Jedro

Ob dejstvih izvajanja javnih storitev na področju prevoza blaga z železnico s strani tožnika in vezanosti izvajanja teh storitev na obstoj ter predpisane pogoje delovanja omrežja (Program omrežja Republike Slovenije) je mogoče zaključevati, da tožnik opravlja storitve na področju tovornega prometa z železnico v smislu prvega in drugega odstavka 7. člena ZJNVETPS. Ugotovitev o izvajanju železniških prevozov v skladu s pogoji Programa omrežja Republike Slovenije pa ob tem, ko je bilo ugotovljeno tudi ter niti ni sporno, da tožnik šteje za javno podjetje, predstavlja podlago za zaključek o izpolnjenih obeh kumulativno določenih pogojih, glede na katera tožnik po določbah ZJNVETPS šteje za naročnika za dejavnost na področju tovornega prevoza z železnico (1. točka petega odstavka 3. člena ZJNVETPS).

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo je Ministrstvo za finance (v nadaljevanju prvostopenjski organ) odločilo: (1) da tožnik ni naročnik po določbah Zakona o javnem naročanju (v nadaljevanju ZJN-2), (2) da tožnik je naročnik po določbah Zakona o javnem naročanju na vodnem, energetskem, transportnem področju in področju poštnih storitev (v nadaljevanju ZJNVETPS) ter ugotovilo (3) da stroški postopka niso nastali. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je bil postopek začet na zahtevo tožnika, ki je menil, da ne izpolnjuje pogojev za status naročnika niti po ZJN-2 niti ZJNVETPS. V ugotovitvenem postopku je organ vpogledal v dopisa tožnika z dne 22. 4. 2010 in 10. 5. 2013 s prilogami, v njegov akt o ustanovitvi, izpis iz sodnega/poslovnega registra z dne 7. 5. 2013 ter v letno poročilo za leto 2011. Pri tem je ugotovil, da tožnik ne izpolnjuje pogojev za status naročnika po 3. členu ZJN-2, saj ne izpolnjuje pogoja iz točke a) drugega odstavka 3. člena ZJN-2, ker opravlja dejavnosti, ki imajo poslovni značaj ter ne dejavnosti v splošnem interesu (kar je eden od kumulativno določenih pogojev za status naročnika po ZJN-2). Organ pa je nato presodil, da tožnik izpolnjuje pogoje za status naročnika po 3. členu ZJNVETPS, in sicer po 1. točki petega odstavka 3. člena ZJNVETPS, ker opravlja dejavnosti iz prvega odstavka 7. člena ZJNVETPS, in sicer dejavnosti v zvezi s storitvami na področju železniškega tovornega prometa, to je prevozne storitve v notranjem in mednarodnem tovornem prometu po železnici. Tožnik namreč opravlja dejavnosti v zvezi s storitvami na področju železniškega tovornega prometa v skladu s pogoji delovanja omrežja, to je po Programu omrežja, v katerem so predstavljane splošne značilnosti javne železniške infrastrukture Republike Slovenije ter pogoji in omejitve, ki se nanašajo na njeno uporabo; program omrežja natančno opredeljuje pravila, roke, merila in postopke za dodeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti in za zaračunavanje uporabnine za dostop na javno železniško infrastrukturo. A. d.o.o., ki opravljajo naloge upravljalca javne železniške infrastrukture, objavljajo Program omrežja Republike Slovenije, ki je pripravljen v skladu z Zakonom o železniškem prometu (v nadaljevanju ZZeIP), Uredbo o dodeljevanju vlakovnih poti in uporabnini na javni železniški infrastrukturi ter direktivami Evropske unije (prvi odstavek 7. člena ZJNVETPS).

Vlada Republike Slovenije (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 18. 12. 2013 zavrnila pritožbo tožnika zoper izpodbijano prvostopenjsko odločbo.

Tožnik vlaga tožbo zaradi nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in nepravilne uporabe materialnega zakona in sicer določb ZJNVETPS ter ZZeIP. Določbe akta o ustanovitvi tožnika, iz katerih izhaja, da izvaja prevozne storitve v notranjosti in mednarodnem tovornem prometu po železnici, ne morejo biti podlaga za ugotovitev, da tožnik opravlja storitve na področju transporta po določbi 7. člena ZJNVETPS; to ne glede na to, da navedene storitve izvaja v skladu s pogoji delovanja omrežja, opredeljenimi v Programu omrežja. Tožnik v nadaljevanju navaja, da je organ zagrešil absolutno bistveno kršitev pravil postopka, saj tožniku v postopku ni dal možnosti izjave (9. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP); to pa predstavlja tudi kršitev ustavne pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave. Iz izpodbijane odločbe pa po mnenju tožnika tudi ni razvidno, katero izmed konkretno določenih dejavnosti transporta po 7. členu ZJNVETPS naj bi tožnik opravljal. Ni jasno, ali dejavnost prevoza blaga v notranjem in mednarodnem železniškem prometu pomeni dejavnost v zvezi z zagotavljanjem omrežja (uporabo fizičnega omrežja) ali dejavnosti v zvezi z delovanjem omrežja (upravljanje omrežja), ki zagotavljajo izvajanje javne storitve na področju prevoza z železnico. Tožnik se dalje sklicuje na določbe ZZeIP, in sicer 6. in 11. člena ter navaja, da ta zakon določa dve obvezni gospodarski javni službi na področju železniškega prometa, in sicer gospodarsko javno službo prevoza potnikov v notranjem in čezmejnem regijskem železniškem prometu ter gospodarsko javno službo vzdrževanja javne železniške infrastrukture ter vodenja železniškega prometa. Navaja, da je ob upoštevanju najbolj široke možne razlaga 7. člena ZJNVETPS očitno, da tožnik ne izvaja nobene od navedenih dejavnosti – ne upravlja omrežja (to opravlja B. d.o.o.), niti fizično ne uporablja omrežja za zagotavljanje javne storitve na področju železnice (to opravlja C. d.o.o.). Po ožji razlagi prvega odstavka 7. člena ZJNVETPS, da je s storitvami na področju transporta mogoče razumeti vse, kar je v zvezi z javno železniško infrastrukturo, torej samo dejavnosti v zvezi z zagotavljanjem ali delovanjem omrežij, ki zagotavljajo izvajanje javne storitve na področju prevoza z železnico, je tožnik prevoznik in zanesljivo ne upravljavec javne železniške infrastrukture. Tožnik navaja, da je že v vlogi organu pojasnil ter za to predložil dokaze, da je bil tožnik ustanovljen za izvajanje dejavnosti prevoza blaga v notranjem in mednarodnem železniškem prometu izključno za poslovni namen in ne kot obvezna javna gospodarska služba. Tožnik izvaja svojo dejavnost prosto na trgu v pogojih proste konkurence, enako kot družbi, navedeni v izpodbijani odločbi, D. in E. d.o.o., ki nista javna naročnika po določbi 7. člena ZJNVETPS. Izvajanje železniških prevozov v skladu s pogoji, določenimi v Programu omrežja, ki ga sprejme upravljavec javne železniške infrastrukture, ni okoliščina, ki bi kakorkoli vplivala na ugotovitev izpolnjevanja pogojev za naročnika po 7. členu ZJNVETPS. Zato je razlogovanje organa v izpodbijani odločbi v tej smeri irelevantno. Tožnik dalje navaja, da vsak prevoznik, ki izpolnjuje z ZZeIP določene pogoje za vožnjo po progah v Republiki Sloveniji, izvaja železniške prevoze v skladu z vsakokrat veljavnim Programom omrežja, ki je akt upravljalca javne železniške infrastrukture. V 12. točki 2. člena ZZeIP je določeno, da program omrežja pomeni podrobno obrazložitev splošnih pravil, rokov, postopkov in meril v zvezi z ureditvijo zaračunavanja in dodeljevanja infrastrukturnih zmogljivosti, da vsebuje tudi dodatne informacije, potrebne za vložitev prošnje za dodelitev infrastrukturnih zmogljivosti, kot so na primer informacije o infrastrukturnih zmogljivostih javne železniške infrastrukture ter možnih dodatkih in pomožnih storitvah. Nihče in neodvisno od tega, ali je ali ni javni naročnik po določbah ZJNVETPS, če ne izpolnjuje prej navedenih zahtev, ne more izvajati železniških prevozov po Programu omrežja. Ker tožnik ne opravlja nobene izmed dejavnosti, določenih v 7. členu ZJNVETPS, je ugotovitev v izpodbijani odločbi, da je tožnik javno podjetje, nepomembna. Definicija javnega podjetja po ZJNVETPS pa je stvar pravilne uporabe materialnega prava, na katero mora drugostopni organ pri pritožbeni presoji paziti po uradni dolžnosti; ker se odločba drugostopenjskega organa do navedenega ne opredeli, in je torej v tem delu neobrazložena, je posledično tudi nezakonita. Za zagotovitev ustavne pravice do poštenega postopka kot tudi za zagotovitev zaupanja v sodstvo (tudi v upravo) je velikega pomena, da stranka, tudi če njenemu zahtevku ali pravnemu sredstvu ni ugodeno, lahko spozna, da se je organ z njenimi argumenti seznanil in jih obravnaval, ne pa da jih je morda enostavno prezrl. Ustrezna obrazložitev pa je hkrati tudi pogoj za preizkus odločitve. Organom nalaga obveznost, da navedejo razloge za svojo odločitev, tudi 6. člen EKČP, na katerega se v svojih odločitvah pogosto sklicuje tudi Evropsko sodišče za človekove pravice. V zvezi z zatrjevanjem kršitve obrazložitve odločbe, se tožnik sklicuje tudi na odločbi Ustavnega sodišča v zadevah Up-1273/09 in Up-147/09. Tožnik sodišču predlaga, naj odločbi organov obeh stopenj odpravi, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka.

Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe ter nanje argumentirano odgovori, sodišču pa predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Tožba ni utemeljena.

Sodišče uvodoma ugotavlja, da tožnik v tožbi navaja, da vlaga tožbo zaradi odprave prvostopenjske odločbe. Glede na to in ker po 2. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, in ki so v smislu drugega odstavka tega člena upravne odločbe, s katerimi je odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta – to pa je v predmetni zadevi prvostopenjska odločba – je sodišče štelo, da tožnik izpodbija le prvostopenjsko odločbo, čeprav je v tožbenem predlogu predlagal odpravo tudi drugostopenjskega akta. Tudi kolikor tožnik v tožbi podaja tožbene navedbe o nepravilnostih, ki naj bi jih zagrešil drugostopenjski organ in zaradi katerih je po njegovem mnenju drugostopenjska odločba nezakonita, namreč glede na prej citirane določbe 2. člena ZUS-1 sodišče presoja (le) zakonitost dokončne odločbe, s katero je odločeno o pravici, obveznosti in pravni koristi (kot že navedeno je v obravnavanem primeru to prvostopenjska odločba) ter v zvezi s to odločbo uveljavljane tožbene ugovore. S sodbo se po povedanem ne more meritorno odločiti o zakonitosti odločbe, s katero je zavrnjena pritožba zoper prvostopenjsko odločbo (kot je v obravnavani zadevi drugostopenjska odločba).

Z izpodbijano prvostopenjsko odločbo je v delu izreka, ki je (glede na smisel) izpodbijan, odločeno, da je tožnik naročnik po ZJNVETPS za dejavnost na področju tovornega prevoza z železnico. Odločitev je oprta na določbo 1. točke petega odstavka 3. člena ZJNVETPS, po kateri se ta zakon uporablja za naročnike, ki so javni naročniki ali javna podjetja in opravljajo eno od dejavnosti iz 5. do 9. člena tega zakona. Ali je pravilno ugotovljeno, da tožnik opravlja dejavnost iz 7. člena ZJNVETPS (ki določa storitve na področju transporta), je v obravnavani zadevi sporno.

Po prvem odstavku 7. člena ZJNVETPS se ta zakon uporablja za dejavnosti v zvezi z zagotavljanjem ali delovanjem omrežij, ki zagotavljajo izvajanje javne storitve na področju prevoza z železnico, avtomatiziranimi sistemi, tramvajem, trolejbusom, avtobusom ali žičnico. Po drugem odstavku tega člena omrežje pri transportnih storitvah obstaja, kadar se storitev opravlja v skladu s pogoji delovanja omrežja, ki jih predpiše pristojni organ Republike Slovenije, na primer pogoji glede stanja poti, ki se bo oskrbovala, zagotavljanje zmogljivosti, ki bodo na voljo, ali pogostnosti storitve.

Prvostopenjski organ je v izpodbijani odločbi razlogoval, da tožnik opravlja dejavnosti v zvezi s storitvami na področju železniškega tovornega prometa, in sicer prevozne storitve v notranjem in mednarodnem tovornem prometu po železnici, in da te dejavnosti opravlja v skladu s pogoji delovanja omrežja, to je po Programu omrežja Republike Slovenije, ki ga objavi upravljavec javne železniške infrastrukture ter je izdelan v skladu z ZZeIP, Uredbo o dodeljevanju vlakovnih poti in uporabnini na javni železniški infrastrukturi ter direktivami UE. Ugotovitve o tem, da tožnik opravlja prevozne storitve v notranjem in mednarodnem tovornem prometu po železnici ter da jih opravlja v skladu s Programom omrežja, sicer niso sporne, vendar pa tožnik meni, da ne zadostujejo za zaključek, da tožnik opravlja dejavnost iz 7. člena ZJNVETPS (ki je podlaga ugotovitvi, da je naročnik po navedenem zakonu), ker organ ni določno opredelil, ali tožnik opravlja dejavnosti v zvezi z zagotavljanjem ali delovanjem omrežij (v smislu prvega odstavka 7. člena ZJNVETPS) ter ker se po določbah ZZeIP kot gospodarska javna služba na področju železniškega prometa ne šteje prevoz blaga. Po presoji sodišča pa so tožbene navedbe neutemeljene. Sodišče se z organom strinja, da je ob dejstvih izvajanja javnih storitev na področju prevoza blaga z železnico s strani tožnika in vezanosti izvajanja teh storitev na obstoj ter predpisane pogoje delovanja omrežja (Program omrežja) – in ki tudi nista sporni - mogoče zaključevati, da tožnik opravlja storitve na področju tovornega prometa z železnico v smislu prvega in drugega odstavka 7. člena ZJNVETPS (kar pomeni, da sodišče v celoti sprejema razlago navedenih zakonskih določb v pomenu, kot jih je organ pri odločanju uporabil). Iz navedenih zakonskih določb pa tudi ne izhaja, da obsegajo zahtevo po opravljanju javne storitve na področju prevoza z železnico kot gospodarske javne službe. Zato se tožnik brez podlage sklicuje na 6. člen ZZeIP, ki se nanaša le na prevoz potnikov, in za katerega se tam navaja, da ga zagotavlja država kot obvezno gospodarsko javno službo, ter zgrešeno zatrjuje, da dejavnosti prevoza blaga v notranjem in mednarodnem železniškem prometu ne opravlja kot obvezne gospodarske javne službe. Za prevozne storitve v železniškem prometu pa ZZeIP sicer določa, da se opravljajo kot javni prevoz, ki je prevoz potnikov ali blaga in ki je pod enakimi pogoji dostopen vsakomur ter ki ga prevoznik opravlja na podlagi sklenjene pogodbe o prevozu, ter (zgolj še) kot prevoz za lastne potrebe (3. člen). Ugotovitev o izvajanju železniških prevozov (ki po citirani zakonski določbi štejejo za javne prevoze) v skladu s pogoji Programa omrežja pa ob tem, ko je bilo ugotovljeno tudi ter niti ni sporno, da tožnik šteje za javno podjetje (tožnik ne ugovarja ugotovitvam organa, da izpolnjuje pogoje za položaj javnega podjetja po 10. točki 2. člena ZJNVETPS), predstavlja podlago za zaključek o izpolnjenih obeh kumulativno določenih pogojih, glede na katera tožnik po določbah ZJNVETPS šteje za naročnika za dejavnost na področju tovornega prevoza z železnico (1. točka petega odstavka 3. člena ZJNVETPS).

Po presoji sodišča je neutemeljen tudi tožbeni ugovor, da tožniku v postopku ni bila dana možnost izjave (9. člen ZUP – načelo zaslišanja stranke). Organ se je v postopku oprl, kot iz izpodbijane odločbe izhaja, na dejstva in dokaze, ki jih je predložil sam tožnik, na organu znana (javno objavljena) dejstva ter na uradne podatke. V takem primeru pa so po določbah prvega odstavka 144. člena ZUP (1. in 2. točka) izpolnjeni pogoji za vodenje skrajšanega postopka; v takih postopkih pa stranke ni potrebno zaslišati (tretji odstavek 144. člena ZUP). Enako odgovarja tudi toženka v odgovoru na tožbo. Tako s tem v zvezi tožniku tudi ni bila kršena ustavna pravica enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave, kot očita.

Na tožbene navedbe, v katerih tožnik poudarja pomen obrazloženosti odločbe, pa sodišče odgovarja, da kolikor očita neobrazloženost in kot posledico nezakonitost drugostopenjski odločbi, da je navedlo že v 6. točki obrazložitve te sodbe, da s to odločbo, ker z njo ni bilo odločeno o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, pač pa o zavrnitvi pritožbe, v smislu 2. člena ZUIS-1 ni poseženo v tožnikov pravni položaj ter o njej sodišče meritorno ne more odločati. Če pa se navedbe nanašajo na prvostopenjsko odločbo, jih sodišče zavrača kot neutemeljene, saj je po njegovi presoji ta odločba obrazložena z zadostnimi pravnimi in dejanskimi razlogi za odločitev (v smislu zahtev 214. člena ZUP), glede na katere je tudi mogoč preizkus materialne zakonitosti izpodbijane odločbe ter glede na katere tožnik lahko spozna, da ne gre za samovoljno odločitev ter lahko učinkovito uveljavlja pravna sredstva. Glede na to sodišče kot neutemeljene presoja tudi vse tožbene očitke, v katerih se tožnik sklicuje na pravne določbe, ki strankam zagotavljajo pravico do poštenega postopka (6. člen EKČP, 22. člen Ustave RS), in ki naj v obravnavanem primeru, kot razume sodišče – glede na obrazloženost odločitve - ne bile spoštovane. Tožnik pa se tudi ne more z uspehom sklicevati na odločbi Ustavnega sodišča Up-1273/09 in Up-147/09, v katerih je to ugotovilo kršitve ustavnih pravic zaradi nezadostne obrazloženosti odločitev, kajti glede na zapletenost v dejanskem in pravnem pogledu zaradi dotedanjega večstopenjskega in ponovljenega odločanja z vsebinsko različnimi odločitvami sta navedeni zadevi z obravnavano v tem upravnem sporu neprimerljivi.

Ker je sodišče ugotovilo, da je bil postopek za izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

O stroških postopka pa je sodišče odločilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, kadar sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.