Jedro

Z namenom, da se zadeva na primeren način pred odločitvijo vsestransko razišče, da med strankami in organom ni neraziskanih pravno pomembnih vprašanj, zakon predvideva določene institute, ki garantirajo poštenost postopka. Takšen institut je tudi ustna obravnava, katere namen je, da stranka in organ na njej odprto in neposredno razpravljata o vseh vidikih zadeve z namenom, da se morebitna sporna vprašanja, nesporazumi ali nejasnosti, če je le mogoče, razrešijo še pred izdajo odločbe, s katero organ oblastno odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke.

Ustna obravnava je koristna zlasti v zapletenih zadevah, saj omogoča učinkovit dokazni postopek, pri katerem se lahko stranke že na obravnavi izjavijo o vseh pravno pomembnih dejstvih, tako pravnih kot dejanskih, izpodbijajo trditve nasprotnih strank ter ugotovitve upravnega organa, predlagajo svoje dokaze in aktivno sodelujejo ves čas postopka.

Agencija za komunikacijska omrežja in storitve RS bi morala glede na naravo obravnavane zadeve, pa tudi zaradi dokazovanja z izvedencem, po pisni dopolnitvi izvedenskega mnenja, razpisati narok ustne obravnave, na katerem bi izvedenec moral tudi naknadno izdelano pisno dopolnitev svojega izvida in mnenja upravnemu organu in stranki predstaviti ustno, Agencija pa bi morala tožnici pred izdajo odločbe na obravnavi predstaviti ugotovljene nepravilnosti pri izračunu neto stroškov (po vsaki od obveznih sestavin izračuna posebej) ter stranki na ta način omogočiti, da ugotovitve Agencije ustno izpodbija in dokazuje nasprotno.

Izrek

I. Tožbi se ugodi. Odločba Agencije za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije št. 3831-23/2018/64 z dne 13. 12. 2019 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, v primeru zamude pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi od zapadlosti do plačila.

Obrazložitev

_Potek upravnega postopka_

1. Z izpodbijano odločbo je Agencija za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije (v nadaljevanju: Agencija) zavrnila zahtevek T., d. o. o. (v nadaljevanju: tožnice) za izplačilo nadomestila za obveznost izvajanja univerzalne poštne storitve iz kompenzacijskega sklada zaradi nepravičnega finančnega bremena za leto 2017 (1. točka izreka). Ugotovila je, da so v postopku izdaje odločbe nastali posebni stroški postopka za opravljeno izvedensko delo v višini 3.971,41 EUR, ki znašajo skupaj z 22 % DDV 4.845,12 EUR in ki jih je dolžna Pošta Slovenije d.o.o. povrniti Agenciji v 15 dneh po vročitvi odločbe, po poteku tega roka pa je dolžna plačati tudi zakonske zamudne obresti do dneva plačila (2. točka izreka).

2. V obrazložitvi odločbe Agencija pojasnjuje, da je dne 2. 7. 2018 prejela vlogo tožnice, naslovljeno kot: „Izračun neto stroška izvajanja univerzalne poštne storitve T., d. o. o. in zahtevek za izplačilo nadomestila iz kompenzacijskega sklada zaradi nepravičnega finančnega bremena“ s prilogami. V navedeni vlogi tožnica v skladu z 19. členom Zakona o poštnih storitvah (v nadaljevanju: ZPSto-2) zatrjuje in dokazuje obstoj neto stroška za leto 2017, ki bi naj zanjo predstavljal nepravično finančno breme, zaradi česar podaja zahtevek za izplačilo nadomestila za obveznost izvajanja univerzalne poštne storitve iz kompenzacijskega sklada za leto 2017. V vlogi tožnica pojasnjuje dva referenčna scenarija oziroma simulaciji poslovanja, in sicer metodologijo neto izogibnih stroškov (v nadaljevanju: NAC) in komercialno metodo (v nadaljevanju: KOM), pri čemer naj bi NAC temeljil na ugotavljanju stroškov, ki bi se jim izvajalec univerzalne storitve izognil, v kolikor bi posloval brez obveznosti izvajanja univerzalne storitve, KOM pa temelji na ugotavljanju skupnega komercialnega učinka, tako z vidika stroškov kot tudi prihodkov. Na njuni osnovi je tožnica pripravila simulacije in izračune, ki prikazujejo različne rezultate pri izračunu neto stroška. Po ugotovitvi Agencije je tožnica pri pripravi referenčnih scenarijev uporabila več spremenljivk (pogostost dostave, kakovost storitev oziroma prenosa pošiljk in poštno omrežje). Za potrebe izračuna po metodi NAC je poštno omrežje oziroma kontaktne točke opredelila kot dve mreži, in sicer dostavne in sprejemne pošte ter kot opravljene storitve. Izračunan neto strošek izvajanja univerzalne poštne storitve znaša po njenem izračunu po metodi NAC - 32.103.623,00 EUR, neto strošek univerzalne storitve po komercialnem pristopu pa - 4.086.904,00 EUR. Ker izračuna po obeh navedenih metodah izkazujeta obstoj neto stroška, ki predstavlja nepravično finančno breme, tožnica Agenciji v vlogi predlaga, da izračune preveri in ji izplača nadomestilo za obveznost izvajanja univerzalne poštne storitve.

3. V nadaljevanju obrazložitve Agencija podrobneje pojasnjuje potek postopka, v katerem je tožnica po pozivu Agencije večkrat pojasnjevala način izračuna neto stroškov, izračun pa je tekom postopka tudi dopolnjevala in spreminjala. Dne 4. 4. 2019 je tako Agencija prejela dopolnitev zahtevka tožnice, ki je bila posledica spremembe izračunov v tabelah 16 in 17 vloge, dopolnitev pa se je nanašala tudi na popravek besedila v 9. poglavju vloge. Tožnica je v dopolnitvi spremenila izkazani znesek neto stroška po simulaciji poslovanja po metodi NAC na znesek - 38.198.461,00 EUR, izkazani znesek neto stroška po simulaciji poslovanja po metodi KOM pa je spremenila na znesek - 10.181.741,00 EUR.

4. Dne 10. 4. 2019 je bila v zadevi opravljena ustna obravnava, na kateri je tožnica Agenciji odgovarjala na v naprej zastavljena vprašanja (strukturirana v okviru 10 točk) glede načina izračuna neto stroškov izvajanja univerzalne poštne storitve. Na obravnavi je tožnica pojasnila način izračuna po točkah od 1 do 6 in od 8 do 10, glede točke 7 pa je pojasnila, da bo izračun korigirala in v njem upoštevala le znesek 125.137,00 EUR, ki se nanaša na merjenje kakovosti. V nadaljevanju obrazložitve so podrobneje navedena pojasnila tožnice k posameznim točkam, ki so bila predmet obravnave. Glede nekaterih, na ustni obravnavi zastavljenih dodatnih vprašanj, je tožnica navedla, da bo odgovore nanje Agenciji posredovala naknadno v pisni obliki.

5. V naknadno posredovanih pisnih pojasnilih je tožnica, upoštevaje preračun Agencije, spremenila višino svojega zahtevka na znesek - 39.478.607,00 EUR.

6. Ker je Agencija ocenila, da sama ne razpolaga s strokovnim znanjem za določitev oziroma oceno opredmetenih in neopredmetenih koristi, ki jih je treba upoštevati pri izračunu neto stroška opravljanja univerzalne poštne storitve, je dne 12. 6. 2019 s sklepom imenovala sodnega izvedenca A. A., katerega naloga je bila, da izračuna neto strošek izvajanja univerzalne storitve v delu, ki se nanaša na ugotavljanje višine neopredmetenih koristi.

7. V nadaljevanju obrazložitve Agencija povzema ugotovitve izvedenca, ki je med drugim ugotovil, da tožnica v svojih izračunih ni upoštevala določenih neopredmetenih koristi, ki jih ima zaradi izvajanja univerzalne poštne storitve. Te neopredmetene koristi je izvedenec po stanju na dan 31. 12. 2017 ocenil v višini 3.115.664,00 EUR.

8. Vsebina izvedenskega mnenja je bila nato predmet ustne obravnave dne 19. 9. 2019, na kateri je izvedenec pojasnil svoj izvid in mnenje, odgovarjal pa je tudi na zastavljena vprašanja Agencije in tožnice. Po izvedbi dokaza z izvedencem je uradna oseba Agencije izvedencu naložila, da mora svoje mnenje v postavljenem roku v tabeli 26 dopolniti. V dopolnjenem izvedenskem mnenju je izvedenec ocenil tržno vrednost hipotetične čiste licenčnine kot nadomestila za uporabo blagovne znamke „Pošta Slovenije“ za leto 2017, ki naj bi po stanju na dan 31. 12. 2017 znašala 3.115.664,00 EUR.

9. Tožnica se je o izvedenskem mnenju v celoti izjasnila. V izjasnitvi z dne 9. 10. 2019 je navedla, da ugotovitvam izvedenskega mnenja načeloma ne nasprotuje in da ne nasprotuje niti metodologiji za oceno blagovne znamke. Izrazila pa je dvom v ustreznost tolmačenja in posledično vključevanja patronatske izjave v izračune vrednosti blagovne znamke, Agencijo pa je tudi pozvala, naj se izjasni do ugotovitev glede licenčnih stopenj.

10. V pozivu z dne 18. 10. 2019 je Agencija tožnici skladno z načelom odprtega upravnega odločanja in brez prejudiciranja končne odločitve pojasnila svoja stališča glede ustreznosti tožničinega izračuna, predstavila je svoj izračun ter na koncu združila vse ugotovitve, zaključke in izračune, z namenom ugotoviti neto strošek izvajanja univerzalne poštne storitve v letu 2017. Na podlagi izvedenega postopka je ugotovila, da obveznost izvajanja univerzalne poštne storitve v letu 2017 ni povzročala neto stroškov. Agencija je tožnico ob tem pozvala, naj se o njenih ugotovitvah in o uporabljeni metodologiji izračuna neto stroškov izjavi v roku 8 dni.

11. Na njeno prošnjo je Agencija tožnici naknadno posredovala še CD z datotekami z vsebovanimi izračuni. Zaradi kompleksnosti in obsežnosti zadeve je tožnica na Agencijo nato naslovila več prošenj za podaljšanje roka za izjasnitev na poziv, ki jim je Agencija ugodila tako, da je skupni rok za izjasnitev znašal skupaj 32 dni.

12. Dne 25. 11. 2019 je Agencija prejela izjasnitev tožnice z več prilogami, v katerih je tožnica Agenciji očitala, da ji je bila v postopku omejena pravica do izjave, zaradi česar se ne more konkretno izjaviti do ugotovitev Agencije. V izjasnitvi se je tožnica sklicevala na ugotovitve svetovalnega podjetja B., ki je zanjo izdelalo ekonomsko oceno poziva Agencije k izjasnitvi z dne 21. 11. 2019, ki ga je tudi priložila vlogi kot dokaz svojih trditev. Tožnica je, sklicujoč se na mnenje B., glede metodologij, po katerih je mogoče izračunati neto stroške, Agenciji očitala, da je brez utemeljitve prilagodila njene izračune in jih naredila za neizvedljive ter neprimerljive z realnim stanjem. Pri izračunu naj bi Agencija zagrešila metodološke napake, ki jih je v vlogi tožnica tudi podrobneje pojasnila. Agenciji je očitala, da pri svojem izračunu ni sledila zahtevi iz drugega odstavka 5. člena Splošnega akta o izračunu neto stroška, ki se nanaša na segmentacijo na geografska področja, na katerih naj tožnica storitev iz nabora univerzalne poštne storitve kot izvajalec univerzalne poštne storitve ne bi izvajala. Agenciji je nadalje očitala notranje nasprotje pri izračunu, zatrjevala pa je med drugim tudi, da so predpostavke, ki jih je v simulaciji poslovanja uporabila Agencija, nerealistične in da ne upoštevajo posrednih učinkov na stroške itd. Navajala je, da slovenska jezikovna različica Direktive ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. decembra 1997 o skupnih pravilih za razvoj notranjega trga poštnih storitev v Skupnosti in za izboljšanje kakovosti storitve, in posledično tudi ZPSto-2, nista ustrezna, oporekala pa je tudi zapisu enačbe za izračun stroškov. Očitala je, da Agencija ni ravnala pravilno, ko ni upoštevala vpliva DDV kot ene od sestavin izračuna neto stroškov, nasprotovala pa je tudi uporabljeni segmentaciji Agencije, ker ta ne ločuje področja pošt na sprejem in dostavo. Pri izračunu so bile nepravilno upoštevane spremenljivke ter RAB. V izjasnitvi je tožnica Agenciji tudi predlagala razpis ustne obravnave.

13. Dne 3. 12. 2019 je Agencija tožnico pozvala na predložitev izračuna RAB, seznanila pa jo je tudi s tem, da sledi njenim navedbam, da je pri izračunu primernega dobička treba upoštevati novo osnovo regulatornih sredstev (RAB), upoštevaje število zaprtih pošt v referenčnem scenariju. Agencija je tožnico ob tem še pozvala k dostavi izračuna RAB za 237 pošt, ki niso dobičkonosne.

14. V odgovoru, ki ga je Agencija prejela dne 9. 12. 2019, je tožnica ponovila očitke glede kršitev postopkovnih pravic, v celoti pa je vztrajala tudi pri svojih izračunih in navedbah. Ponovno pa je tudi zahtevala razpis ustne obravnave. V zvezi z izračunom RAB za 237 nedobičkonosnih pošt, pa je pojasnila, da znaša RAB 55.377.663,00 EUR.

15. Predlogu tožnice za razpis še enega naroka ustne obravnave Agencija v postopku ni sledila. Po njenem mnenju namreč v obravnavanem upravnem postopku razpis ustne obravnave ni obligatoren, na podlagi obsežnih in ustnih navedb tožnice pa je dejansko stanje v zadevi po njeni oceni tudi v celoti ugotovljeno. Kot še dodaja, je bilo tožnici v postopku omogočeno, da poda svoje navedbe, in sicer tako pisno kot tudi ustno na narokih ustne obravnave dne 10. 4. 2019 in dne 19. 9. 2019, zaradi česar ni bila kršena pravica stranke do izjave. Dodatni narok ustne obravnave zato po mnenju Agencije ne bi z ničemer prispeval k razjasnitvi stvari.

16. V nadaljevanju obrazložitve Agencija zavrača vse očitke tožnice in pojasnjuje, da je v postopku predložila vse kalkulacije in jih tudi natančno pojasnila tako, da je lahko tožnica konkretizirano in podrobno odgovorila na vse relevantne okoliščine, zlasti tiste, ki se nanašajo na izračun posameznih postavk neto stroška. Ta izračun Agencija v obrazložitvi odločbe podrobno pojasnjuje, pojasnjuje pa tudi, zakaj je mnenja, da izračun tožnice ni skladen z določbami drugega in tretjega odstavka 5. člena Splošnega akta o izračunu neto stroška. Kot navaja, namreč tožnica ni opravila segmentacije trga na geografska področja, na katerih storitve iz nabora univerzalne poštne storitve ne bi izvajala, do podrobnosti, ki bi omogočila določitev skupin nedobičkonosnih uporabnikov. V svoje izračune je tožnica nepravilno vključila tudi element izračunavanja vplivov obračunavanja DDV na ceno storitev in posledično potencialno znižanje stroškov.

17. Ker temeljijo izračuni tožnice na metodologiji, ki po mnenju Agencije ni skladna z določili ZPSto-2 in Splošnega akta o izračunu neto stroška, je bilo po ugotovitvi Agencije treba te izračune v delih, za katere je Agencija ocenila, da so nepravilni, spremeniti. V nadaljevanju Agencija podrobneje pojasnjuje svoj način izračuna neto stroškov ter ugotavlja, da obveznost izvajanja univerzalne poštne storitve v letu 2017 ni povzročala neto stroška, saj so bili v tem letu prihodki izvajanja univerzalne poštne storitve višji od odhodkov, razlika med njimi pa je po njenem izračunu (tabela 9 na str. 46 in str. 47 obrazložitve odločbe) znašala 2,410.830,00 EUR. Zahtevek tožnice za izplačilo nadomestila za obveznost izvajanja univerzalne poštne storitve iz kompenzacijskega sklada je zato Agencija zavrnila.

18. Ker se je postopek začel na zahtevo, gredo v skladu s 113. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) stroški, med katere sodijo tudi izdatki za izvedence, v breme tistega, na zahtevo katerega je bil postopek začet. V obravnavanem primeru gredo tako ti stroški v breme tožnice.

_Tožbene navedbe_

19. Tožnica se z izpodbijano odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo iz vseh razlogov po 27. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). Meni, da je izpodbijana odločba nezakonita iz razloga, ker je ni mogoče preizkusiti. Agencija namreč ni niti v postopku niti v izpodbijani odločbi v celoti pojasnila, zakaj je mnenja, da izračuni tožnice niso pravilni. Opredelila se tudi ni do metodologije, ki jo je uporabila pri svojih izračunih. Kot primer neustrezne obrazložitve tožnica izpostavlja referenčni scenarij, ki je osnova za izvedbo izračunov. Po prvem odstavku 5. člena Splošnega akta o izračunu neto stroška mora namreč izvajalec pripraviti simulacijo poslovanja, v kateri natančno opredeli, kako bi posloval brez obveznosti univerzalne poštne storitve. Beseda „natančno“ po mnenju tožnice pomeni, da je treba pripraviti scenarij, ki je tudi realno izvedljiv, saj gre v nasprotnem primeru le za ocene in špekulacije, ki niso natančne. Zgolj navedba, da se količine izvedenih storitev ob zaprtju določene neprofitabilne pošte ne bi selile na druge pošte, brez navedbe dokazov, po mnenju tožnice ni razlog za to, da se tega dejstva pri izračunih ne upošteva. Pogoju natančnosti po mnenju tožnice ne zadosti niti navedba Agencije o pogostosti dostave, ki jo je arbitrarno določila Agencija, ne da bi svoje ugotovitve ob tem kakorkoli natančneje utemeljila.

20. Po mnenju tožeče stranke bi morala Agencija pri izračunu upoštevati tudi DDV, ki ima vpliv na poslovanje in s tem na izračun neto stroška izvajanja univerzalne poštne storitve. Meni, da enako velja tudi za nadomestitev primerne stopnje dobička iz WACC na ROE in podobno. Metodologija, ki jo je Agencija uporabila pri izračunu, se ne sklada z ekonomskimi dokazi, teorijo in regulatorno prakso, kar potrjuje tudi mnenje družbe B., do navedb in stališč katere se Agencija v izpodbijani odločbi ni z ničemer opredelila in ga presodila (razen na str. 29 izpodbijane odločbe v zvezi s tremi metodami izračuna neto stroškov obveznosti univerzalne storitve ter na splošno v zvezi s skladnostjo nacionalnih predpisov z Direktivo 97/67/ES, ki je bila nazadnje spremenjena z Direktivo 2008/6/ES). Na vsebino mnenja družbe B. se je tožnica obširno in konkretizirano sklicevala v svoji izjavi z dne 22. 11. 2019. Do ugotovitev družbe B., ki jih je Agencija štela za del trditvene podlage tožnice, pa se Agencija v izpodbijani odločbi ni opredelila, čeprav ugotovitve te družbe v celoti potrjujejo pravilnost izračuna neto stroška tožnice. Izpodbijane odločbe zato v tem delu po prepričanju tožnice ni mogoče preizkusiti. Agencija v izpodbijani odločbi tudi ni z ničemer konkretno pojasnila, kako je pri izračunu upoštevala zahteve iz 21. člena ZPSto-2 oziroma kako te zahteve sploh razume. Konkretno tudi ni pojasnila, zakaj meni, da je uporabljena metodologija tožnice napačna. V obrazložitvi izpodbijane odločbe se Agencija tudi ni opredelila do njenih navedb v izjavi z dne 22. 11. 2019, ki se nanašajo na uporabo posameznih spremenljivk pri izračunu.

21. V postopku izdaje izpodbijane odločbe pa je bilo kršeno tudi načelo kontradiktornosti, saj tožnici v postopku ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Tožnica je namreč Agenciji že v svoji izjavi z dne 22. 11. 2019 predlagala razpis ustne obravnave, svoj predlog pa je ponovila tudi v odgovoru z dne 9. 12. 2019. Po mnenju tožnice bi morala Agencija glede na okoliščine konkretne zadeve razpisati ustno obravnavo, na kateri bi bilo treba razjasniti pravilnost uporabljenega scenarija tožnice, šele nato bi bilo po mnenju tožnice mogoče pristopiti k razčiščevanju pravilnosti posameznih elementov izračuna. Na narokih ustne obravnave dne 10. 4. 2019 in dne 19. 9. 2019 namreč vprašanja v zvezi s konkretnim izračunom neto stroška obveznosti univerzalne storitve, kot izhajajo ta iz pozivov Agencije z dne 18. 10. 2019 in dne 3. 12. 2019, niso bila predmet obravnave.

22. Tožnica je bila v pozivu z dne 3. 12. 2019 pozvana k spremembi oziroma prilagoditvi izračuna regulatornih osnovnih sredstev (RAB), s čimer se ni strinjala, pri svojem stališču pa vztraja tudi v tožbi. Iz poziva Agencije z dne 3. 12. 2019 je bilo tudi razvidno, da Agencija svoje račune še prilagaja. Navedeno po mnenju tožnice dokazuje, da v postopku ni imela možnosti izjaviti se o končnem izračunu neto stroškov Agencije in nanj podati pripomb. S tem je bila kršena njena pravica do izjave iz 9. člena ZUP ter načelo kontradiktornosti postopka.

23. V nadaljevanju tožbe tožnica Agenciji očita napačno uporabo materialnega prava. Meni namreč, da bi Agencija pri svojem izračunu morala uporabiti metodo komercialnega pristopa, ki je po mnenju tožnice edina v celoti skladna z načeli, opredeljenimi v Prilogi 1 Direktive št. 2008/6/ES. Svoje stališče v tožbi podrobneje pojasnjuje, sklicujoč se pri tem na posamezne postavke oziroma spremenljivke izračuna (poštno omrežje, pogosto zastave, kakovost, primeren dobiček), za katere meni, da jih Agencija ni pravilno upoštevala oziroma uporabila.

24. Glede na obrazloženo tožnica sodišču predlaga, da po opravljeni glavni obravnavi tožbi ugodi in izpodbijano odločbo v celoti odpravi ter vrne zadevo Agenciji v ponovni postopek. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka z DDV ter zakonskimi zamudnimi obresti.

_Navedbe toženke v odgovoru na tožbo_

25. V odgovoru na tožbo tožena stranka - Agencija navaja, da je izpodbijana odločba zakonita, in da so očitki v tožbi neutemeljeni, zaradi česar sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne. Meni, da je v izpodbijani odločbi izčrpno obrazložila in pojasnila razloge za odločitev ter navedla relevantno pravno podlago, zaradi česar je po njenem mnenju mogoče odločbo v celoti preizkusiti. Meni, da je izračun neto stroška jasno predpisan in v obrazložitvi odločbe tudi podrobno pojasnjen. Navaja, da je tožnici že tekom postopka predložila vse kalkulacije in jih tudi natančno pojasnila. Tožnici je bila s tem dana možnost seznanitve z okoliščinami zadeve ter možnost izjave v postopku (tako pisno kot ustno na obravnavi).

26. Agencija v odgovoru tudi zanika očitek, da se v izpodbijani odločbi ni opredelila do mnenja družbe B. Kot navaja, se je do mnenja obširno opredelila v obrazložitvi svoje odločbe na str. 28 in str. 29 s tem, ko je presojala pravilnost izračuna tožnice, ki izhaja iz mnenja družbe B. Dodaja še, da se do vseh navedb stranke v postopku ni dolžna opredeljevati, opredeliti se mora le do tistih navedb, ki so za odločitev pomembne.

27. V nadaljevanju odgovora na tožbo Agencija pojasnjuje pravilnost svojega izračuna ter navaja razloge, zaradi katerih meni, da je metodologija, ki jo je uporabila pri izračunu, pravilna in skladna s predpisi, pojasnjuje pa tudi, zakaj metoda komercialnega pristopa, ki jo je uporabila tožnica, po njenem mnenju ni skladna z zakonodajo.

_Sodna presoja_ **K točki I izreka:**

28. Tožba je utemeljena.

29. V obravnavani zadevi je med strankama spor o pravilnosti in zakonitosti postopka izračuna neto stroškov za izvajanje univerzalne poštne storitve za leto 2017, ki naj bi v tem letu nastali tožnici kot izvajalki univerzalne storitve na območju Republike Slovenije.

30. Zaradi obveznosti izvajanja univerzalne storitve je namreč izvajalec pod pogoji, določenimi v zakonu, upravičen do izplačila nadomestila iz kompenzacijskega sklada, ki ga upravlja Agencija. Do izplačila je izvajalec univerzalne storitve upravičen, če Agencija v posebnem postopku, začetem na njegovo zahtevo, in na podlagi izračuna, ki temelji na računovodskih informacijah, ugotovi, da je izvajalcu obveznost izvajanja univerzalne storitve v posameznem letu povzročila neto stroške, ki zanj pomenijo nepravično finančno breme (prvi odstavek 19. člena ZPSto-2). Način oziroma metodologijo izračuna neto stroška izvajanja univerzalne poštne storitve oziroma temeljna pravila, ki jih je pri izračunu treba upoštevati, določa okvirno že ZPSto-2 (v 19. in 21. členu),1 ki implementira določbe Direktive 2008/6/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. februarja 2008 o spremembi Direktive 97/67/ES glede popolnega oblikovanja notranjega trga poštnih storitev v Skupnosti (Direktiva 2008/6/ES), podrobneje pa je način izračuna v skladu z zakonskim pooblastilom predpisala v Splošnem aktu o izračunu neto stroška Agencija, ki izvaja naloge nacionalnega regulativnega organa. Njena naloga v postopku je, da kot neodvisen strokovni organ preveri pravilnost izračuna neto stroškov izvajalca univerzalne storitve, te izračune potrdi ali pa spremeni, če meni, da niso ustrezni, ter ugotovi, ali je obveznost izvajanja univerzalne storitve v posameznem letu izvajalcu storitev predstavljala nepravično finančno breme, ki mu daje pravico do izplačila nadomestila iz kompenzacijskega sklada (tretji in peti odstavek 20. člena ZPSto-2).2

31. Postopek ugotavljanja neto stroškov izvajanja univerzalne storitve vodi Agencija po določbi drugega odstavka 56. člena ZPSto-2 v skladu z zakonom, ki ureja splošni upravni postopek, če ni v ZPSto-2 določeno drugače. Navedeno pomeni, da je Agencija pri vodenju postopka in pri odločanju, skladno z načelom enakega varstva pravic (22. člen Ustave RS), vezana na izoblikovane temeljne procesne garancije, ki strankam tudi pred upravnimi organi, ko ti odločajo o njihovih pravicah, obveznostih ali pravnih koristih, zagotavljajo izvedbo poštenega postopka. Po uveljavljenih standardih velja postopek pred državnimi organi (tudi upravnimi) za poštenega, če je strankam v postopku (še pred izdajo odločbe) dana možnost (pisne ali ustne) izjave o vseh za odločitev pomembnih vprašanjih. Z namenom, da se zadeva na primeren način pred odločitvijo vsestransko razišče, da med strankami in organom ni neraziskanih pravno pomembnih vprašanj, zakon predvideva določene institute, ki garantirajo poštenost postopka. Takšen institut je tudi ustna obravnava, katere namen je, da stranka in organ na njej odprto in neposredno razpravljata o vseh vidikih zadeve z namenom, da se morebitna sporna vprašanja, nesporazumi ali nejasnosti, če je le mogoče, razrešijo še pred izdajo odločbe, s katero organ oblastno odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke. Cilj ustne obravnave je torej razjasnitev merodajnih dejstev v zadevi in uresničitev pravice do obrambe stranke, na njej pa se uresničujeta dve temeljni načeli upravnega postopka, to je načelo materialne resnice (8. člen ZUP) ter načelo zaslišanja stranke (9. člen ZUP). Izvedba ustne obravnave v upravnem postopku po samem zakonu sicer ni zmeraj obligatorna. Po prvem odstavku 154. člena ZUP je tako obvezna v zadevah, v katerih je udeleženih več strank z nasprotujočimi si interesi, ali kadar je treba opraviti ogled ali zaslišati priče ali izvedence. Ne glede na navedeno pa daje zakon uradni osebi, ki vodi postopek, možnost oziroma pooblastilo, da (bodisi po lastnem preudarku bodisi na predlog stranke) razpiše ustno obravnavo tudi tedaj, ko ta sicer po zakonu ni obvezna, če glede na okoliščine konkretne zadeve presodi, da bi bila njena izvedba (tako z vidika upravnega organa kot tudi stranke) koristna za razjasnitev zadeve. Kot poudarja pravna teorija, velja ustna obravnava za koristno zlasti v zapletenih zadevah, saj omogoča učinkovit dokazni postopek, pri katerem se lahko stranke že na obravnavi izjavijo o vseh pravno pomembnih dejstvih, tako pravnih kot dejanskih, izpodbijajo trditve nasprotnih strank ter ugotovitve upravnega organa, predlagajo svoje dokaze in aktivno sodelujejo ves čas postopka.3

32. V obravnavani zadevi je Agencija izpodbijano odločitev sprejela v postopku po opravljenih dveh narokih ustne obravnave. Na prvem naroku ustne obravnave dne 10. 4. 2019 je tožnica Agenciji pojasnjevala svoj izračun neto stroškov izvajanja univerzalne storitve, drugi narok ustne obravnave dne 19. 9. 2019 pa je bil namenjen izključno ustni predstavitvi izdelanega izvida in mnenja sodnega izvedenca A. A., katerega naloga je bila, da opredeli ter izračuna neopredmetene koristi izvajalca univerzalne storitve v letu 2017, ki predstavljajo, po 7. alineji prvega odstavka 21. člena ZPSto-2, eno od obveznih sestavin izračuna neto stroška obveznosti univerzalne storitve.4 Po zadnjem naroku ustne obravnave je izvedenec svoj izvid in mnenje po nalogu Agencije pisno dopolnil, dopolnitev pa je bila v odgovor posredovana tudi tožnici, ki je na dopolnjeno izvedensko mnenje pisno odgovorila. V nadaljevanju postopka je komunikacija med Agencijo in tožnico v zvezi z drugimi obveznimi sestavinami izračuna neto stroškov potekala izključno pisno, na podlagi pozivov na izjasnitev, ki jih je Agencija pošiljala tožnici, ter pisnih odgovorov tožnice na prejete pozive. Novega naroka ustne obravnave pa Agencija v zadevi, kljub večkratnim predlogom tožnice, ni razpisala. Razpis (še enega) naroka ustne obravnave je tožnica Agenciji predlagala, ker je bila mnenja, da je treba zaradi kompleksnosti zadeve in za to, da se zadevo vsestransko razjasni, obravnavati na naroku ustne obravnave, na katerem bi tožnica imela možnost Agenciji neposredno predstaviti svoja stališča. 33. Tudi po presoji sodišča je utemeljen očitek tožnice, da bi Agencija pred izdajo izpodbijane odločbe morala zaradi številnih, med strankama v tem upravnem sporu, odprtih strokovnih vprašanj glede pravilnosti izračuna neto stroškov, opraviti vsaj še en narok ustne obravnave, na katerem bi tožnici morala biti dana možnost, da ustno predstavi svoja stališča in izpodbija ugotovitve Agencije glede vseh sestavin izračuna neto stroška, ki jih Agencija ni potrdila kot pravilnih. Obravnavana zadeva je namreč po svoji vsebini izjemno kompleksna, saj ne zadeva le pravnih vprašanj, pač pa odpira med strankama v upravnem sporu predvsem tudi številna sporna strokovna vprašanja s specialnih področij (npr. ekonomske stroke, poznavanja trga poštnih storitev), za obravnavo katerih je Agencija kot nacionalni regulativni organ posebej strokovno usposobljena, in katerih sodišče, ki nima tega specialnega strokovnega znanja, samo po vsebini (brez pritegnitve izvedenca ustrezne stroke) niti ne more presojati.

34. Na kompleksnost obravnavane zadeve, ki že po naravi stvari terja izvedbo tudi več narokov ustne obravnave, če se izkaže to za potrebno (z namenom, da se zadeva s strokovnega vidika vsestransko razišče in da se stranki zagotovi možnost izjave), kaže po ugotovitvi sodišča tudi več okoliščin konkretne zadeve, zlasti: - velika razlika v izračunu neto stroška oziroma prihodka izvajanja univerzalne storitve med Agencijo in tožnico,5 ki po presoji sodišča kaže na velika razhajanja v razumevanju, kako pravilno upoštevati pri izračunu uporabljene spremenljivke (poštno omrežje, pogostost dostave, kakovost poštnih storitev, stroške posebnih skupin uporabnikov, (ne)opredmetene koristi in primeren dobiček) in kako v skladu z zakonom ter pravili ekonomske stroke izračunati neto stroške, - dejstvo, da sta Agencija ter tožnica tekom postopka svoje izračune neto stroškov (tudi na podlagi izmenjave stališč in naknadno posredovanih vhodnih podatkov in pojasnil) večkrat korigirali in - da je Agencija tožnici na njeno prošnjo zaradi kompleksnosti in obsežnosti zadeve kar trikrat podaljšala rok za pisni odgovor na izjasnitev na poziv z dne 18. 10. 2019, v katerem je Agencija tožnici pisno predstavila svoj (po njenem mnenju pravilen) izračun neto stroškov izvajanja univerzalne storitve v letu 2017. 35. Ker izračun neto stroškov temelji med drugim tudi na predvidevanjih oziroma na hipotetični oceni neto stroškov, ki bi jih izvajalec imel, če bi na trgu poštnih storitev nastopal prosto (t.i. referenčni scenarij), to je brez obveznosti izvajanja univerzalne poštne storitve v interesu javnosti,6 je Agencija postopek dolžna voditi transparentno in tako, da ni dvoma, da so bili pri izračunu Agencije upoštevani vsi relevantni vhodni podatki, potrebni za izračun neto stroška, ki jih je dolžna na poziv posredovati tožnica. Ta transparentnost se najbolj udejanja prav na ustni obravnavi, ki omogoča neposredni stik oziroma komunikacijo organa s stranko.

36. Izvedba ustne obravnave je zato v upravnih postopkih, kakršen je tudi obravnavani, z vidika varstva (ne le materialnih, pač pa tudi procesnih) pravic strank še toliko pomembnejša. Agencija bi zato morala glede na naravo obravnavane zadeve, pa tudi zaradi dokazovanja z izvedencem, po pisni dopolnitvi izvedenskega mnenja z dne 24. 9. 2019, razpisati narok ustne obravnave, na katerem bi izvedenec moral tudi naknadno izdelano pisno dopolnitev svojega izvida in mnenja upravnemu organu in stranki predstaviti ustno,7 Agencija pa bi morala tožnici pred izdajo odločbe na obravnavi predstaviti ugotovljene nepravilnosti pri izračunu neto stroškov (po vsaki od obveznih sestavin izračuna posebej) ter stranki na ta način omogočiti, da ugotovitve Agencije ustno izpodbija in dokazuje nasprotno. Ker tožnica v tožbi zelo podrobno nasprotuje posameznim elementom izračuna, bi morala Agencija v obrazložitvi odločbe odgovoriti na vsak očitek posebej in tudi konkretno (ne zgolj v splošnem) pojasniti, v katerem delu in zakaj ni sledila strokovnemu mnenju družbe B., ugotovitve katere je v postopku štela kot del trditvene podlage tožnice.

37. Kot izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe ter podatkov upravnega spisa, je Agencija tožnici pred izdajo izpodbijane odločbe svoj izračun neto stroškov izvajanja univerzalne storitve v letu 2017 predstavila zgolj pisno, in sicer v dokumentu, ki ga je naslovila kot „Izračun neto stroška obveznosti univerzalne poštne storitve - poziv na izjasnitev“ z dne 18. 10. 2019, v katerem je Agencija tudi računsko, v tabeli št. 9 (na str. 18 in str. 19 obrazložitve), pojasnila svojo ugotovitev, da tožnici izvajanje univerzalne storitve v letu 2017 ni povzročalo neto stroškov, zaradi katerih bi bila tožnica po zakonu upravičena do izplačila iz kompenzacijskega sklada. Na omenjeni izračun je tožnica v dopisu z dne 22. 11. 2019 tudi odgovorila in podala nanj obsežne strokovne pripombe. Iz podatkov upravnega spisa ter izpodbijane odločbe nadalje izhaja, da je po navedenem pozivu za izjasnitev z dne 18. 10. 2019 Agencija svoj izračun neto stroškov na podlagi podatkov, ki jih je naknadno pridobila od tožnice, še spreminjala, ne da bi s svojimi ugotovitvami ter posledično s spremembami v izračunu pred izdajo izpodbijane odločbe tožnico seznanila in ji omogočila, da se o navedenem izjavi: v pozivu z dne 18. 10. 2019 je tako Agencija ugotovila presežek prihodkov nad odhodki iz naslova izvajanja univerzalne storitve v letu 2017 v višini + 2.279.099,00 EUR, iz obrazložitve izpodbijane odločbe na str. 46 in str. 47 pa izhaja, da znaša zaradi spremembe v izračunu (v delu spremembe WACC na ROE) ta razlika + 2.410.830,00 EUR.

38. Ker Agencija svojih ugotovitev, ki so bile ključne za izračun neto stroškov izvajanja univerzalne storitve, tožnici ni celovito predstavila (še) na enem naroku ustne obravnave, ki bi bil v obravnavani zadevi glede na okoliščine obligatoren, pa tudi sicer koristen za vsestransko razjasnitev zadeve, tožnica ni imela možnosti, da ustno predstavi in utemelji svoj izračun in učinkovito nasprotuje vsem ugotovitvam Agencije, kar je po presoji sodišča imelo vpliv na zakonitost in pravilnost odločitve (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Zaradi kršitve pravice do izjave je sodišče tožbi na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo, izpodbijano odločbo v celoti odpravilo in vrnilo zadevo Agenciji v ponovni postopek, v katerem je organ vezan na stališča sodišča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

39. O tožbi je sodišče odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi zaradi ugotovljenih postopkovnih kršitev ugoditi in izpodbijani upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

**K točki II izreka:**

40. V skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 je toženka dolžna tožniku, ki je v postopku uspel, povrniti stroške postopka. Po določilu drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu je tožnik, ki ga je v postopku zastopal odvetnik, zadeva pa je bila rešena na seji, upravičen do povrnitve stroškov postopka v višini 285,00 EUR, ob upoštevanju 22 % DDV pa v skupni višini 347,70 EUR. Toženka je te stroške dolžna tožniku povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

41. Obresti od zneska stroškov je sodišče tožniku prisodilo od dneva zamude, toženka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ v zvezi s 378. členom OZ – enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

1 Neto strošek obveznosti univerzalne storitve je vsak strošek, ki je nujen za izvajanje univerzalne storitve in je s to storitvijo povezan. Izračuna se kot razlika med neto stroški imenovanega izvajalca univerzalne storitve, ki posluje z obveznostmi univerzalne storitve, in neto stroški istega izvajalca, ki bi jih imel, če bi posloval brez obveznosti univerzalne storitve (drugi odstavek 19. člena ZPSt0-2). Pri izračunu neto stroška obveznosti univerzalne storitve je treba upoštevati, da: lahko temelji le na stroških, povezanih z izvajanjem univerzalne storitve s predpisano kakovostjo; se pri izračunih upoštevajo le sestavine univerzalnih storitev (pri katerih ima izvajalec te storitve izgubo ali se izvajajo pod stroškovnimi pogoji, ki ne ustrezajo običajnim komercialnim standardom; se pri izračunih upošteva zagotavljanje univerzalne storitve za posebne uporabnike ali skupine uporabnikov, pri katerih ima izvajalec te storitve izgubo ali se izvajajo pod stroškovnimi pogoji, ki ne ustrezajo običajnim komercialnim standardom, pri čemer je te neto stroške treba izračunati ločeno od drugih neto stroškov; je treba ločene neto stroške sešteti tako, da se prepreči dvojno štetje neposrednih in posrednih stroškov in koristi; se, kadar je mogoče, univerzalno storitev zagotavljati s predpisano kakovostjo in v skladu s tem zakonom na več različnih načinov, za izračun upošteva način, ki zagotavlja izvajanje univerzalne storitve predpisane kakovosti z najmanj stroški, tudi kadar se je izvajalec univerzalne storitve odločil za drugačen način; ima izvajalec univerzalne storitve pravico z izvajanjem univerzalne storitve ustvarjati primeren dobiček, ki ohrani stopnjo dobičkonosnosti sredstev, ki bi jo imel brez izvajanja univerzalne storitve; mora biti upoštevano zmanjšanje neto stroška univerzalne storitve za vse opredmetene in neopredmetene koristi izvajalca univerzalne storitve, ki jih ima zaradi izvajanja univerzalne storitve (prvi odstavek 21. člena ZPSt0-2). 2 Tako izhaja tudi iz uvodnih izjav št. 29 in št. 47 Direktive 2008/6/ES. 3 Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, Uradni list RS, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, Nika Hudej in ostali, str. 167-168. 4 Koristi (tako opredmetene kot neopredmetene) izvajalca univerzalne storitve zmanjšujejo neto stroške univerzalne poštne storitve. 5 Po zadnjem izračunu tožnice naj bi neto strošek izvajanja univerzalne storitve v relevantnem letu znašal 39.478.607,00 EUR, po izračunu Agencije, kot je ta predstavljen v izpodbijani odločbi, pa naj bi izvajanje teh storitev tožnici predstavljalo presežek prihodkov nad odhodki v znesku 2.410.830,00 EUR. 6 Tako drugi odstavek 19. člena ZPSto-2. 7 Tudi za pisno dopolnitev izvida in mnenja (tako kot za sam izvid in mnenje) namreč velja, da mora biti podano, torej predstavljano in obravnavano, ustno na obravnavi (drugi odstavek 194. člena ZUP).