Jedro

Spremembe, ki pomenijo spremembo lokacijskih pogojev, določenih v osnovnem gradbenem dovoljenju, zahtevajo izdajo novega gradbenega dovoljenja v celoti.

Na drugačno odločitev ne more vplivati niti tožničino sklicevanje na načelo pravnomočnosti iz 158. člena Ustave in na stališče Ustavnega sodišča o tem načelu iz odločbe Up-457/09, saj odločitev o zavrnitvi zahteve za izdajo spremembe gradbenega dovoljenja ne posega v pravnomočno izdano gradbeno dovoljenje oz. v opredelitev velikosti objekta, katerega gradnja je s pravnomočnim gradbenim dovoljenjem dovoljena, in v opredelitev pripadajočega stavbnega zemljišča.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila tožničino zahtevo za spremembo gradbenega dovoljenja št. 351-141/2006/G-07/1 z dne 18. 1. 2007, ki je bilo spremenjeno z odločbo št. 351-43/2007 z dne 25. 4. 2007. Iz obrazložitve izpodbijane zavrnilne odločbe je razvidno, da je upravni organ ugotovil, da gre v obravnavanem primeru za tak obseg in vsebino sprememb, da vplivajo na lokacijske pogoje, zato je presojal, ali so izpolnjeni pogoji za izdajo novega gradbenega dovoljenja po določbah 66. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), med katerimi je tudi skladnost projekta s prostorskim aktom. Ker leži zemljišče obravnavane gradnje na območju prostorske enote Z 8/2, ki je z družbenim planom Občine Izola opredeljeno kot 1. območje kmetijskih zemljišč, je zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja na teh zemljiščih zavrnil, saj po spremembi prvega odstavka 30. člena Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za podeželje Občine Izola (Primorske novice, Uradne objave občin Ilirska Bistrica, Izola, Koper, Piran, Postojna in Sežana, št. 35/89, in Uradne objave Občine Izola, št. 12/03 in 10/12– v nadaljevanju PUP) gradnja novih stavb na kmetijskih površinah ni več dovoljena, z izjemo nadomestnih stavb, na območjih, opredeljenih z VIII. kategorijo zemljišč (prvi odstavek 32. člena PUP). Pojasnil je tudi, da tožničine zahteve ni mogoče obravnavati kot zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja za dozidavo, nadzidavo oz. rekonstrukcijo obstoječega objekta, ker objekt, za katerega je bilo izdano gradbeno dovoljenje, ni zgrajen oz. zanj ni bilo pridobljeno uporabno dovoljenje. Glede na tožničine pripombe je pojasnil tudi, da je območje namenske rabe zemljišč kategorija prostorskega načrtovanja, določitev gradbene parcele v gradbenem dovoljenju pa opredelitev parcele ali njenih delov, na katerih je v skladu s prostorskim aktom izjemoma dovoljeno graditi.

Drugostopenjski organ je tožničino pritožbo zavrnil. Ker z lokacijskega vidika ne gre le za zanemarljive spremembe objekta, temveč za spremembo etažnosti objekta, deloma povečanje tlorisa, spremembo višinskih kot in spremembo oblikovanja objekta, je zavrnil pritožbeni ugovor zoper stališče, da je treba izdati novo gradbeno dovoljenje in preverjati skladnost predloženega projekta s prostorskim aktom. V skladu z 32. členom PUP pa je izven naselij in zaselkov dopustno dograjevanje, prenavljanje in nadomeščanje le objektov, ki so zakonito zgrajeni.

Tožnica se z navedeno odločitvijo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo, v kateri navaja, da je za spremembo gradbenega dovoljenja zaprosila v skladu z odločbo gradbenega inšpektorja in da se vloga nanaša na vsa odstopanja od izdanega gradbenega dovoljenja, ki so bila ugotovljena v inšpekcijskem postopku. Izpodbijane odločitve naj se ne bi dalo preizkusiti, zato ji očita kršitev pravil postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku – v nadaljevanju ZUP) ter 22. in 25. člena Ustave. V tožbi zatrjuje, da ne prvostopenjski ne drugostopenjski upravni organ nista navedla razlogov, zakaj naj bi bila vsebina sprememb gradnje taka, da vpliva na lokacijske pogoje, določene z gradbenim dovoljenjem (in na katere od teh). Meni, da bi izdajo novega gradbenega dovoljenja terjale le spremembe, ki bi bistveno vplivale na lokacijske pogoje, teh pa naj ne bi bilo, zaradi česar naj bi bilo tudi napačno uporabljeno materialno pravo.

Zmotno naj bi bilo tudi stališče upravnih organov, da projekt ni izdelan skladno s prostorskim aktom, saj je zaprosila za spremembo že pravnomočno izdanega gradbenega dovoljenja, v katerem sta opredeljena velikost objekta in pripadajočega stavbnega zemljišča. Zato gre po tožničinem mnenju za zemljišče VIII. kategorije, na katerem so v skladu z 32. členom PUP posegi, ki so predmet spremembe gradbenega dovoljenja, dopustni. V zvezi s tem se sklicuje na načelo pravnomočnosti iz 158. člena Ustave, na odločbo Ustavnega sodišča Up 457/09 z dne 28. 9. 2011 in na opredelitev stavbnega zemljišča v četrtem odstavku 127. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 126/07 – v nadaljevanju ZGO-1B). Meni tudi, da ni razumnega razloga za stališče, po katerem bi bilo dograjevanje, prenavljanje in nadomeščanje dopustno šele po dokončani izgradnji in ne tudi med njo. Stališče upravnih organov, da je mogoče spremembo gradbenega dovoljenja pridobiti le pred izvedbo spremembe, naj bi onemogočalo izvajanje 153. člena ZGO-1, po katerem se investitorja napoti na pridobitev spremembe gradbenega dovoljenja. Tako stališče naj bi bilo tudi arbitrarno in diskriminatorno, zato naj bi kršilo načelo enakosti pred zakonom in načelo pravne države.

V zvezi s spremembami, ki so predmet spremembe gradbenega dovoljenja, tožnica poudarja, da ne poslabšujejo pogojev rabe sosednjih zemljišč in objektov, ne posegajo izven zazidalne parcele in ne spreminjajo namembnosti objekta. Tudi iz iz soglasja Zavoda za varstvo kulturne dediščine z dne 15. 10. 2012 naj bi izhajalo, da spremembe, ki so nastale na objektu in njegovi okolici, ne spreminjajo pogojev, ki so veljali ob izdaji gradbenega dovoljenja. Meni, da je dopustnost spremembe zaradi varstva zasebne lastnine in varstva pridobljenih pravic treba presojati glede na dopustnost posega v času izdaje pravnomočnega gradbenega dovoljenja. Pravilnost stališč, za katera se zavzema, naj bi izhajala tudi iz pravnega mnenja Inštituta za javno upravo pri Pravni fakulteti iz novembra 2012. Kljub temu, da je objekt še v fazi gradnje, naj bi šlo za objekt, kot ga opredeljuje prvi odstavek 2. člena ZGO-1, zato naj bi bilo tudi napačno stališče upravnih organov, da v obravnavanem primeru ni mogoče šteti, da gre za spremembo obstoječega objekta.

Neutemeljeno naj bi bilo stališče organa prve stopnje, da se glede na prvotno gradbeno dovoljenje spreminja gradbena parcela, saj je iz grafičnega dela projekta, na podlagi katerega je bilo izdano gradbeno dovoljenje, razvidno, da poteka gradbena parcela po istih parcelah, kot so opredeljene v projektu za spremembo gradbenega dovoljenja. Ista je tudi površina gradbenih parcel. Neutemeljena naj bi bila stališča o spreminjanju oblike gradbene parcele, odmikov od parcelnih mej, zahtevnosti obravnavane gradnje, etažnosti in namembnosti kleti, za nov podporni zid pa naj bi bilo pridobljeno soglasje Občine Izola.

Sodišču predlaga, naj odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne toženki v ponovno odločanje, toženki pa naloži povrnitev stroškov tega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka na tožbo ni odgovorila.

Tožba ni utemeljena.

Po presoji sodišča je odločitev organa prve stopnje, potrjena z odločitvijo organa druge stopnje, pravilna in zakonita, zato se sodišče sklicuje na razloge odločbe organa prve stopnje, dopolnjene z razlogi organa druge stopnje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Na drugačno odločitev ne morejo vplivati tožbene navedbe, do katerih se sodišče opredeljuje v nadaljevanju.

Po določbah 73. člena ZGO-1 lahko investitor po izdaji pravnomočnega gradbenega dovoljenja, če se projekt za izvedbo tako spremeni, da pomeni to za objekt, ki se gradi oziroma rekonstruira, spremembo pogojev, določenih z gradbenim dovoljenjem in elementov, ki lahko vplivajo na zdravstvene pogoje, okolje, varnost objekta ali spremembo predpisanih bistvenih zahtev, vloži zahtevo za spremembo gradbenega dovoljenja. Nova odločba, ki deloma nadomesti gradbeno dovoljenje, se omeji na predlagane spremembe, če zaradi predlaganih sprememb, ki vplivajo na lokacijske pogoje, ni potrebno izdati novega gradbenega dovoljenja (drugi odstavek 73. člena ZGO-1).

Iz navedene zakonske določbe jasno izhaja, da spremembe, ki pomenijo spremembo lokacijskih pogojev, določenih v osnovnem gradbenem dovoljenju, zahtevajo izdajo novega gradbenega dovoljenja v celoti. Navedeno je razumljivo, saj je treba zaradi vsake spremembe lokacijskih pogojev (npr. odmikov objekta, njegove velikosti in etažnosti) ponovno opraviti presojo, ali je v zadevi med drugim izpolnjen pogoj iz 1. točke prvega odstavka 66. člena ZGO-1, to je, ali je PGD izdelan v skladu s prostorskim aktom. Zato sodišče ne more slediti tožbenemu stališču, po katerem bi bilo novo gradbeno dovoljenje treba izdati le, če bi šlo za večje spremembe, ki bi vplivale na lokacijske pogoje.

Na drugačno odločitev ne more vplivati niti tožbeno sklicevanje na sodbo Upravnega sodišča II U 318/2011 z dne 20. 3. 2012, saj se stališče v njej ne nanaša na lokacijske pogoje, temveč na spremembo drugih pogojev oz. elementov (dobavitelja in tipa naprave).

Kot izhaja iz obrazložitve izpodbijane prvostopenjske odločbe v zadevi ni sporno, je bila z gradbenim dovoljenjem z dne 18. 1. 2007 dovoljena gradnja kmetijsko-gospodarskega objekta. Prav tako ni sporno, da je bilo to gradbeno dovoljenje glede investitorstva spremenjeno z odločbo z dne 25. 4. 2007. Navedeno ugotavlja sodišče tudi po vpogledu v omenjeno gradbeno dovoljenje in njegovo spremembo, ki se nahajata v predloženih upravnih spisih. Prav tako razen parcel, na katere se nanaša že izdano gradbeno dovoljenje, ni sporen obseg sprememb, ki jih v svoji odločbi prvostopenjski organ povzema iz vodilne mape: poleg ostalega tudi izvedba betonskega nadstreška SZ od kleti (4. točka), spremembo strehe iz prvotno predvidene ravne v leseno dvokapno streho SZ od objekta A, SZ od objekta B in na povezovalnem delu med tema objektoma (6. točka), izvedbo dodatnih kletnih prostorov (8., 10., 11. in 12. točka na 4. strani obrazložitve) in izvedbo prizidkov (13. in 14. točka). Iz upravnih spisov izhaja, da so te spremembe navedene v tekstualnem delu vodilne mape priloženega projekta za spremembo gradbenega dovoljenja. Poleg tega med strankama ni sporno, da se spremembe nanašajo tudi na nov oporni zid. Že ti podatki v sporni zadevi kažejo, da gre za gradnjo, ki bistveno spreminja lokacijske pogoje v primerjavi z gradnjo, ki je bila dovoljena z gradbenim dovoljenjem iz leta 2007, saj je objekt večji že zaradi prizidka in dodanih etaž tako po tlorisnih dimenzijah kot tudi po višini, nov oporni zid pa je celo nov objekt (gradbeni inženirski objekt v smislu 1.2. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Lokacijski pogoji se v obravnavanem primeru ne bi spremenili, če bi npr. investitor v objektu spremenil zgolj notranji razpored prostorov. Če gre, tako kot v obravnavanem primeru, za spremembo lokacijskih pogojev, investitorju ni mogoče izdati spremenjenega gradbenega dovoljenja. Ker je torej treba odločati o dovoljenosti izdaje novega gradbenega dovoljenja, je napačno tožbeno stališče, da določbe PUP, ki urejajo gradnjo novega kmetijsko gospodarskega objekta, niso relevantne.

Po navedenem je torej neutemeljen tudi tožbeni očitek o neobrazloženosti izpodbijane odločitve. Kot je bilo že prej povedano, med strankama niso sporne prej navedene spremembe, ki jih prvostopenjski upravni organ našteva na 4. strani obrazložitve svoje odločitve in so povzete iz tekstualnega dela preložene projektne dokumentacije (vodilne mape). Drugostopenjski organ pa je pomanjkljivost obrazložitve prvostopenjskega organa odpravil v skladu s pooblastilom, ki ga ima po tretjem odstavku 248. člena ZUP, s tem, da se je do teh sprememb tudi opredelil s pojasnilom, da so velikost, višina oziroma etažnost objekta lokacijski pogoji, ki jih je treba presojati z vidika prostorskega akta. S tem je po presoji sodišča navedel vsa dejstva in okoliščine, na podlagi katerih je sklepal, da dovoljenja za spremembo gradbenega dovoljenja ni mogoče izdati. Nestrinjanje s stališči upravnega organa, na katerih temelji odločitev, pa ne utemeljuje očitka o neobrazloženosti niti očitka o kršitvah ustavnoprocesnih jamstev, ki jih zagotavljata 22. in 25. člen Ustave.

Zavrnitev izdaje spremembe gradbenega dovoljenja pa ne pomeni, kot to zmotno meni tožnica, da gre za onemogočanje izvajanja 153. člena ZGO-1, saj je v drugem odstavku tega člena izrecno določeno, da se v primeru, če upravni organ zavrne zahtevo za izdajo spremembe gradbenega dovoljenja, odredi odstranitev tistega dela objekta, ki je zgrajen v nasprotju z gradbenim dovoljenjem.

Sodišče tudi ne more slediti tožbenemu stališču, da bi bilo treba uporabiti določbe 32. člena PUP, ki urejajo dograjevanje, prenavljanje in nadomeščanje zakonito zgrajenih stavb. Neutemeljen je namreč tožničin ugovor, da ni razumnega razloga, ki bi utemeljeval možnost dograjevanja, prenavljanja in nadomeščanja že zgrajenih stavb ne bi pa tega dopuščal že med njihovo gradnjo.

Gre namreč za območje, ki je z občinskim prostorskim planom opredeljeno kot območje kmetijskih zemljišč, kar med strankama ni sporno, na kar pa že izdano gradbeno dovoljenje z opredelitvijo pripadajočega stavbnega zemljišča ne vpliva. Iz enakega razloga tudi ne more biti pravno odločilna opredelitev stavbnega zemljišča po četrtem odstavku 127. člena ZGO-1B. Zemljišče, na katerega se nanaša že izdano gradbeno dovoljenje, je namreč na podlagi občinskega prostorskega plana še vedno uvrščeno na območje kmetijskih zemljišč, dejstvo, da tožnica lahko gradi po že izdanem gradbenem dovoljenju, pa samo po sebi še ne pomeni, da je upravičena do pridobitve novega gradbenega dovoljenja. Na območju kmetijskih zemljiščih namreč novogradnje tudi izjemoma niso več dovoljene, zato tudi ni mogoče izdati novega gradbenega dovoljenja za novogradnjo, čeprav je to bilo že enkrat izdano.

Na drugačno odločitev ne more vplivati niti tožničino sklicevanje na načelo pravnomočnosti iz 158. člena Ustave in na stališče Ustavnega sodišča o tem načelu iz odločbe Up-457/09, saj odločitev o zavrnitvi zahteve za izdajo spremembe gradbenega dovoljenja ne posega v pravnomočno izdano gradbeno dovoljenje oz. v opredelitev velikosti objekta, katerega gradnja je s pravnomočnim gradbenim dovoljenjem dovoljena, in v opredelitev pripadajočega stavbnega zemljišča. Tožnica dopustnosti sprememb ne more utemeljiti niti s sklicevanjem na varstvo zasebne lastnine in pridobljenih pravic. Že izdano gradbeno dovoljenje namreč samo po sebi še ne utemeljuje niti izdaje spremembe niti izdaje novega gradbenega dovoljenja. Poleg tega je tudi Ustavno sodišče z odločbo U-I-58/12 z dne 2. 10. 2013 ugotovilo neustavnost določbe prvega odstavka 30. člena PUP, ki je pred spremembo PUP leta 2012 dovoljevala gradnjo na najboljših kmetijskih zemljiščih, pri čemer je tej ugotovitvi določilo učinek odprave, da bi omogočilo odpravo škodljivih posledic teh dovoljenj.

Ustavno sodišče se v navedeni odločbi sklicuje na 71. člen Ustave, po katerem kmetijska zemljišča uživajo posebno varstvo, zaradi česar tudi gradnja novih objektov na njih praviloma ni dopustna. To pomeni, da posega na zemljišča, na katerih že stojijo zakonito zgrajene stavbe, že po naravi stvari ni mogoče primerjati s posegom na kmetijska zemljišča, na katerem takih objektov še ni. Ker torej ne gre za enake položaje, ki bi morali biti enako obravnavani, je neutemeljen tudi očitek o arbitrarni in diskriminatorni uporabi prava in o kršitvi načela enakosti pred zakonom (14. člen Ustave).

Ker na odločitev v zadevi ne morejo vplivati niti ostale tožbene navedbe o tem, da predlagane spremembe ne poslabšujejo pogojev rabe sosednjih nepremičnin, da ne posegajo izven zazidalne parcele in ne spreminjajo namembnosti objekta, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1). Ker v tožbi niso navedena nobena nova dejstva ali dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev v zadevi, je sodišče v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.