Jedro

Toženka je odločila, da se lokacijsko dovoljenje obnovi v obsegu, da se v obnovljenem postopku zaslišita predlagatelja obnove. V izreku citirane odločbe je res uporabljen izraz zaslišanje, vendar že iz njene obrazložitve izhaja, da je obnova dovoljena zato, da se predlagateljema dopusti možnost udeležbe v postopku. Taka odločitev pomeni, da je obnova postopka dovoljena zaradi varovanja pravic in pravnih koristi predlagateljev obnove. Po presoji sodišča tako obnova ni omejena zgolj na izvedbo dokaza z zaslišanjem predlagateljev obnove.

Glede na določbe Odloka PUP v tem postopku res ni relevantno, ali so vplivi na sosednje zemljišče prekomerni tj. ali presegajo siceršnjo, krajevno običajno ali s predpisom dovoljeno mejo tovrstnih emisij. Pravno relevantno pa je, da vplivi oziroma emisije novogradnje na bližnjo nepremičnino obstajajo; saj so, kot navaja drugostopenjski organ, take emisije implicitno prepovedane s tem, da Odlok o PUP novogradenj ni dovoljeval. Namen določbe tako dejansko ni zgolj v varovanju javnega, ampak tudi zasebnega interesa lastnikov tistih zemljišč, ki so v neposredni bližini nameravane gradnje, če je ta gradnja taka, da vpliva na bivalni standard na sosednji nepremičnini.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Toženka je z izpodbijano odločbo razveljavila lokacijsko dovoljenje št. 351-47/95 z dne 29. 4. 1996, s katerim je bila tožnici odobrena lokacija za rušenje poslovnega objekta in za gradnjo nadomestnega poslovnega objekta in plinskega kontejnerja s komunalno in prometno ureditvijo na zemljišču s parc. št. 649/1 in 649/2 k.o. ...

2. Iz obrazložitve izhaja, da je Ministrstvo za okolje in prostor z odločbo št. 350-02-223/97 z dne 28. 1. 1998 dovolilo obnovo postopka, ki je bil končan z lokacijskim dovoljenjem št. 351-47/95 z dne 29. 4. 1996, v obsegu, da se v obnovljenem postopku zaslišita predlagatelja obnove, katerima ni bila dana možnost udeležbe v smislu 9. točke 249. člena ZUP/86. Ker sta predlagatelja A.A. in B.B. že pokojna, je prvostopenjski organ kot osebi, ki bi morali biti udeleženi v postopku, obravnaval pravna naslednika C.C. in D.D., ne pa tudi E.E. in F.F., saj sta slednja v postopku izdaje lokacijskega dovoljenja sodelovala.

3. V ponovljenem postopku prvostopenjski organ ugotavlja, da po določilih Odloka o prostorskoureditvenih pogojih za plansko celoto V2 Trnovo – Tržaška cesta (UL SRS št. 6/88 in UL RS št. 40/92 in 11/95, v nadaljevanju Odlok o PUP), veljavnega v času izdaje lokacijskega dovoljenja (29. 4. 1996), znotraj območja urejanja VR 2/6 – ob cesti dveh cesarjev 2A/1 in 2A/2 predvideni poseg v prostor ni bil dovoljen. Iz določil 84. člena oziroma po spremembi 70. člena Odloka o PUP izhaja, da na obravnavanem območju gradnja novih prostostoječih objektov ni dopustna. Lokacijsko dovoljenje je sicer izdano za rušenje obstoječega in gradnjo nadomestnega poslovnega objekta, vendar iz podatkov lokacijske dokumentacije izhaja, da je nov objekt bistveno večji od odstranjenega, tako da ga ni mogoče opredeliti kot nadomestnega. Četudi bi šlo za nadomestno gradnjo, ta ne bi bila dovoljena, saj gre tudi v tem primeru za gradnjo novega objekta. Ker obnova ne more biti dovoljena le zaradi varovanja javne koristi, je glede na napotke iz sodbe IU 807/2015 z dne 22. 10. 2015 ugotavljal tudi, ali je z določbami prostorskega akta utemeljen pravni interes predlagateljev, da se gradnja ne dovoli. Meni, da je bil namen določbe 84. oziroma po spremembi 70. člena Odloka o PUP, da se na obravnavanem območju ohrani obstoječa gradnja. S prepovedjo novogradnje so bila vzpostavljena pravna pričakovanja lastnikov nepremičnin, da se način uživanja njihove lastninske pravice ne bo spremenil. S tem je varovan tudi zasebni interes pravnih naslednikov predlagateljev postopka, ki sta solastnika sosednje nepremičnine. Na ta način sta izkazala, da je bilo z lokacijskim dovoljenjem poseženo v njune pravice in pravne koristi. Okoliščin, ki se nanašajo na prekomerne vplive gradnje, prvostopenjski organ ni presojal, ker to ne bi vplivalo na odločitev v zadevi.

4. Ugotavlja še, da je izpodbijano lokacijsko dovoljenje postalo pravnomočno 24. 5. 1996, gradbeno dovoljenje pa 14. 11. 1996. Po podatkih gradbenega dnevnika se je gradnja začela 4. 11. 1996. Iz predloženega aeroposnetka z dne 10. 7. 1997 je razvidno, da je bil objekt do tega dne zgrajen že do strehe. Glede na stališče Vrhovnega sodišča v zadevah I Up 314/2001 in X Ips 516/2017 se lahko lokacijsko dovoljenje, če je gradbeno dovoljenje že dokončno oziroma pravnomočno in se je gradnja že začela, le razveljavi, ne pa odpravi. Zato je odločil, da se lokacijsko dovoljenje razveljavi (258. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, Ur.l. SFRJ št. 47/86 in naslednji, v nadaljevanju ZUP/86).

5. Drugostopenjski organ je tožničino pritožbo zavrnil. Navaja, da je glede na odločbo Ustavnega sodišča Up-741/12-21 z dne 2. 7. 2015 pravni interes posameznika mogoče utemeljiti tudi s splošno pravno normo, če je spoznavno namenjena varstvu zasebnega interesa. Strinja se s tem, da je prvostopenjski organ utemeljil pravni interes naslednikov predlagateljev obnove postopka z določbami Odloka o PUP. Pravno upravičenje lastnikov nepremičnin je v tem, da se na zemljišču v neposredni bližini ne bo pojavila novogradnja, in da se v tem okviru uživanje njihove lastninske pravice ne bo spremenilo. Zato ni razlogov, da ugovarjata gradnji zaradi njenih negativnih vplivov. Z ugotavljanjem intenzivnosti emisij, bi prišli v nasprotje, saj teh vplivov, ker gradnja ni dovoljena, sploh ne bi smelo biti. Glede na pritožbene navedbe, da Odlok o PUP določa, da se z drugimi posegi na območju lahko pridobijo površine za osnovno preskrbo in obrt, ki ne moti okolja, kar naj bi se v tem primeru zgodilo, pa drugostopenjski organ pripominja, da gre za pritožbeno novoto, ki je iz tega razloga ni mogel upoštevati in presojati.

6. Tožnica se s takšno odločitvijo ne strinja in predlaga, da sodišče izpodbijani akt odpravi in zadevo vrne v novo odločanje. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka. Navaja, da je drugostopenjski organ v zvezi z razlago 70. člena Odloka PUP napačno štel, da gre za pritožbeno novoto. Sklicevanje na predpis ne more biti novota, saj gre za vprašanje pravilne uporabe materialnega prava. Pri tem je tožnica že v vlogi z dne 3. 11. 2014 opozorila, da na obravnavanem območju gradnja prosto stoječih objektov ni dovoljena, vendar pa so dopustni drugi posegi, s katerimi se pridobijo površine za obrt, ki ne moti okolja in površine za rekreacijske dejavnosti. Kombinacija nadomestne gradnje z drugimi posegi, ki jih določa 70. člen Odloka o PUP je torej pravno dopustno dejanje. Pojem nadomestne gradnje je uvedel Zakon o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) iz leta 2002, gradbeno dovoljenje pa je bilo pridobljeno leta 1996. Pred sprejemom ZGO so bile nadomestne gradnje pravno dopustne tudi v povečanem obsegu. V tem delu odločba drugostopenjskega organa sploh nima razlogov. Toženka nadalje nepravilno razlaga predpis, saj iz njega ne izhaja bivalni standard prebivalcev. Tako ne more biti govora o pravnem pričakovanju lastnikov nepremičnin, da se način bivanja ne bo spremenil. Način uživanja lastninske pravice stranke z interesom se s sporno gradnjo sploh ni spremenil. Toženka je kršila določbe postopka tudi s tem, ko je širila meje dopuščene obnove postopka, ki je bila dovoljena le zaradi zaslišanja stranke z interesom, ki v svoji izjavi govori le o emisijah. Stranka z interesom je udeležbo utemeljevala le z oddaljenostjo od posestne meje, ne pa z (ne)dopustnostjo gradnje. To vprašanje je nedopustno izpostavila toženka. Za odmik bi lahko toženka glede na predpis brez težav ugotovila, da gradnja v tem segmentu ni protipravna. Toženka je tudi bistveno kršila postopek, ko je izvajala dokaze v obnovljenem postopku, saj je bil edini dopusten dokaz zaslišanje stranskega udeleženca.

7. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila.

8. Stranki z interesom v odgovoru na tožbo navajata, da toženka s tem, ko je sledila njunim ugovorom o nedopustnosti gradnje po tedanjih predpisih, ni širila mej obnove postopka. Svojo odločitev je pravilno oprla tudi na odločbo Ustavnega sodišča Up – 741/12-21 z dne 2. 7. 2015, v kateri je sprejelo stališče, da lahko stranski udeleženci varujejo svoj pravni interes ne le s trditvami o prekomernem vplivu gradnje na njihovo nepremičnino, ampak tudi z navedbami, da gradnja ni skladna s predpisi. Te navedbe sta stranki z interesom podajali ves čas postopka. Tožnica v pritožbi ni navajala nobenega dejstva, iz katerega bi izhajalo, da objekt izpolnjuje pogoje iz 70. člena Odloka o PUP, vloge z dne 3. 11. 2014 pa stranki z interesom nimata in pozivata sodišče, naj jima jo vroči. Pri tem se je toženka določno opredelila glede uporabe 70. člena Odloka o PUP in navedla razumne argumente, zakaj objekt investitorja ne pomeni pridobivanja površin iz te določbe. O tem, da sporni objekt ne izpolnjuje pogojev za gradnjo po tedaj veljavnem Odloku PUP, sta že zavzela stališče tudi Upravno sodišče (U 1948/2003 – 23 z dne 7. 10. 2004) in Vrhovno sodišče (I Up 1432/2004 z dne 13. 12. 2007). Trditve, da toženka ni navedla pravne podlage za svojo ugotovitev, da objekt ni nadomestna gradnja, so tožbena novota. Ker gre v obravnavanem primeru nedvomno za nov objekt, te trditve tudi niso pravno pomembne. Poslovnega objekta glede na njegovo velikost in namembnost ni mogoče opredeliti kot nadomestnega dvajsetkrat manjši stanovanjski hiši. Tožničine navedbe o tem, da naj bi gradnja na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja sanirala dopustnost objekta, čeprav je bilo lokacijsko dovoljenje razveljavljeno, ne vzdrži resne presoje. Tožnik gradnje ni zaključil pred izdajo sklepa o dovolitvi obnove postopka in ta še do danes ni končana. Predlaga zavrnitev tožbe in zahteva povračilo stroškov postopka.

9. V nadaljevanju postopka sta stranki izmenjali več vlog, v katerih razlagata svoja stališča o učinkih razveljavljene odločbe. Sodišče njunih navedb ne povzema in jih ne obravnava, ker v tem upravnem sporu niso pravno relevantne. Toženka je, sklicujoč se na ustaljeno sodno prakso1, odločila, da se lokacijsko dovoljenje razveljavi. Ker je sodišče s to sodbo tožbo zavrnilo, je izpodbijana odločba, s katero je lokacijsko dovoljenje razveljavljeno, pravnomočna. Stranki z interesom v vlogi z dne 5. 12. 2017 zatrdita, da bi morala toženka lokacijsko dovoljenje odpraviti. Vendar spregledata, da bi lahko odpravo odločbe (namesto njene razveljavitve) uveljavljali le s pritožbo (in tožbo), katere nista vložili. Zato so njuni očitki o neenakem položaju in kršitvi 22. člena Ustave neupravičeni. Sodišče strankam ne bo odvzelo varstva njunih pravic, saj je bilo uveljavljanje pravnih sredstev v njuni domeni. Obe stranki sta v pripravljalnih vlogah predlagali tudi izvedbo novih dokazov. Ker ti dokazi niso v zvezi s pravno relevantnimi dejstvi, glede na tretji odstavek 20. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) pa so tudi prepozni, jih sodišče ni izvajalo. Sodišče iz istih razlogov ne bo obravnavalo tožničinih, v vlogi z dne 18. 12. 2017 dodanih navedb, da je objekt zgrajen v skladu s prostorskim aktom, ki za to območje velja danes in ni izvajalo s tem v zvezi predloženega dokaza.

10. Tožba ni utemeljena.

11. Po prvem odstavku 257. člena ZUP/86 in prvem odstavku 268. člena sedaj veljavnega Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) je treba v sklepu o dovolitvi obnove postopka določiti tudi, v katerem obsegu naj se postopek obnovi. V obravnavanem primeru je toženka z odločbo št. 350-02-223/97 RS z dne 28. 1. 1998 odločila, da se lokacijsko dovoljenje obnovi v obsegu, da se v obnovljenem postopku zaslišita predlagatelja obnove. V izreku citirane odločbe je res uporabljen izraz zaslišanje, vendar že iz njene obrazložitve izhaja, da je obnova dovoljena zato, da se predlagateljema dopusti možnost udeležbe v postopku. Enako je pojasnilo sodišče v zadevi U 1948/2003 z dne 7. 10 2004, ko je izrecno pojasnilo, da obnova postopka, ki je dovoljena zaradi (ne)udeležbe strank v postopku, ne pomeni, da v obnovljenem postopku zadošča le zaslišanje strank. Prav tako je sodišče v zadevi I U 807/2015 z dne 22. 10. 2015, presodilo, da taka odločitev pomeni, da je obnova postopka dovoljena zaradi varovanja pravic in pravnih koristi predlagateljev obnove. Po presoji sodišča tako obnova ni omejena zgolj na izvedbo dokaza z zaslišanjem predlagateljev obnove.

12. Sodišče ugotavlja, da so neupravičeni tudi tožbeni očitki o tem, da je toženka sama širila navedbe predlagateljev obnove. Iz upravnega spisa izhaja, da so stranke z interesom že v urgenci z dne 25. 2. 1997, pa tudi v številnih nadaljnjih vlogah in na obravnavah zatrjevale, da gradnja po določilih Odloka PUP ni dovoljena. Ves čas postopka so tudi zatrjevale, da jim bližina (po odloku PUP nedopustne) gradnje povzroča nedopustne, prekomerne emisije (odvzem svetlobe, sonca, toplote). V postopku je bilo predloženo mnenje Inštituta za varovanje zdravja in izvedeniško mnenje sodne izvedenke Andreje Kovačič, ki ju opisuje tudi prvostopenjska odločba in iz katerih izhaja, da je zaradi gradnje prišlo do spremembe pri osončenju dela objekta. V sodbi II Ips 230/2012 z dne 5. 9. 2013, izdani v pravdnem postopku med strankama, na katero sta se stranki z interesom (med drugim) sklicevali v upravnem postopku, je povzeta ugotovitev, da je tožnikov objekt povzročil zmanjšanje osončenja vzhodnega in deloma južnega objekta, last predlagateljev. Predlagatelji torej to, da gradnja ni dovoljena in njihov interes, da se zaradi nedovoljenih vplivov, ki jih ima na njuno nepremičnino, ne sme dovoliti, uveljavljajo ves čas postopka in ne drži, da je to vprašanje izpostavila toženka.

13. Sodišče je v sodbi I U 807/2015 z dne 22. 10. 2015 presodilo, da je toženka z odločbo št. 351-946/2014 z dne 20. 1. 2015 odločala preko dovoljenega obsega obnove zato, ker je razveljavitev lokacijskega dovoljenja utemeljila izključno s tem, da na obravnavanem območju po Odloku o PUP, veljavnem v času izdaje lokacijskega dovoljenja, novogradnja prosto stoječih objektov ni dopustna. Ni pa utemeljila, ali in na kakšen način je bil z lokacijskim dovoljenjem dopuščen poseg v pravno varovane interese predlagateljev obnove, torej ali Odlok o PUP s tem, ko gradnjo prepoveduje, varuje tudi njune zasebne interese, v katere dovoljena gradnja posledično posega. Zato ji je sodišče naložilo, da mora v ponovljenem postopku ugotoviti, ali sta predlagatelja obnove uveljavljala in izkazala, da je bilo z izpodbijanim aktom poseženo v pravno varovani njun interes, da se poseg v prostor ne dovoli.

14. Prvostopenjski organ v ponovljenem postopku pravno korist predlagateljev obnove (da se gradnja ne dovoli), opira na namen določbe 84. oziroma 70. člena Odloka o PUP, ki prepoveduje novogradnje. Navaja, da je določba namenjena tudi varovanju zasebnega interesa lastnikov nepremičnin tj. njihovemu upravičenemu pričakovanju, da na tem območju ne bo prišlo do poslabšanja bivalnih razmer v že obstoječih stanovanjskih hišah in do spremembe načina uživanja lastninske pravice teh oseb. Po presoji sodišča taka razlaga pravnega interesa osebe, da se konkretna gradnja ne dovoli, ni dovolj konkretizirana, saj ne presoja situacije na konkretni lokaciji. Vendar pa je obrazložitev v tem delu dopolnil drugostopenjski organ, ko ugotavlja, da normativna ureditev po Odloku o PUP predstavlja pravno upravičenje neposrednih lastnikov nepremičnin. Varovani zasebni interes je v tem, da se na zemljišču v neposredni bližini ne bo pojavila novogradnja. Pravni interes, na katerega se lahko sklicujejo predlagatelji obnove, je torej nespremenjena pozidanost sosednjih zemljišč, kar smiselno pomeni izključno emisije, ki izvirajo iz obstoječe pozidave. Da gre v obravnavanem primeru za novogradnjo in s tem za emisije, ki so po prostorskem aktu prepovedane, je toženka navedla in tudi ustrezno obrazložila.

15. Sodišče ugotavlja, da je toženka s tem sicer navedla bistvene razloge, iz katerih izhaja poseg v pravno varovane interese predlagateljev obnove. Vendar mora zaradi jasnosti in zagotavljanja pravilne razlage materialnega prava, poudariti bistvo. Glede na določbe Odloka PUP v tem postopku res ni relevantno, ali so vplivi na sosednje zemljišče prekomerni tj. ali presegajo siceršnjo, krajevno običajno ali s predpisom dovoljeno mejo tovrstnih emisij. Pravno relevantno pa je, da vplivi oziroma emisije novogradnje na bližnjo nepremičnino obstajajo; saj so, kot navaja drugostopenjski organ, take emisije implicitno prepovedane s tem, da Odlok o PUP novogradenj ni dovoljeval. Namen določbe tako dejansko ni zgolj v varovanju javnega, ampak tudi zasebnega interesa lastnikov tistih zemljišč, ki so v neposredni bližini nameravane gradnje, če je ta gradnja taka, da vpliva na bivalni standard na sosednji nepremičnini. To stranki z interesom ves čas postopka zatrjujeta in tudi izkazujeta. Odločitev toženke o tem, da ni potrebno ugotavljati, ali so emisije tudi prekomerne, pa je glede na že povedano pravilna.

16. 84. oziroma spremenjeni 70. člen Odloka o PUP je določal, da v morfoloških enotah VR 276 - ob Cesti dveh cesarjev 2 A/1, 2 A/2 (...) gradnja novih prostostoječih objektov ni dovoljena. Z drugimi posegi se smejo pridobiti površine za izboljšanje bivalnega standarda, osnovno preskrbo, obrt, ki ne moti okolja in rekreacijske dejavnosti. Iz upravnega spisa je razvidno, da je tožnica v vlogi z dne 5. 11. 2014 navajala, da iz določil Odloka o PUP izhaja, da so dopustni tudi drugi posegi, za katere se smejo dobiti površine, med drugim obrt. Te vloge k tožbi ni priložila. Ker je pooblaščenka stranskih udeležencev v upravnem postopku priglasila pooblastilo po tem datumu, tj. 4. 4. 2016, bi se s to vlogo (ki ji pred tem dnem ni mogla biti vročena) lahko seznanila tako, da bi zaprosila za vpogled v upravni spis. Prvostopenjski organ se je o tem vprašanju izrekel že v odpravljeni odločbi z dne 20. 1. 2015. Njegovo mnenje je bilo, da se investitor ne more sklicevati na ta del teksta 70. člena, saj se nanaša zgolj na take gradbene posege, ki ne predstavljajo gradnje novega objekta. Enako v izpodbijani odločbi navaja, da se nadaljnja določila 70. člena Odloka o PUP, po katerih se smejo z drugimi posegi na obravnavanem območju pridobiti površine za izboljšanje bivalnega standarda, osnovno preskrbo, obrt, ki ne moti okolja in rekreacijske dejavnosti, ne nanašajo na tiste posege, ki predstavljajo gradnjo novega objekta. Zato sodišče ugotavlja, da do kršitve postopka ni prišlo, saj je imela tožnica dovolj možnosti, da se o teh stališčih izreče, kot tudi, da jih v tej tožbi izpodbija. Sodišče se z opisano razlago predpisa, kot ga je zavzela toženka, strinja. Odlok o PUP dopušča tiste gradbene posege, ki niso novogradnja in s katerimi se pridobijo površine za mirno obrt. Glede na to, da gradnja novih prostostoječih objektov ni dovoljena, Odlok o PUP smiselno dovoljuje le tiste gradbene posege (kot je npr. rekonstrukcija), ki površine za obrt povečujejo v obstoječih objektih.

17. Pravilnosti te razlage tudi ne omajajo tožbene trditve o kombinaciji tega določila z nadomestno gradnjo. Predmet izpodbijanja je prvostopenjska odločba. Prvostopenjski organ je glede na velikost novega poslovnega objekta, ki je v primerjavi z odstranjenim bistveno večji, ocenil, da objekta ni mogoče opredeliti kot nadomestnega, saj objekt nadomesti obstoječega, če po velikosti in namenu od njega bistveno ne odstopa. Tudi če bi šlo za nadomestno gradnjo, pa poseg ne bi bil dopusten, saj tudi nadomestna gradnja predstavlja gradnjo. Sodišče tej razlagi predpisa v celoti sledi. Četudi pojem nadomestne gradnje v Zakonu o graditvi objektov2 ni bil definiran, je tako jasen, da njegova definicija (v zakonu) ni potrebna. Gre za gradnjo, ki po velikosti, namembnosti in ostalih značilnostih nadomešča prejšnjo in ne katerokoli gradnjo, ki je postavljena na mestu porušenega objekta. Da novogradnja predstavlja - gradnjo, pa prav tako izhaja že iz same besede. Ker se je o tem izrekel prvostopenjski organ, drugostopenjski organ pa se je z njegovimi razlogi strinjal, ni bilo potrebno, da bi jih ponavljal. 18. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. Ker dokazi, ki jih stranka navaja v tožbi niso pomembni za pravilno odločitev v zadevi, je sodišče v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

19. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

1 Sodba X Ips 516/2017 z dne 8. 12. 2010 in v njej navedene sodbe 2 Uradni list SRS št. 34-1605/84 in 29-1414/86, Uradni list RS 40/95, 69/94, 29/95, 59/96, 45/99, 42/00, 52/00, 52/00 in 110/02