9. 7. 2004

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobud Sindikata državnih in družbenih organov Slovenije, Republiškega odbora sindikata, Ljubljana, ki ga zastopa sekretar Drago Ščernjavič, Policijskega sindikata Slovenije, ki ga zastopa Drago Berden, odvetnik v Mariboru, ter pobudnikov Simone Žnidar iz Radovljice in drugih, na seji dne 9. julija 2004

sklenilo:

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 193. člena Zakona o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 56/02) se zavrne.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Sindikata državnih in družbenih organov izpodbija 193. člen Zakona o javnih uslužbencih (v nadaljevanju ZJU), v skladu s katerim morajo uradniki, glede katerih ni mogoče šteti, da izpolnjujejo pogoj glede strokovnega izpita, do 28. 6. 2005 opraviti strokovni izpit, ker jim sicer preneha delovno razmerje. Menijo, da izpodbijana ureditev posega v pridobljene pravice zaposlenih iz delovnega razmerja, za katere ob sklenitvi delovnega razmerja ta pogoj ni veljal. Z naknadno določitvijo omenjenega pogoja naj bi bila ogrožena njihova obstoj in pravna varnost. Zatrjuje kršitev 155. člena Ustave.

2.Smiselno enako pobudo vlagajo tudi Policijski sindikat Slovenije in pobudniki Simona Žnidar ter drugi. Slednji izrecno zatrjujejo tudi kršitev 2. člena Ustave. Menijo tudi, da izpodbijana določba s tem, ko pod določenimi pogoji šteje, da pogoj glede strokovnega izpita izpolnjujejo uradniki z najmanj petimi leti službene dobe, diskriminira zaposlene, ki imajo več let delovne dobe, vendar ne službene dobe, v primerjavi s tistimi s službeno dobo. S tem naj bi bil kršen 14. člen Ustave. Posledično zatrjujejo tudi kršitev 153. člen Ustave, ki predpisuje usklajenost nižjih pravnih aktov z Ustavo.

B. - I.

3.Ustavno sodišče je pobude zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo.

4.Vlogi Sindikata državnih in družbenih organov Slovenije in Policijskega sindikata Slovenije je Ustavno sodišče obravnavalo kot pobudi, čeprav sta ju pobudnika naslovila kot zahtevi. Po 23. členu Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS) lahko vloži zahtevo za uvedbo postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti tudi reprezentativni sindikat za območje države, kadar so ogrožene pravice delavcev. Takšno kvalificirano reprezentativnost določa Zakon o reprezentativnosti sindikatov (Uradni list RS, št. 13/93 - ZRS), kadar gre za zveze ali konfederacije sindikatov za območje države, v katere se povezujejo sindikati iz različnih panog dejavnosti ali poklicev (8. člen), kar pa pobudnika, kot je razvidno iz dokumentov, s katerimi se izkažeta, nista. Iz odločb Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve št. 104-04-0020/98 z dne 11. 12. 1998 in št. 121-02-141/93 z dne 16. 7. 1993 namreč izhaja, da je pobudnikoma priznana lastnost reprezentativnih sindikatov v državnih organih. Kot takšna pobudnika nista upravičena vložiti zahteve v smislu navedenega člena ZUstS (glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-91/97 z dne 2. 2. 2001, Uradni list RS, št. 19/01 in OdlUS X, 16), mogoče pa jima je priznati pravni interes za vložitev pobude. Po ustaljeni ustavnosodni presoji Ustavnega sodišča namreč sindikat izkazuje pravni interes za vložitev pobude, čeprav izpodbijani predpis ne posega neposredno v njegove lastne pravice, pravne interese oziroma pravni položaj, če bi lahko vplival na pravice, pravne interese oziroma pravni položaj delavcev, katerih interese sindikat predstavlja in zastopa (glej tudi sklep Ustavnega sodišča št. U-I-285/97 z dne 12. 2. 1998, OdlUS VII, 29).

5.Pravni interes za vložitev pobude je Ustavno sodišče priznalo tudi Simoni Žnidar in drugim pobudnikom. Omenjeni pobudniki so namreč pobudi priložili sklepe delodajalca, s katerimi se jim skladno z izpodbijano zakonsko določbo nalaga, da v roku dveh let od začetka uporabe ZJU opravijo ustrezen strokovni izpit, sicer jim preneha delovno razmerje.

B. - II.

6.Pobudniki vlagajo pobude za presojo ustavnosti 193. člen ZJU. Iz vsebine pobud izhaja, da dejansko nasprotujejo tej določbi le v delu, v katerem določa, da morajo strokovni izpit opraviti tudi uradniki,[1] za katere ob sklenitvi delovnega razmerja ta pogoj ni bil predpisan. To je vsebina prvega odstavka 193. člena ZJU, ki se glasi: "Šteje se, da izpolnjujejo pogoj glede strokovnega izpita po tem zakonu uradniki, ki so na dan, ko se začne uporabljati ta zakon, v delovnem razmerju pri državnem organu ali upravi lokalne skupnosti in so si pridobili naziv višjega upravnega delavca ali upravnega delavca po predpisih, ki so veljali pred uveljavitvijo tega zakona, če imajo najmanj pet let službene dobe. Drugi uradniki, razen tistih, ki so opravili ustrezen strokovni izpit po Zakonu o pripravništvu, strokovnih izpitih in izpopolnjevanju strokovne izobrazbe delavcev v državni upravi in pravosodju (Uradni list SRS, št. 8/80, 27/85, 35/85, 39/85, Uradni list RS, št. 18/93 - ZOdv in 13/94 - ZPDI), pravosodni izpit oziroma državni pravniški izpit, morajo strokovni izpit opraviti v dveh letih od začetka uporabe tega zakona, sicer jim preneha delovno razmerje." Z drugim in tretjim odstavkom 193. člena ZJU je določeno le, kdaj se šteje, da so uradniki opravili strokovni izpit iz upravnega postopka oziroma strokovni izpit za izvrševanje posebnih dolžnosti in pooblastil, v četrtem odstavku pa je urejen prehodni režim za pripravnike. Glede na to je Ustavno sodišče štelo, da je izpodbijan le prvi odstavek 193. člena ZJU, in zgolj v tem obsegu opravilo tudi presojo.

7.Strokovne izpite ureja ZJU v XXII. poglavju. V členih 164 do 168 ureja strokovne izpite za imenovanje v naziv, v členih 169 do 172 pa druge strokovne izpite. Člen 172 ZJU ureja strokovni izpit za samostojno opravljanje strokovno-tehničnih del, kar pomeni, da se izpodbijani prvi odstavek 193. člena ZJU, ki velja za uradnike, na to vrsto strokovnih izpitov, namenjenih strokovno-tehničnim javnim uslužbencem, ne nanaša.

Prav tako se izpodbijana določba ne nanaša na strokovni izpit iz upravnega postopka (170. člen ZJU) in na strokovni izpit za izvrševanje posebnih dolžnostih in pooblastil (171. člen ZJU).

Glede na vsebino prvega odstavka 193. člena, v skladu s katero morajo uradniki opraviti strokovni izpit v dveh letih od začetka uporabe zakona, gre namreč šteti, da se lahko ta določba nanaša le na strokovne izpite, za katere že sam ZJU določa, da pomenijo pogoj za opravljanje dela na določenem uradniškem delovnem mestu. Omenjena strokovna izpita, za katera velja, da se lahko z zakonom, podzakonskim predpisom ali splošnim aktom organa šele določita za posamezne nazive, uradniška delovna mesta oziroma javne naloge (prvi odstavek 169. člena ZJU), to nista. Po navedenem je mogoče sklepati, da se izpodbijana določba nanaša na državni izpit iz javne uprave in na strokovni upravni izpit kot strokovna izpita za imenovanje v naziv.

8.Državni izpit iz javne uprave je predpisan kot pogoj za imenovanje v naziv, za katerega je predpisana univerzitetna ali visoka strokovna izobrazba, strokovni upravni izpit pa za vse druge nazive (prvi odstavek 165. člena ZJU). Ob tem velja ugotoviti, da veljajo določbe drugega dela ZJU, kamor sodijo tudi določbe o strokovnih izpitih, le za javne uslužbence v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti (22. člen ZJU).[2] V zvezi s strokovnimi izpiti določa Zakon tudi izjemo, v skladu s katero se lahko v državnih organih, ki niso organi državne uprave, v naziv imenuje tudi posameznik, ki namesto opravljenega strokovnega izpita izpolnjuje druge pogoje, določene v splošnem aktu, vendar se lahko v takšnem primeru premesti na delovno mesto v organu državne uprave ali v upravi lokalne skupnosti le pod pogojem, da v določenem roku opravi strokovni izpit (tretji odstavek 89. člena ZJU).

Ustrezen strokovni izpit za imenovanje v naziv je torej predpisan kot pogoj za zasedbo uradniških delovnih mest v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti, z možnimi izjemami v primeru državnih organov, ki niso organi državne uprave. Pobudniki ne zatrjujejo, da takšna široka obveznost opravljanja strokovnih izpitov sama po sebi ne bi bila v skladu z Ustavo, temveč menijo le, da ta ne bi smela veljati za uradnike, za katere ob sklenitvi delovnega razmerja takšen pogoj ni bil predpisan.

9.Očitek pobudnikov, da izpodbijana določba posega v pridobljene pravice prizadetih uradnikov in je kot takšna v neskladju s 155. členom Ustave, je neutemeljen. Ta ustavna določba, razen pod pogoji iz drugega odstavka, prepoveduje povratni učinek pravnih aktov. Predpis učinkuje povratno tedaj, ko je za začetek njegove uporabe določen trenutek pred njegovo uveljavitvijo. S tem predpis poseže v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bila zaključena v času veljavnosti prejšnje pravne norme (odločba št. U-I-112/95 z dne 8. 5. 1997, Uradni list RS, št. 34/97 in OdlUS VI, 57). V primeru prvega odstavka 193. člena ZJU ne gre za takšno določbo. ZJU je stopil v veljavo petnajsti dan po objavi v Uradnem listu (204. člen ZJU) in se pričel uporabljati eno leto po objavi.

Kot izhaja iz izpodbijane določbe, morajo uradniki, ki ne izpolnjujejo pogoja strokovnega izpita, tega opraviti v dveh letih od začetka uporabe zakona. Glede na to ni mogoče trditi, da izpodbijana zakonska določba učinkuje povratno.

10.Varstvo pravic zoper zakonske posege z učinkom za naprej je zagotovljeno z določbo 2. člena Ustave, da je Slovenija pravna država. Med načela pravne države sodi tudi načelo varstva zaupanja v pravo. To načelo posamezniku zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem in legitimnem javnem interesu. Na novo predpisani pogoji morajo biti v razumnem sorazmerju s cilji, ki jih zasleduje sprememba zakonodaje. Ker gre za splošno pravno načelo in ne neposredno za eno od ustavnih pravic, katerim po 15. členu Ustave pripada strožje varstvo pravic zoper morebitne omejitve in druge posege, to načelo nima absolutne veljave in je v večji meri kot posamezne ustavne pravice dostopno možnim omejitvam, torej temu, da je v primeru konflikta oziroma kolizije med tem in drugimi ustavnimi načeli oziroma dobrinami treba v t. i. tehtanju dobrin presoditi, kateri izmed ustavno varovanih dobrin je v posameznem spornem primeru treba dati prednost. Upoštevaje navedene pogoje sme zakonodajalec spremeniti pogoje za opravljanje določenega poklica oziroma dejavnosti tudi za osebe, ki ta poklic oziroma dejavnost v času spremembe pravne ureditve že opravljajo (glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-93/98 z dne 9. 4. 1998, Uradni list RS, št. 35/98 in OdlUS VII, 66 ter št. U-I-331/02 z dne 3. 7. 2003, Uradni list RS, št 70/03, 83/03 - popr. ter 91/03 - popr. popravka in OdlUS XII, 67). Pri tem mora upoštevati tudi, da mora biti prizadetim osebam dana možnost, da se na novo ureditev pripravijo (poleg omenjenih glej tudi odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-14/97 z dne 19. 11. 1998, Uradni list RS, št. 83/98 in OdlUS VII, 204 ter št. U-I-189/99 z dne 19. 9. 2002, Uradni list RS, št. 86/02 in OdlUS XI, 177).

11.Uspešno opravljen strokovni izpit pomeni dokazilo o določenem obsegu in stopnji znanja uradnikov, ki so takšen izpit opravili. Zakonsko določena obveznost opravljanja strokovnih izpitov pomeni torej prispevek k večji strokovni usposobljenosti uradnikov kot enemu izmed ciljev zakonodajalca ob sprejemanju ZJU (Poročevalec DZ, št. 31/01). Obvezno opravljanje strokovnega izpita lahko zato pomembno prispeva k boljšemu oziroma učinkovitejšemu delovanju organov, v katerih so zaposleni ti uradniki. To pa je nedvomno v javnem interesu.

Vse navedeno velja tudi za obravnavani primer, kjer je sporno, da morajo ustrezen strokovni izpit opraviti tudi že zaposleni uradniki. Pri tem ne kaže spregledati, da pobudniki ne zatrjujejo, da bi strokovni izpit zajemal tudi vsebine, ki niso neposredno ali vsaj posredno povezane z njihovim delom in lahko kot takšne doprinesejo h kvaliteti tega dela. Glede na to izpodbijani zakonski ureditvi ni mogoče očitati nerazumnosti. Prav tako pobudniki ne navajajo razlogov, ki bi kazali na nesorazmerje med izpodbijanim ukrepom in zasledovanimi cilji.

12.Pobudniki tudi niso izkazali, da prizadetim ni bila dana možnost, da se na novo ureditev ustrezno pripravijo, kar bi prav tako lahko utemeljilo neskladje izpodbijane ureditve z načelom varstva zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave. V zvezi s tem ugotavlja Ustavno sodišče naslednje. Skladno s prvim odstavkom 193. člena ZJU morajo uradniki opraviti strokovni izpit v roku dveh let od začetka uporabe ZJU. ZJU je bil objavljen dne 28. 6. 2002, upoštevaje prehodno določbo 204. člena se je pričel uporabljati eno leto po objavi, to je dne 28. 6. 2003. Rok za opravo strokovnih izpitov se torej izteče z dnem 28. 6. 2005. Vsebino strokovnih izpitov ter postopek prijave na izpit in opravljanja izpita je v osnovi uredil že Zakon (členi 164 do 168 ZJU), podrobnejšo ureditev teh vprašanj pa je prepustil podzakonskemu aktu (četrti odstavek 167. člena). Pravilnik o strokovnem izpitu za imenovanje v naziv (Uradni list RS, št. 63/03 - v nadaljevanju Pravilnik) je bil objavljen skoraj sočasno s pričetkom uporabe ZJU, natančneje z dnem 30. 6. 2003, in je uredil podrobnejši program obeh izpitov, postopek njunega opravljanja, prijavo, izpitni red, dokumentacijo za prijavo k strokovnem izpitu in druga vprašanja v zvezi z opravljanjem strokovnih izpitov.

Sestavni del Pravilnika sta tudi prilogi s programom za opravljanje državnega izpita iz javne uprave in strokovnega upravnega izpita. Glede na to gre šteti, da je dan prizadetim na voljo zadosten čas za pripravo na izpit in za opravljanje izpita. To pa pomeni, da izpodbijani določbi tudi iz tega razloga ni mogoče očitati neskladja z Ustavo. Pri tem kaže upoštevati tudi, da pobudniki ne zatrjujejo, da ne bi bili pravočasno seznanjeni z vsebinami iz 4. člena Pravilnika, to je s podrobnejšimi vsebinami programa, s pravnimi viri in literaturo za posamezna področja strokovnega izpita.

13.Prvi odstavek 193. člena ZJU naj bi bil po mnenju nekaterih pobudnikov neustaven tudi zato, ker kot enega izmed pogojev, pod katerimi je mogoče šteti, da uradnik izpolnjuje pogoj glede strokovnega izpita, upošteva le službeno in ne tudi druge delovne dobe. Iz izpodbijane določbe namreč izhaja, da se šteje, da izpolnjujejo pogoj glede strokovnega izpita uradniki, ki so na dan, ko se začne uporabljati ta zakon, v delovnem razmerju pri državnem organu ali upravi lokalne skupnosti in so pridobili naziv višjega upravnega delavca ali upravnega delavca po prejšnjih predpisih, vendar le, če imajo najmanj pet let službene dobe. Službena doba je delovna doba v statusu javnega uslužbenca v državnih organih in upravah lokalne skupnosti (11. točka 6. člena ZJU). Po mnenju pobudnikov bi se morala enako upoštevati tudi delovna doba, dosežena pri drugih delodajalcih. Navedbe pobudnikov je mogoče razumeti kot očitek o neskladnosti izpodbijane ureditve z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Ker pobudniki tega očitka niso utemeljili, ga Ustavno sodišče ni moglo preizkusiti.

14.Nekateri pobudniki očitajo izpodbijani določbi tudi neskladje s 153. členom Ustave, ki predvideva usklajenost nižjih pravnih aktov z Ustavo (prvi odstavek). Glede na neutemeljenost drugih očitkov pobudnikov o neustavnosti izpodbijane ureditve, je očitno neutemeljen tudi ta njihov očitek.

C.

15.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena ZUstS in tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 93/03 in 98/03 - popr.) v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Sklep je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Ribičičič.

Predsednica dr. Dragica Wedam Lukić

[1]ZJU pozna dve vrsti javnih uslužbencev, in sicer uradnike in strokovno-tehnične javne uslužbence. Uradniki so javni uslužbenci, ki v organih opravljajo javne naloge, in javni uslužbenci, ki v organih opravljajo zahtevnejša spremljajoča dela, ki zahtevajo poznavanje javnih nalog organa (prvi odstavek 23. člena ZJU). Javni uslužbenci, ki v organih opravljajo druga spremljajoča dela, so strokovno-tehnični javni uslužbenci (tretji odstavek 23. člena ZJU).

[2]Državni organi so organi državne uprave in drugi državni organi (1. točka 6. člena ZJU). Organi državne uprave so ministrstvo, organ v sestavi ministrstva, vladna služba in upravna enota (2. točka 6. člena ZJU). Drugi državni organi so Državni zbor, Državni svet, Ustavno sodišče, Računsko sodišče, Varuh človekovih pravic, pravosodni organ in drug državni organ, ki ni organ državne uprave (3. točka 6. člena ZJU).