I. Revizija se zavrže. II. Tožeča stranka trpi sama svoje stroške revizijskega postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo tožbo tožeče stranke (revidentke) zoper odločbo Davčne uprave RS, Davčnega urada Kranj z dne 15. 12. 2009, s katero je bilo zavezancu A. B., C., v ponovnem postopku odmerjeno nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča za leto 2008 v višini 152,37 EUR. Ugotovljeno je bilo še, da je zavezanec plačal prvo akontacijo nadomestila v višini 271,33 EUR in drugo v višini 271,34 EUR, kar presega odmerjeno nadomestilo po tej odločbi za 390,30 EUR. Zavezancu se neupravičeno plačana sredstva iz naslova nadomestila za obdobje od plačila akontacije v letu 2008 vrnejo v višini 433,56 EUR (glavnica 390,30 EUR in zamudne obresti 43,26 EUR). Znesek se zavezancu vrne na njegov bančni račun v roku 30 dni po prejemu te odločbe. Odločeno je, da pritožba ne zadrži izvršitve odločbe in da posebni stroški postopka niso nastali. Zoper navedeno odločbo je revidentka vložila pritožbo, ki jo je Ministrstvo za finance z odločbo z dne 29. 3. 2010 zavrnilo kot neutemeljeno.

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe se sodišče prve stopnje sklicuje na svoje že prej sprejeto stališče v sodbi U 1370/2008-6 z dne 26. 3. 2009, da je Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Kranjska Gora (Uradni Vestnik Gorenjske, št. 47/9, 33/03 in 35/05, v nadaljevanju Odlok) za skupino a3) določil tudi druge okoliščine za opredelitev namembnosti, ki iz 61. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ, Ur. l. SRS, št. 18/84 in naslednji) ne izhajajo. Navedena določba ZSZ in ostale, ki se nanašajo na odmero nadomestila, se v zadevi uporabljajo na podlagi 5. točke petega odstavka 179. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1) v zvezi z določbo prve alineje 56. člena ZSZ/97 (Ur. l. RS, št. 44/97). Navedena ureditev ostaja nespremenjena tudi po sprejetju Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt), saj ta v svojem 103. členu ni določil prenehanja veljavnosti določbe ZUreP-1 glede plačevanja nadomestila. Pri oblikovanju skupine a3) je namreč upoštevana tudi vrsta posega, s katerim so stanovanja nastala oziroma druge okoliščine kot na primer nelegalnost posega. Za to pa je predvideno ukrepanje v drugih (inšpekcijskih) postopkih. Z oblikovanjem skupine a3) je normodajalec uvedel merilo, ki ni namembnost v smislu 61. člena ZSZ, zato je nezakonito predstavljeno v 7. členu in točkovano v 8. členu Odloka. Sodišče je presodilo, da davčni organ ni ravnal samovoljno, ko nadomestila ni odmeril po merilu za skupino a3), saj je upošteval stališče sodišča prve stopnje glede uporabe materialnega prava in je pravilno odmeril nadomestilo po merilu za skupino a1) – stalno bivanje oziroma a2) – počitniški namen, glede na to ali ima zavezanec na območju revidentke prijavljeno prebivališče ali ne.

3. Zoper navedeno sodbo revidentka vlaga revizijo, katere dovoljenost utemeljuje z razlogi iz 2. in 3. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1. V reviziji uveljavlja bistveno kršitev pravil postopka in zmotno uporabo materialnega prava ter Vrhovnemu sodišču predlaga, da reviziji ugodi in izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje spremeni tako, da tožbenemu zahtevku ugodi oziroma podredno, da razveljavi izpodbijano sodbo in vrne zadevo prvostopnemu organu v ponovni postopek. Kot pomembno pravno vprašanje za dovoljenost revizije navaja, ali kriteriji za določanje namembnosti iz 7. člena Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v zvezi z Obvezno razlago 7. člena Odloka Občinskega sveta Kranjska Gora (Ur. l. RS, št. 98/2008), uporabljeni pri oblikovanju skupine a3), predstavljajo dopustna merila za uvrstitev posameznega zemljišča v skupino glede na namembnost. Glede zelo hudih posledic pa navaja, da bi z neuporabo merila za skupino a3) iz Odloka prejela bistveno manj sredstev. Navaja, da prvostopni organ nepravilno ni upošteval Obvezne razlage 7. člena Odloka in utemeljuje svoje stališče z različnimi razlogi.

K I. točki izreka:

4. Revizija ni dovoljena.

5. Po določbi četrtega odstavka 83. člena ZUS-1 revizija ni dovoljena v primeru, če jo vloži nekdo, ki nima pravnega interesa. Vsakdo, ki v upravnem sporu zahteva varstvo svojih pravic ali pravnih koristi, četudi z revizijo kot izrednim pravnim sredstvom, mora izkazati pravni interes, na njegov obstoj pa mora Vrhovno sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka. Pravni interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi. Pravna korist pa je neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. 6. Čeprav je sodišče prve stopnje o tožbi odločalo po vsebini, pa bi jo moralo na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 (ki določa, da če sodišče ugotovi, da upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico oziroma v njegovo na zakon neposredno oprto korist, tožbo zavrže) po presoji Vrhovnega sodišča zavreči že ob predhodnem preizkusu tožbe (drugi oddelek petega poglavja ZUS-1), to še ne pomeni, da ima revidentka pravni interes za vložitev revizije zoper navedeno sodbo sodišča prve stopnje.

7. Revidentka utemeljuje svoj pravni interes za revizijo s tem, da kot normodajalka skrbi za izvajanje predpisa, ki ga je sama sprejela ter se pri tem sklicuje na to, da odločba o odmeri in vračilu nadomestila ni bila izdana v skladu z njenim veljavnim Odlokom. Nadalje svoj interes utemeljuje z navedbo, da je nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča določeno kot prihodek občine in je zato upravičena do teh sredstev.

8. Na podlagi 125. člena Ustave Republike Slovenije in prvega odstavka 33. člena Zakona o sodiščih (v nadaljevanju ZS) je sodnik pri odločanju in opravljanju sodniške funkcije neodvisen, vezan je le na ustavo in zakon. Če sodišče meni, da določbe podzakonskega akta niso v skladu z zakonskimi določbami, takega podzakonskega akta ne uporabi, ampak lahko uporabi načelo neupoštevanja podzakonskega predpisa, ker ta nima zakonske podlage (exceptio illegalis) in odloči neposredno na podlagi zakona. Taka uporaba oziroma neuporaba podzakonskega predpisa pa pomeni zgolj uporabo materialnega prava v konkretnem primeru, ne pa odločanja o skladnosti predpisa z zakonom. Tudi če bi šlo za zmotno uporabo materialnega prava, pa to še ne daje predpisodajalcu pravne podlage, da kot stranski udeleženec vstopi v postopek, ki teče na zahtevo oziroma zoper tretjo osebo.

9. V obravnavanem primeru torej ne gre za spor o zakonitosti revidentkinega Odloka in sodišče s svojo odločitvijo ni poseglo v njegovo veljavnost (ga razveljavilo), ampak za postopek presoje zakonitosti konkretne upravne odločbe, s katero pa se odloča o odmeri nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča tretji osebi in v kateri določen člen Odloka ni bil uporabljen, torej gre za vprašanje pravilne uporabe materialnega prava v postopku odmere nadomestila. V izreku izpodbijane odločbe, ki na podlagi prvega odstavka 213. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) postane pravnomočen, je bilo namreč odločeno le o višini nadomestila in vračilu njegovega preplačila konkretnemu zavezancu in ne o zakonitosti predpisa občine. Torej na tej podlagi občina ni izkazala pravnega interesa za revizijo.

10. Tudi drugi razlog, ki ga revidentka uveljavlja kot podlago za varstvo svojega pravnega interesa, ni utemeljen. Na podlagi 22. člena Zakona o financiranju občin (v nadaljevanju ZFO) oziroma 36. člena ZFO-1 je občina prejemnica nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, vendar slednje občini ne daje pravice do sodelovanja v postopku odmere tega nadomestila kot stranka oziroma stranska udeleženka. Občina namreč v tem postopku ne varuje kakšne svoje pravice ali pravne koristi, torej nima pravnega interesa, ampak zasleduje dejanski interes, in sicer pridobiti čim več sredstev v občinski proračun.

11. Vrhovno sodišče zato ugotavlja, da z izpodbijano odločbo ni bilo poseženo v revidentkino pravico ali pravno korist, saj ji noben izmed veljavnih predpisov ne daje statusa stranke ali kakšne posebne pravice za sodelovanje v posameznem postopku odmere in vračila nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, ker v tem postopku ne varuje svojega pravnega interesa, kot je bilo že pojasnjeno.

12. ZSZ v 62. členu določa, da nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča določi zavezancu občinski upravni organ, pristojen za družbene prihodke. Ta določba pa je bila s kasnejšo zakonodajo o organizaciji davčne službe spremenjena. Za leto 2008, na katero se nanaša obravnavana odločba odmere nadomestila, veljata določbi 403. in 404. člena Zakona o davčnem postopku - ZDavP-2. V 403. členu ZDavP-2 določa, da zavezanec plačuje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča na podlagi odločbe, ki mu jo izda davčni organ, kjer nepremičnina leži. V 404. členu ZDavP-2 pa je določeno, da davčni organ izdaja odločbe o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča po uradni dolžnosti na podlagi občinskega odloka in vrednosti točke, ki veljata na dan 1. januarja leta, za katero se določa nadomestilo. Nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča določi zavezancem davčni organ na podlagi podatkov občine do 31. marca za tekoče leto oziroma v treh mesecih po prejemu podatkov, ki mu jih posreduje občina. Iz navedenih določb ZDavP-2 tako izhaja, da je za vodenje postopka odmere nadomestila pristojen davčni urad, ki o nadomestilu odloči z upravno odločbo na podlagi podatkov občine.

13. Odmera nadomestila predstavlja davčno-pravno razmerje, ki je urejeno z davčno-pravnimi pravili. Stranki davčno-pravnega razmerja pa sta praviloma davčni zavezanec in organ, ki davek odmerja. Občina kot javnopravni subjekt, ki je upravičen do sredstev iz naslova nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, ni stranka oziroma stranska udeleženka postopka odmere nadomestila, ker v njem sama ni zavezanec in tudi ne varuje nobene svoje pravice ali pravne koristi, niti ni organ, ki nadomestilo odmerja, saj so bile te naloge z zakonom prenesene v pristojnost davčnega organa. V postopkih, v katerih pristojni državni organ odloča na podlagi predpisov občine, ima lokalna skupnost po 93. členu Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS) pravico biti obveščena, nima pa pravice sodelovati v teh postopkih, če niso prizadete njene pravice in pravne koristi. Dejstvo, da je občina prejemnica nadomestila (22. člen ZFO oziroma 36. člen ZFO-1), občini ne daje pravice vstopiti v davčno-pravno razmerje med zavezancem in davčnim organom, da bi kot stranka (42. člen ZUP) ali stranska udeleženka (43. člen ZUP) sodelovala v odmernem postopku oziroma v postopku vračila nadomestila, posledično pa tudi ne pravice do vlaganja pravnih sredstev v upravnem postopku oziroma sodnega varstva zoper te vrste odločb. Enako stališče je Vrhovno sodišče zavzelo že v zadevah I Up 422/2008, I Up 519/2008, I Up 381/2007, I Up 96/2010, I Up 65/2010 in I Up 478/2003. 14. Čeprav sta drugostopenjski upravni organ in sodišče prve stopnje v tem postopku revidentki priznala pravni interes za sodelovanje v postopku odmere in vračila nadomestila, to dejstvo ne spreminja stališča Vrhovnega sodišča, ki ga je zavzelo v dosedanji upravnosodni praksi, in tudi ne more vplivati na drugačno odločitev v tej zadevi, ko se zaradi pomanjkanja revidentkinega pravnega interesa (četrti odstavek 83. člena ZUS-1) revizija zavrže na podlagi 89. člena ZUS-1. K II. točki izreka:

15. Ker je Vrhovno sodišče revizijo zavrglo, revidentka na podlagi prvega odstavka 165. člena in prvega odstavka 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.