Jedro

Obrazložitev mora obsegati vse pravno odločilne razloge, ki so organ vodili k odločitvi. To ne pomeni zgolj pojasnila o minimalnem številu točki, ki ga je treba doseči za uspeh na razpisu, ter navedbe doseženega števila točk, temveč tudi razloge za doseženo število točk. Le če so v odločitvi navedeni ti razlogi, je prijavitelju lahko znano, zakaj ni uspel, in mu je hkrati omogočeno, da te razloge v pravnih sredstvih obrazloženo izpodbija, sodišču pa, da izpodbijano odločitev v obsegu tožbenih navedb preizkusi. Ravno to je bilo po presoji sodišča tožniku z izpodbijanim sklepom, ki v bistvu ne vsebuje drugih razlogov kot potrebno in doseženo število točk, onemogočeno.

Na drugačno presojo neobrazloženosti izpodbijanega sklepa ne vpliva izpodbijanemu sklepu priloženi dokument. Tožnica namreč utemeljeno uveljavlja, da iz izpodbijanega sklepa ni jasno, kaj naj bi bil ta dokument. Sam sklep se namreč na to prilogo ne sklicuje niti na formalni ravni (saj je sploh ne omenja), še manj pa jo pojasnjuje, npr. kot dopolnitev obrazložitve izpodbijanega sklepa. Na naravo priloženega dokumenta je, kot pravilno opozarja tožnica, tudi težko sklepati na podlagi njegove vsebine, saj iz njega ni mogoče povsem jasno razbrati, ali je ocenjevalni list ali povzetek ocenjevalnih listov, kar pa glede na pojasnjeno zahtevo po obrazloženosti odločitve za presojo, da izpodbijanega sklepa ni mogoče preizkusiti, niti ni pomembno. Možnost vpogleda v ocenjevalne liste namreč tako pomanjkljive obrazložitve ne more nadomestiti.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, sklep Slovenskega regionalno razvojnega sklada št. 8020-98/2016-13 z dne 9. 8. 2017 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Toženka je z izpodbijanim sklepom v zadevi Javnega razpisa „...“ (v nadaljevanju javni razpis) zavrnila tožničino vlogo, s katero je na razpis prijavila projekt z nazivom „...“.

2. Iz obrazložitve izhaja, da je odločba izdana v ponovnem postopku, v katerem je toženka tožnici omogočila dopolnitev vloge. Vloga je po merilih za ocenjevanje projektov pridobila skupno povprečno število 60,5 točk od skupnih 100 možnih. Navaja še, da je s tem dosegla minimalni prag 45 točk, vendar pa so v Zahodni kohezijski regiji razpisana sredstva zadoščala za sofinanciranje celotne višine zaprošenih nepovratnih sredstev za projekte, ki so dosegli skupno vsaj 64 točk. Tožničina vloga je bila zato na podlagi predloga komisije zavrnjena.

3. Tožnica se z izpodbijanim sklepom ne strinja in zoper njega vlaga tožbo. Sodišču predlaga, naj zaradi nepravilne uporabe materialnega prava ter nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja ugotovi, da je izpodbijani akt nezakonit in ga spremeni tako, da se tožničina vloga kot veljavna in utemeljena sprejme, tožnici pa omogoči sklenitev pogodbe o sofinanciranju in ji prizna vsa upravičenja, ki iz tega izhajajo. Podrejeno predlaga, naj se toženki naloži izplačilo denarne protivrednosti iz naslova vseh upravičenj, do katerih je upravičena v primeru sklenitve pogodbe, v znesku 294.099,00 EUR neto z zamudni obrestmi od pravnomočnosti odločbe.

4. Navaja, da ji toženka do izteka zakonskega roka za vložitev tožbe kljub pisni zahtevi ni omogočila vpogleda v njeno razpisno dokumentacijo ter dokumentacijo vseh prejemnikov sredstev v okviru tega javnega razpisa, s čimer ji je onemogočila obrambo njenih pravic v postopku. Opozarja, da je bila gleda na dosedanji potek postopka njena vloga ocenjena kasneje kot vloge ostalih vlagateljev, in izraža dvom v verodostojnost komisije oziroma ocenjevalcev. Posebej izpostavlja nejasnost glede tega, na kakšen način so bili ocenjevalci v času, ko so ocenjevali njeno vlogo, seznanjeni z rezultati celotnega razpisa in ostalih vlagateljev. Navaja, da je izpodbijanemu sklepu priložena priloga brez naslova, za katero ni jasno, ali gre za ocenjevalni list ali za povzetek ocenjevalnih listov. Ob pridržku pravice, da bo po prejemu dejanskih ocenjevalnih listov dopolnila svoje navedbe, navaja razloge, s katerimi ugovarja prejetim ocenam pri merilih št. 2, 3, 4, 5, 6, 9 in 14, kot izhajajo iz navedenega dokumenta.

5. Toženka v odgovoru tožbi nasprotuje. V njem med drugim pojasnjuje namen razpisa in potek postopka ter trdi, da je bil tožnici do vložitve odgovora na tožbo omogočen vpogled v dokumentacijo, ki se nanaša na obravnavanje njene vloge, ne pa tudi v dokumentacijo, ki so jo prijavitelji označili za poslovno skrivnost, v zvezi s čemer bo v nadaljevanju ravnala v skladu z odločbo informacijske pooblaščenke. Pojasnjuje še postopek izbire ocenjevalcev in svoje stališče glede tožbenih ugovorov v zvezi z ocenami pri merilih št. 2, 3, 4, 5, 6, 9 in 14. 6. Tožeča stranka je 13. 12. 2017 vložila zahtevo za predložitev listin, v kateri sodišču predlaga, naj na podlagi 227. in 228. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) naloži predložitev listin javnega razpisa o skupni višini sredstev, ki so bila na razpolago za razdelitev v javnem razpisu, znesek sredstev, ki so bila na razpolago za razdelitev na dan 30. 5. 2017 in 30. 11. 2017, seznam vseh prejemnikov sredstev skupaj s prejetim zneskom in zahtevani višini sredstev ter določene listine v zvezi z vlogami posameznih prejemnikov sredstev in v zvezi s postopkom ocenjevanja vlog.

7. Navaja, da ne razpolaga z dokumentacijo, ki bi ji omogočila preveritev pravilnosti toženkine odločitve, zlasti pravilne in konsistentne uporabe predpisanih kriterijev iz razpisne dokumentacije pri vseh vlogah, na podlagi katerih so prejemniki pridobili sredstva v tem razpisu, zaradi česar ne more opraviti primerjave ocene svojega projekta z ocenami drugih projektov ter sodišču izkazati popolnega dejanskega stanja, kot ga zatrjuje v tožbi. Navaja, da je 19. 9. 2017 vpogledala v prvi del dokumentacije, to je v svojo vlogo, vključno z listi za ocenjevanje, ni ji pa bil omogočen vpogled v preostalo zahtevano dokumentacijo, česar toženka ni obrazložila. Trdi, da je toženka nato njeno vlogo obravnavala po Zakonu o dostopu do informacij javnega značaja (v nadaljevanju ZDIJZ) in izdala odločbo o delnem dostopu, zoper katero se je pritožila.

8. Glede na navedeno podaja zahtevo za predložitev celotne manjkajoče dokumentacije po navedenih določbah ZPP, saj bo le na podlagi vse dokumentacije mogoče preveriti, kako je potekalo ocenjevanje in obravnava njene vloge in vlog prejemnikov sredstev ter ali je toženka kriterije uporabila dosledno in ne v tožničino škodo, to pa bo lahko storila le s primerjavo ocen svojega projekta z ocenami projektov drugih. Ob tem navaja še, da je bila zaradi predhodnega upravnega spora njena vloga ocenjena kasneje kot vloge prejemnikov sredstev in da je nenavadno, da sta obe oceni njene vloge identični, v zvezi s čimer trdi, da je prišlo do usklajevanja med ocenjevalci in toženo stranko z namenom, da se ji prepreči pridobitev sredstev.

9. Toženka v odgovoru na navedeno vlogo navaja, da je tožničina zahteva za predložitev listin samostojno pravno sredstvo zoper njeno odločbo z dne 6. 11. 2017 ter da je podana bodisi listispendenca bodisi pomanjkanje predpostavke dokončnosti odločbe, zoper katero tožnica uveljavlja sodno zaščito. Meni, da v tem primeru ne pridejo v poštev določbe 227. in 228. člena ZPP. Trdi da so tožničini očitki neutemeljeni in brez podlage v dokumentaciji ter da ji je že omogočila vpogled v dokumentacijo, ki se nanaša na listine javnega razpisa, seznam prejemnikov sredstev ter izkaz sredstev, ki so v okviru tega razpisa na razpolago, odgovorila je tudi na tožničine zahteve po posredovanju sklepa o imenovanju komisije in ostale podatke v zvezi s tem. Ni pa tožnici omogočila vpogleda v dokumentacijo posameznih prejemnikov, saj so ti (razen enega) predloženo dokumentacijo označili za poslovno skrivnost. 10. Toženka je v zvezi z pozivom sodišča, naj navede vso dokumentacijo, v katero je bil tožnici na podlagi njenih zahtev z dne 30. 8. 2017 in 8. 9. 2017 omogočen vpogled in kdaj je bil ta vpogled omogočen, ter v katero dokumentacijo ji vpogled ni bil omogočen in zakaj, sodišču 7. 10. 2019 sporočila, da je bil tožnici 20. 11. 2018 omogočen vpogled v ocenjevalne liste, 14. 5. 2019 pa v dokumentacijo, navedeno v določbi Informacijskega pooblaščenca z dne 15. 3. 2019 ter da ji je bil vpogled v to dokumentacijo prej onemogočen zaradi oznak poslovne skrivnosti.

11. Tožba je utemeljena.

12. Predmet obravnavane zadeve je odločitev o zavrnitvi tožničine vloge na javnem razpisu „...“.

13. Z navedbami o tem, da ni jasno, kaj naj bi bil dokument, ki je bil priložen izpodbijanemu sklepu (ocenjevalni list ali povzetek ocenjevalnih listov), ter da ji je bilo zaradi preprečitve vpogleda v ocenjevalne liste onemogočeno, da se izjavi o vseh pravno odločilnih dejstvih, tožnica v bistvu uveljavlja, da izpodbijanega sklepa ni mogoče preizkusiti.

14. Sodišče je v svoji sodni praksi že večkrat poudarilo, da so postopki sofinanciranja iz javnih sredstev na podlagi javnega razpisa, za kar gre tudi v obravnavanem primeru, specifičen tip upravnega spora. Odločanje na podlagi javnega razpisa namreč nima značaja upravne zadeve po 2. členu ZUP, temveč gre za odločanje o „drugi javnopravni stvari“. To predvsem pomeni, da se pri odločanju o taki stvari določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) uporabljajo smiselno in kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom. Po stališču sodne prakse je zato presoja zakonitosti dodeljevanja finančnih sredstev glede materialnopravnih in procesnih vprašanj stroga, pri strokovnotehničnih vprašanjih pa zadržana v tem smislu, da se sodišče ne spušča v presojo, ali gre za bolj ali manj upravičeno oziroma primerno odločitev. Tudi izpolnjevanje razpisnih kriterijev sodišče presoja zadržano in se ne spušča v primernost strokovne presoje tistih kriterijev, ki po naravi stvari ne omogočajo izključno objektivnega vrednotenja (prim. sodbe tega sodišča I U 1162/2016 z dne 21. 3. 2017, I U 506/2016 z dne 9. 5. 2017, I U 508/2016 z dne 24. 5. 2018)

15. Opisana zadržana presoja sodišča toženke ne odvezuje, da svoje odločitve ne obrazloži na nivoju, ki omogoča preizkus tistih ključnih razlogov, ki so vplivali na njeno odločitev. To ji za primer, kakršen je obravnavani, nalagajo tudi specialni predpisi, ki urejajo obravnavano materijo.

16. Zakon o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (v nadaljevanju ZSRR-2) v prvem odstavku 10. člena določa, da toženka sredstva dodeljuje po postopku dodelitve sredstev, določenem s predpisi, ki urejajo dodeljevanje sredstev iz državnega proračuna. V skladu s 106.l členom Zakona o javnih financah (ZJF) je ta predpis Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (v nadaljevanju Pravilnik), ki v prvem odstavku 226. člena in 227. členu določa, da mora biti odločitev o dodelitvi kakor tudi o nedodelitvi sredstev obrazložena. Tudi Uredba o postopku, merilih in načinih dodeljevanja sredstev za spodbujanje razvojnih programov in prednostnih nalog (v nadaljevanju Uredba), na katero se izrecno sklicuje konkreten javni razpis, v prvem odstavku 12. člena določa, da predstojnik neposrednega uporabnika državnega oziroma občinskega proračuna ali oseba, ki jo je ta pooblastil za sprejetje odločitve o dodelitvi sredstev, na podlagi predloga komisije sprejme odločitev o dodelitvi sredstev, ki jo mora obrazložiti in navesti ugotovitve ter razloge zanjo.

17. Zahteva po obrazloženosti upravnega akta je namenjena varstvu procesnih garancij iz 22. člena Ustave RS, pa tudi zagotavljanju ustavnih pravic do učinkovitega pravnega sredstva in sodnega varstva iz 23. in 25. člena Ustave RS. Obrazložitev mora zato tudi v primeru, kakršen je obravnavani, obsegati vse pravno odločilne razloge, ki so organ vodili k odločitvi. To pa ne pomeni zgolj pojasnila o minimalnem številu točki, ki ga je treba doseči za uspeh na razpisu, ter navedbe doseženega števila točk, temveč tudi razloge za doseženo število točk. Le če so v odločitvi navedeni ti razlogi, je prijavitelju lahko znano, zakaj ni uspel, in mu je hkrati omogočeno, da te razloge v pravnih sredstvih obrazloženo izpodbija, sodišču pa, da izpodbijano odločitev v obsegu tožbenih navedb preizkusi. Ravno to pa je bilo po presoji sodišča tožniku z izpodbijanim sklepom, ki v bistvu ne vsebuje drugih razlogov kot potrebno in doseženo število točk, onemogočeno.

18. Na drugačno presojo neobrazloženosti izpodbijanega sklepa ne vpliva izpodbijanemu sklepu priloženi dokument. Tožnica namreč utemeljeno uveljavlja, da iz izpodbijanega sklepa ni jasno, kaj naj bi bil ta dokument. Sam sklep se namreč na to prilogo ne sklicuje niti na formalni ravni (saj je sploh ne omenja), še manj pa jo pojasnjuje, npr. kot dopolnitev obrazložitve izpodbijanega sklepa. Na naravo priloženega dokumenta je, kot pravilno opozarja tožnica, tudi težko sklepati na podlagi njegove vsebine, saj iz njega ni mogoče povsem jasno razbrati, ali je ocenjevalni list ali povzetek ocenjevalnih listov, kar pa glede na pojasnjeno zahtevo po obrazloženosti odločitve za presojo, da izpodbijanega sklepa ni mogoče preizkusiti, niti ni pomembno. Možnost vpogleda v ocenjevalne liste namreč tako pomanjkljive obrazložitve ne more nadomestiti (prim. sodbo I U 8/2012 z dne 10. 7. 2012 in I U 623/2014 z dne 14. 10. 2014). Zato tudi ni pomembno, da je bil tožnici (šele) po vložitvi tožbe omogočen vpogled v ocenjevalne liste, saj s tem navedena pomanjkljivost ni bila odpravljena. Nepomembno je tudi, da glede na določbe 5. točke javnega razpisa postopek vodi strokovna komisija, ki med pozitivno ocenjenimi vlogami poda predlog za sofinanciranje po vrstnem redu glede na skupno število dobljenih točk (pri čemer je vsaka vloga ocenjena s strani dveh ocenjevalcev, upošteva pa se povprečje teh ocen). Skladno z navedeno določbo 12. člena Uredbe, kakor tudi 226. in 227. člena Pravilnika, 17. člena Splošnih pogojev poslovanja toženke ter II.9. točke razpisne dokumentacije (kaj drugega pa ne izhaja niti iz konkretnega javnega razpisa) namreč odločitev o stvari sprejeme toženka oziroma njen predstojnik, ki pa je, kot že rečeno, skladno z navedenimi določbami Uredbe in Pravilnika svojo odločitev dolžan obrazložiti. Da bi izpodbijanemu sklepu priložen dokument lahko pomenil tako obrazložitev, pa kot rečeno, iz sklepa ne izhaja. Ker tudi odgovor na tožbo ne more nadomestiti manjkajočih razlogov izpodbijanega akta, na drugačno presojo o neobrazloženosti izpodbijane odločbe ne vplivajo niti v njem navedeni toženkini razlogi za oceno po posameznih merilih.

19. Ker navedeno pomeni, da je v tem primeru podana bistvena kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) izpodbijani sklep odpravilo in zadevo vrnilo toženki v ponoven postopek. Sodišče se pri tem ni spuščalo v presojo ostalih tožbenih navedb, saj to za odločitev ni bilo potrebno. Odločilo je brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe in predloženih upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

20. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo, je ugodilo tudi stroškovnemu tožničinem zahtevku, ki je na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Zadeva je bila rešena na seji in tožnico je v postopku zastopala odvetniška družba, zato je po drugem odstavku 3. člena Pravilnika upravičena do povračila stroškov v višini 285,00 EUR, ob upoštevanju 22% DDV pa je upravičena do povračila stroškov postopka v skupni višini 347,70 EUR. Toženka je stroške dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).