Jedro

Sporno pravno razmerje, je zakonitost izpodbijanega sklepa, to je pravilnost odločitve o ustavitvi postopka v zvezi z izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje in delo.

Prošnja z dne 23. 10. 2021 ni bila predmet obravnave, niti sodišču ni znano, ali je sploh vložena. Posledično ne gre za trajajoče pravno razmerje v smislu tretjega odstavka 32. člena ZUS-1, saj nobeno pravno razmerje med strankama v zvezi z navedeno vlogo ni predmet obravnave v predmetnem upravnem postopku. Izdaja ureditvene začasne odredbe, kot je predlagana v obravnavani zadevi, bi presegala namen, temelj in bistvo ureditvene začasne odredbe, saj bi se z njo urejalo pravno razmerje, ki ni del izpodbijanega sklepa.

Izrek

I.1. Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrne.

II.2. Odločitev o stroških postopka se pridrži do končne odločbe.

Obrazložitev

Izpodbijan sklep

1.Z izpodbijanim sklepom je toženka ustavila postopek izdaje enotnega dovoljenja za prebivanje in delo. Iz obrazložitve je razvidno, da je tožnik 23. 2. 2023 na podlagi 141.b člena Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2) podal prošnjo za izdajo podaljšanja dovoljenja za začasno prebivanje državljanu Združenega Kraljestva Velike Britanije in Severne Irske na podlagi Sporazuma o izstopu navedenih držav iz Evropske Unije in Evropske skupnosti za atomsko energijo (v nadaljevanju Sporazum o odstopu). Toženka je ugotovila, da tožnik do preteka prehodnega obdobja v Sloveniji ni prebival na podlagi veljavnega potrdila o prijavi prebivanja, zato ni upravičen do vložitve prošnje na podlagi 141.b člena ZTuj-2. Kljub temu njegove prošnje ni zavrgla, temveč ga je pozvala, naj jo ustrezno prilagodi. Ob dejstvu, da tožnik v Sloveniji še ni prebival, je njegovo prošnjo obravnavala kot prošnjo za izdajo prvega enotnega dovoljenja za prebivanje in delo po 37. členu ZTuj-2. Posledično ga je z dopisom z dne 16. 1. 2026 pozvala, naj prošnjo vloži na predpisanem obrazcu, ki mu je bil v prilogi poziva tudi posredovan. Tožnik se je na poziv odzval in toženki posredoval izpolnjen obrazec prošnje. Ker njegovi vlogi niso bila predložena vsa dokazila, ga je s pozivom z dne 23. 1. 2026 pozvala na predložitev taksativno naštetih dokazil (digitalni zajem prstnega odtisa, digitalni zajem podpisa, fotografijo, overjeno fotokopijo potnega lista, originalni izpis iz kazenske evidence matične države in veljavno pogodbo o zaposlitvi) ter plačilo upravne takse. Tožnik v za to predvidenem roku zahtevanih dokazil ni posredoval, podal pa je prošnjo za podaljšanje roka, čemur je toženka ugodila. Ker dokazil ni predložil niti v podaljšanem roku, pa tudi zato, ker je ocenila, da tožnik ni izkazal interesa za nadaljevanje postopka (čeprav je bil opozorjen na posledice opustitve dolžnega ravnanja), je na podlagi tretjega odstavka 90. člena ZTuj-2 v zvezi z prvim odstavkom 135. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) njegov molk štela za umik prošnje ter postopek ustavila.

Bistvene navedbe strank

2.Tožnik v tožbi sodišču predlaga, da izpodbijani sklep odpravi in toženki naloži izdajo dovoljenja za prebivanje na podlagi Sporazuma o odstopu. Hkrati predlaga, naj se na podlagi tretjega odstavka 18. člena Sporazuma o izstopu do pravnomočnosti sodne odločbe v postopku sodnega varstva zoper zavrnitev prošnje šteje, da zanj veljajo vse pravice iz drugega dela Sporazuma, tudi iz 21. člena o jamstvih in pravici do pritožbe pod pogoji četrtega odstavka 20. člena. Podredno sodišču predlaga postavitev predhodnega vprašanja na podlagi 267. člena Pogodbe o delovanju Evropske Unije (v nadaljevanju PDEU). Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka ter sodišču predlaga, da po potrebi odredi tudi vsako drugo pravno varstvo, potrebno za zagotovitev učinkovitega pravnega sredstva. V obsežni tožbi v bistvenem navaja, da pogoji za fikcijo umika prošnje po tretjem odstavku 90. člena ZTuj-2 niso podani, saj ni ostal pasiven, temveč je komuniciral z organi, zaprosil za podaljšanje roka, se udeležil postopka na veleposlaništvu, oddal biometrične podatke, opravil preverjanje identitete ter predložil oziroma poskusil predložiti dokazila. V pozivu na predložitev listin tudi ni bil obveščen, da ga bo doletela takšna pravna posledica. Zaradi časa, ki je potekel od vložitve prošnje, primarno zahteva izdajo dokumenta za stalno prebivanje, podredno pa ustrezen dokument za začasno prebivanje. Toženki naj se nadalje naloži, da pridobi, identificira in zavaruje ter v upravni spis vloži vse listine in biometrične evidence, ki so posredovane ali ustvarjene preko Veleposlaništva RS v Londonu. Poudarja, da je v Slovenijo vstopil 23. 11. 2020, prošnjo pa je podal 23. 10. 2021 in ne 23. 2. 2023 kot zmotno navaja toženka. Glede na Sporazum za uveljavljanje pravice do prebivanja pred koncem prehodnega obdobja ni bilo treba imeti dovoljenja za prebivanje pred 31. 12. 2020. Posledično je bila prošnja vložena v predpisanem roku, priložene pa so ji bile tudi vse listine, zahtevane v 8. členu Sporazuma o izstopu, pri čemer iz izpodbijanega sklepa izhaja, da tovrstna prošnja sploh ni bila obravnavana. Toženka je namesto, da bi odločila o pravočasni prošnji po Sporazumu, tožnika preusmerila v postopek za izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje in delo ter pozneje na napačni pravni podlagi vključila veleposlaništvo. Zahtevani obrazec je izpolnil zgolj zato, da si zavaruje svoje položaj, pri čemer takšno sodelovanje ni pomenilo umika prošnje iz leta 2021. Dodaja, da se je konec februarja 2026 zglasil na veleposlaništvu v Londonu in opravil vsa zahtevana preverjanja identitete. Če veleposlaništvo dokumentacije ni posredovalo toženki, to ne more iti na njegovo škodo. Tudi sicer pa predložene listine niso potrebne za odločanje o prošnji, vloženi 23. 10. 2021. Uveljavlja kršitev številnih pravic in načel prava EU.

3.Hkrati s tožbo je tožnik vložil predlog za izdajo začasne odredbe. Sklicujoč se na tretji odstavek 18. člena Sporazuma o odstopu poudarja, da se do pravnomočnosti sodne odločbe v postopku sodnega varstva zoper zavrnitev prošnje s strani pristojnih upravnih organov šteje, da za prosilca veljajo vse pravice iz drugega dela Sporazuma, vključno s pravicami iz 21. člena o jamstvih in pravici do pritožbe. Posledično sodišču predlaga, da z izdajo začasne odredbe ponovi oziroma zagotovi učinek besedila iz citiranega člena Sporazuma in sporno pravno razmerje uredi tako, da se prošnja z 23. 10. 2021 šteje za nerešeno oziroma še vedno v postopku, toženki pa naloži, da v vmesnem času tožnika ne sme obravnavati kot osebo brez pravice do prebivanja ali sprejeti ukrepov, ki bi povzročili njegovo odstranitev iz države, preprečevali opravljanje dejavnosti, sankcioniranje ali kakšno drugo izgubo pravic po Sporazum o izstopu. Toženki naj se nadalje naloži, da mu v treh dneh po vročitvi odločitve izda pisno začasno potrdilo, iz katerega je razvidno zavarovanje njegovega položaja. Podredno predlaga odložitev izvršitve izpodbijanega sklepa.

4.V zvezi s težko popravljivo škodo navaja, da zaradi ustavitve postopka nima uradno priznanega dokazila, da je njegova pravočasna prošnja sploh še obravnavana. Posledično je izpostavljen nevarnosti, da ga pristojni organi obravnavajo kot osebo brez zakonitega prebivanja, pri čemer bi bila najtežja posledica njegova odstranitev iz države. Negotovost statusa nadalje neposredno posega v možnost urejanja vsakdanjih pravnih razmerij, vključno z nastanitvijo, zdravstvenim zavarovanjem, bančnimi in poslovnimi razmerji ter dokazovanjem zakonitega prebivanja. Poleg tega bi prekinitev zakonitega bivanja lahko vplivalo na izračun obdobja, nujnega za pridobitev pravice do stalnega prebivanja. Dodaja, da mu predlagana začasna odredba ne podeljuje stalnega prebivanja, ohranja zgolj vmesni položaj do izdaje sodbe. Toženka tako lahko še naprej preverja pogoje, pridobi upravni spis in evidence veleposlaništva ter v ponovnem postopku zakonito odloči o stvari. Posledično izdaja začasne odredbe ne posega v javno varnost ali javni red.

5.Toženka na predlog za izdajo začasne odredbe ni odgovorila, predložila pa je upravni spis.

Predlog za izdajo začasne odredbe ni utemeljen.

6.Začasna odredba po 32. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) je nujen začasen ukrep, s katerim sodišče, če so izpolnjeni z zakonom predpisani pogoji začasno odloži izvršitev dokončanega upravnega akta oziroma začasno uredi stanje, na katerega se nanaša izpodbijani akt1. Sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank (drugi odstavek 32. člena ZUS-1; odložitvena začasna odredba). Tožnik lahko iz razlogov iz prejšnjega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno (tretji odstavek 32. člena ZUS-1; ureditvena začasna odredba).

7.V obravnavani zadevi tožnik primarno predlaga izdajo ureditvene začasne odredbe za začasno ureditev stanja do pravnomočne odločitve sodišča o tožbi zoper izpodbijano odločbo. Kot izhaja iz ustaljene sodne prakse Vrhovnega sodišča je začasno ureditev stanja mogoče predlagati le v zvezi s spornim pravnim razmerjem, ki pa je tisto, o katerem je bilo odločeno z dokončnim posamičnim aktom, ki se izpodbija s tožbo in o katerem lahko sodišče odloči na podlagi vložene tožbe. Zahteva, da se uredi stanje glede na sporno pravno razmerje, tudi pomeni, da mora med njim in posledicami, ki naj se z začasno ureditvijo stanja preprečijo, obstajati neposredna zveza (sklep Vrhovnega sodišča I Up 102/2024 z dne 6. 5. 2024).

8.V obravnavani zadevi tožnik s predlogom za izdajo začasne odredbe sodišču predlaga obravnavo prošnje z dne 23. 10. 2021 na način, da sodišče odloči, da se odločitev o navedeni prošnji šteje za nerešeno, pri čemer izpodbijan sklep odločitve o predmetni prošnji sploh ne vsebuje. Tožnik tako dejansko uveljavlja ureditev stanja z začasno odredbo v zvezi s prošnjo, o kateri toženka sploh ni odločala in ni del izpodbijanega ustavitvenega sklepa. Slednji se namreč nanaša na ustavitev postopka v zvezi s prošnjo z dne 23. 3. 2023, ki jo je tožnik sicer resnično vložil na podlagi 141.b člena ZTuj-2 in sklicujoč se na Sporazum o izstopu, nato pa po pozivu toženke preoblikoval v prošnjo za izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje in delo po 37. členu ZTuj-2. Sporno pravno razmerje, ki je predmet tega upravnega spora, je torej zakonitost izpodbijanega sklepa, to je pravilnost odločitve o ustavitvi postopka v zvezi z izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje in delo. Le o tem spornem razmerju lahko sodišče odloči v tem upravnem sporu.

9.Prošnja z dne 23. 10. 2021 tako sploh ni bila predmet obravnave, niti sodišču ni znano, ali je sploh vložena. Posledično ne gre za trajajoče pravno razmerje v smislu tretjega odstavka 32. člena ZUS-1, saj nobeno pravno razmerje med strankama v zvezi z navedeno vlogo ni predmet obravnave v predmetnem upravnem postopku. Izdaja ureditvene začasne odredbe, kot je predlagana v obravnavani zadevi, bi tako presegala namen, temelj in bistvo ureditvene začasne odredbe, saj bi se z njo urejalo pravno razmerje, ki ni del izpodbijanega sklepa. Predlagana začasna odredba v obravnavanem primeru ne pomeni le ukrepa za preprečitev težko popravljive škode tožniku, temveč bi pomenila priznanje pravice, o kateri se sploh (še) ni odločalo. Posledično sodišče predmetnega razmerja ni moglo urediti na predlagan način in je predlog za začasno odredbo zavrnilo.

10.Sodišče ugotavlja tudi, da izpodbijana odločba tožniku ne nalaga nobenih obveznosti niti mu ne prepoveduje opravljanja kakšnih dejavnosti. Ustavitvena odločba se namreč ne izvršuje po določbah Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), zato zanj neposredno ne povzroča pravnih posledic v smislu obveznosti ali prepovedi. Če bi bile pred pristojnim organom izdane morebitne druge izvršljive odločbe o odstranitvi iz države ali prepovedi dela, pa bi imel tožnik zoper takšne akte na voljo ustrezno pravno varstvo. Posledično ni možna niti izdaja (podredno) predlagane odložitvene začasne odredbe. Glede na navedeno so tožnikove navedbe o zatrjevani škodi ostale na nivoju pavšalnih navedb, ki pa vsekakor niso upoštevne za presojo pri odločanju o začasni odredbi, saj ne izvirajo iz spornega pravnega razmerja, ki bi ga bilo potrebno zavarovati z začasno odredbo.

11.Ker tožnik ni izkazal okoliščin za izdajo začasne odredbe v smislu 32. člena ZUS-1, je sodišče zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrnilo brez nadaljnje presoje drugih zakonskih pogojev.

12.Stroški, ki so strankam nastali v zvezi s predlogom za izdajo začasne odredbe, so del stroškov upravnega spora, zato je sodišče odločilo, kot izhaja iz II. točke izreka tega sklepa (prvi odstavek 151. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

-------------------------------

Tako Vrhovno sodišče npr. v sklepu I Up 34/2018 z dne 28. 2. 2018, 7. točka obrazložitve.